发审制度渐行渐近

文 整理 《法人》记者 吕斌

发审制度渐行渐近

成立24年来，中国证监会发行与审核委员会（以下简称“发审委”）几经变革，却争议不断。如今，发审委进一步改革，设立八年的创业板发审委与主板发审委合并，新的“大发审委”于不久前正式亮相。

按照设立初衷，发审委主要职责是审核拟上市发行股票的公司。因此，发审委员被认为掌握了公司能否上市的“生杀大权”。在多年实践中，尽管发审委对于中国资本市场的发展功不可没，但也屡屡爆出“权力寻租”的案例，多位发审委员曾因此涉案。

一直以来，监管层亦认识到发审制度的缺陷性，并试图弥补。但在中国资本市场特殊环境之下，围绕发审制度的种种变革，始终难以跟上资本市场快速发展的脚步。如今，注册制呼声渐高，许多观点认为，发审制度的终结只是时间问题。在此关口，发审制度的改革更应严谨且完善，以完成制度交接阶段的重要使命。

发审委的前世今生

发审制度伴随着中国资本市场的诞生而诞生。早在20世纪90年代初，沪深交易所相继成立。为提高新股发行工作的透明度，证券市场全国统一的股票发行审核制度于1993年正式建立。

建立初期，股票发行实行审批制，监管部门对股票发行额度严格控制，企业上市需要经过两级行政审批——首先向其所在地政府或主管中央部委提交额度申请，经批准后报送证监会复审。在那个阶段，审批制先后采用了额度管理和指标管理两种模式，彼时，证监会的权力非常大，不但会对企业的质量、前景进行实质审查，还会对发行股票的规模、价格、发行方式、时间等做出具体安排。

1999年7月1日，《证券法》的正式实施以及《股票发行审核委员会条例》等一系列文件的相继出台，标志着发审委的主要工作内容和框架也基本明确。

2001年3月17日，证监会宣布取消股票发行审批制，在核准制之下，正式实施通道制。2003年，证监会颁布《证券发行上市保荐制度暂行办法》《股票发行审核委员会暂行办法》和《股票发行审核委员会工作细则》，正式推出了证券发行上市保荐制度，并取消了原来的委员身份保密的规定，将委员投票由无记名改为记名投票，在选聘上由有关行政机关、行业自律组织、研究机构和高等院校等推荐，证监会决定聘任，人数上则由此前的80人变为25人，其中政府机关委员人数减少，社会行业委员增加。

由此，保荐制度、发审制度、承销制度这三大制度共同构成了核准制的基础制度。此后，发审委又出现了一些细节上的变化，比如，此前证监会只会公布发审委的审核结果，2014年末，证监会将发审委对上市公司提出的主要问题也一并予以公布。

公开资料显示，2014年5月，主板第十六届发审委完成例行换届，由16位专职委员、9位兼职委员组成。2014年9月，创业板第六届发审委完成例行换届，其中专职委员16人、兼职委员19人。

这一届发审委，又被称为“末代发审委”。根据注册制改革的进程和证券法修订草案的规定，第十六届主板发审委将成为最后一届主板发审委。2015年5月，证监会宣布为了平稳过渡，决定延长第十六届主板发行审核委员会委员的任期。

2017年7月7日，证监会公布了修订后的《中国证券监督管理委员会发行审核委员会办法》。9月30日，证监会发布公告，正式确定了第十七届发行审核委员会委员。其中最引人关注的是，证监会宣布将主板发审委和创业板发审委合并，委员总人数由60名增加至63名。

需要什么样的发审制

发审委制度产生至今对我国资本市场的主要贡献在于，其使得我们从新兴的资本市场逐渐过渡为一个较成熟的资本市场，这也是其对于A股市场最大的功劳。

目前实行的核准制是介于审批制和注册制之间的证券发行制度，其主要有利于新兴市场的健康发展，适合与证券市场不完善、投资服务机构的道德水准及业务水平不高、投资人缺乏经验与业务水平的情况。

发审委制度的改革过程，也伴随着问题与质疑的不断产生。由于掌握着企业上市的生杀大权，发审委委员拥有至高的权力，所以腐败也开始滋生。一家公司从准备上市报材料开始要经历四个过程，分别为预审、反馈意见、预披露和上发审会，其中，发审会上将由发审委员决定一家企业能否上市。

在此背景下，一些急于上市的企业谋求通过各种灰色交易去获得发审委委员的赞成票，这也在一定程度上产生了一些财务造假却仍能成功上市的公司，如新大地、胜景山河、绿大地、万福生科等。

以2012年5月获得创业板发审会通过的新大地为例，因为涉嫌造假上市，当年审核投出赞成票的六名发审委委员最后全被解聘。

发审制度另一个被诟病的地方是效率不高，这直接导致企业IPO排队时间过长。按照IPO程序要求，拟上市企业从报材料开始到上市要经历四个阶段，其中等待的时间有时长达一两年，这在一定程度上阻碍了企业融资的进程。

当然，一些公司上市后业绩下滑的原因有多个方面。即使发审程序出现问题，亦不能完全归咎于发审委。但不可否认的是，作为承担企业上市审核职能的重要部门，发审委不应该出现明显疏漏，一些获准发行上市的公司业绩很快下滑，甚至有些公司存在着严重欺诈行为，至少表明发审委没有很好地把住股票上市发行的“关口”。至于涉嫌受贿等违法犯罪的行为，更是必须杜绝。

发审工作应权责对等

审核并投票决定企业能否依法上市，是发审委的核心工作。这一制度设置决定了发审委拥有相当大的权力。但与之相对应的，此前发审委承担的责任并不如权力那样大。

根据《中华人民共和国证券法》第14条和《中国证券监督管理委员会股票发行审核委员会条例》第9条、第21条的规定可以看出，发审会拥有公司能否发行上市的最终裁量权。而在以往，发审委这种权力的运作，却没有相应的问责机制。

例如，未尽到审慎义务的委员是否应当承担责任、应当如何承担责任等重要内容仍处于法律空白状态。而问责机制的缺失，往往使得发审委的审核失去有力的约束，其法定义务的履行也失去了有力保障。

在新修订的《发审委办法》中，突出了对权责统一的应对。对于发审委委员，证监会全流程从严监管，从选人、用人、监察分离等方面规范权力。其中，选聘委员由证监会文教部来组织运行，用人由证监会发行监管部管理，强化了监督机制。

不仅如此，证监会还强化了委员推荐单位责任，若发审委委员因违法违规被解聘的，证监会取消其所在单位五年内再次推荐发审委委员的资格，若为中介机构，证监会将对其在审项目采取冷处理，不予审核；若发审委委员为国家机关、事业单位工作人员的，通报其所在单位，由其所在单位做出相应处分，在原有谈话提醒、批评、解聘等处理措施的基础上，增加公开谴责的处理措施。

对于现在来自中介机构的专职委员，证监会要求采取回避措施，在任期间，必须与其所在业务脱钩，一心一意地审核，不能帮中介机构招揽业务、参加商业谈判等，避免产生利益冲突。