高校内部控制存在的问题及对策研究

（西华师范大学计财处 四川南充637000）

一、高校内部控制现状

我国高校内部控制起步时间较晚，缺乏系统的理论知识和扎实的实践基础，以往出台的一些关于内部控制的文件中，内部控制一直被视为一项辅助手段，辐射面较小，缺乏整体性和规范性，不能直接运用到内部控制的管理中去，加之内部控制是一个动态、复杂、不断变化的过程，在实施过程中，要达到整体性和规范性的难度非常大，因此迟迟没有形成一套完整的内部控制体系。近几年随着高校规模的不断扩大，高校经济业务逐步复杂化、多样化，在带来巨大发展机遇的同时，也给高校内部控制提出了新的要求。为适应高校的迅猛发展，提高事业单位内部控制管理水平，财政部依据《中华人民共和国会计法》《中华人民共和国预算法》等相应规定及法律法规，制定了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》），自2014年1月1日起实施。该《规范》的出台为我国高校内部控制制度建设提供了全面的指导。

二、高校内部控制存在的问题

高校内部管理水平的高低，直接影响到资金使用、学校发展等重大问题，是社会关注的热点问题。高校内部控制虽然在不断的发展和完善，但仍然存在一些问题。

（一）缺乏良好的控制环境

相对于发达国家，我国高校内部控制起步较晚，目前还处于一个发展阶段，还没有形成一个系统的、成熟的、有针对性的高校内部控制体系，现有的内控制度相对简单，不能系统、全面的约束，新出台的《行政事业单位内部控制规范（试行）》对高校内部控制提出了新的要求，但高校管理层对内部控制的认知有限，甚至认为内部控制是一种不信任的行为，缺乏主人翁意识和经济责任意识，内控意识淡薄，平时不重视内部控制制度的建设和完善，导致一些高校内控制度缺失。

有些高校为应付上级检查，直接将上级主管部门的管理办法作为本校内部控制制度，或是直接照搬其他高校内控制度，没有根据本校实际制定和完善内部控制制度，内控制度流于形式。有些高校虽然建立了自己的内部控制制度，但在实际工作过程中，也没有得到严格执行，内部控制制度形同虚设，不能顺应市场和经济的发展。由于内部控制制度的缺乏和不完善，使得各高校在经济业务活动、政府采购、基建项目、招投标、招生就业等许多环节因为职责不清、权限不明等内部控制漏洞而出现这样那样的问题。

（二）风险管理意识淡薄

随着高校教育改革的不断推进，高校不断扩招、扩建，高校资金来源呈多元化发展趋势，数目巨大、来源广泛的高校资金，一方面为高校发展提供了保障，另一方面也潜藏着巨大的财务风险。例如在高校的扩招和扩建过程中，对外投资和负债不断加大，如果只考虑自身需求，而忽视项目可行性、偿债能力、投资回报等影响因素，盲目投资，大肆举债，贷款使用不当等，将大大增加高校的财务风险和经营风险，一旦引发“蝴蝶效应”，后果将不堪设想。我国高校领导一般由政府直接任免，这种传统的管理体制，使得许多高校管理层存在“风险再大，由政府买单”的思想，风险管理意识淡薄，没有刻意建立专门的风险评估体系，对经济业务的控制大多为事后控制，不能主动识别风险和防范风险，对风险的应对措施也相对缺乏，存在巨大的风险隐患。

（三）业务活动控制不足

预算控制不到位。预算控制问题在高校普遍存在，在预算编制上，一些高校领导对财务预算缺乏重视，没有严格的预算编制程序，预算编制主观随意性较强，编制的预算缺乏科学性和可行性。在预算执行过程中缺乏严格控制，预算执行随意性较大，随意变更预算和调整预算的情况屡见不鲜，更有为了执行预算而“突击花钱”的现象。由于事后缺乏对预算编制和执行的监督和考核评价机制，不能进行准确的评价，导致无法及时发现问题，不利于预算编制水平的提高，从而无法发挥预算监督和管理高校资金的作用。

收支业务控制欠缺。由于收支业务审核不够严格，监守自盗现象时有发生，特别是面对金额庞大的科研经费，往往由于收支控制不到位，而出现贪污腐败现象。例如，过分重视科研成果，忽视过程行为规范，出现虚报和违规报销科研经费等现象，大大降低了科研经费的使用效率。

采购控制不严格。由于政府采购必须按照规定的程序和方式进行，且整个流程耗费时间较长，部分高校为了避免政府采购，投机取巧，将达到政府采购标准的采购项目进行拆分，分别采购。另外，对于非政府采购项目，由于内部控制制度的缺乏，采购人员法律意识淡薄，在招投标、采购、验收等多个环节容易出现漏洞，给了一些不法商家可乘之机，采购人员收受回扣，采购数量和质量都得不到保障，贪腐现象滋生。

资产管理混乱。由于高校资产具有覆盖面广、种类繁杂的特点，使得高校资产的管理比较复杂，特别是资产盘存更是耗时耗力，许多高校因此没有按时对资产进行清查，也无法对资产需求和资产使用效果进行科学评价，加上资产购置和使用部门信息沟通不畅，学校资产管理部门无法对全校资产做到准确的统计，以至于出现资产重复采购、闲置、占用、提前报废等情况。

基建项目管理松散。基建项目的特点是涉及的资金量大，范围广，没有良好的内部控制很容易出现问题。一些高校由于缺乏完善的基建项目内控制度，没有专业的基建项目管理人员，对基建项目缺乏有效的监督，无法准确把握基建项目的执行情况，进而出现虚报预算、串标骗标、贪污腐败等现象，工程质量得不到保证，“形象工程”变“豆腐渣工程”。

（四）缺乏有效的沟通

随着计算机技术的飞速发展，人类社会已经迈入了信息时代，信息的传递与沟通变得越来越重要。作为一个复杂的机构，高校内部各部门、各层级之间信息能否及时、准确地传递与沟通，直接影响到高校工作效率和健康快速发展。随着信息化的不断推进，高校信息化系统逐步完善，大多配备了专业办公软件，实现了办公自动化，大大提高了办公效率。但不难发现，各部门的办公软件大多停留在对本部门业务的处理上，虽然在一个部门中大多能实现资源共享，但部门与部门之间却不能实现资源的实时共享，存在信息沟通不畅的现象；很多数据无法对接，不同软件里的数据往往只能通过人工来核查，大大降低了办事效率，不能及时发现并解决问题。另外，许多高校信息公开还不够透明化，学校及各部门网站上陈列的大多是一些陈年旧事或无关痛痒的新闻，能真正被利用的信息很少。

（五）评价监督机制不完善

高校内部控制的评价监督主要通过内部审计和外部审计来进行。内部审计主要由内部纪检部门和审计部门负责，内部审计一般由校级领导直接下达，而且和其他部门处于同一层级，因而缺乏独立性和权威性。审计范围比较受局限，往往只针对被审计单位的经济活动，很少关注内部控制制度的执行情况等，加之一些高校审计人员不足，素质不高，方法落后等，使得内部审计并没有真正发挥作用。

外部审计主要由政府进行，由政府各职能部门进行检查，例如财政检查、税务检查等，由于各职能部门检查目标不同，很难形成统一的监督体系。目前国家对高校比较全面的外部审计大多通过抽查的方式进行，使得一些高校多年都未被抽中，即使被抽中，其审计范围、审计内容、审计标准、审计意见都要受委托方的影响，外部审计力度和效果大打折扣，外部监督也比较薄弱。

三、高校内部控制体系构建建议

（一）优化内部控制环境

优化内部控制环境，首先要提高内部控制意识，特别是管理者的内部控制意识，只有管理者转变观念，增强主人翁意识和经济责任意识，重视财务管理，起好带头作用，才能带领全校教职员工从根本上树立内部控制意识，从而营造一个良好的内部控制氛围；其次，管理者要认真分析本校情况，找出本校内部控制的重点、难点，依据国家出台的相关法律法规，制定适合本校实际的内部控制制度；再次，全面铺开本校内部控制，让内部控制贯穿于本校管理的各个环节，倡导全校各部门、各教职员工积极参与并严格执行，充分调动教职员工积极性，让内部控制真正做到全部门参与、全员参与；最后，还要加强学校领导班子的党风廉政教育，加强教职员工的诚信教育和道德教育，加强财务人员的专业技能培训和职业道德教育，只有整体思想素质和业务素质的提高，才能保障内部控制制度的顺利实施。

（二）建立健全风险评估机制

树立风险管理意识，提高对风险的认知，积极主动地进行风险管理。根据具体业务，建立风险评估机制，进行全面的风险管理。例如建立风险预警机制，提前识别和防范风险，降低风险发生可能性，做到风险管理的事前控制。建立风险应急处理机制，快速科学处理风险，做好风险管理的事中控制。建立风险管理评价机制，总结经验教训，查漏补缺，发现风险管理的薄弱之处，不断完善风险管理体系，做好风险管理的事后控制。建立健全不相容职务相分离制度、内部授权审批制度、归口管理制度、筹资管理制度、预算控制制度和责任落实制度等，扎紧制度的笼子。加强财务精细化管理，优化资产结构，提高资金使用效率，不断加强风险管理部门的建设和风险管理人才的培养，实现制度和人才的双重保障，构建风险内控防火墙。

（三）完善高校业务活动内部控制

加强预算管理，预算编制和执行的好坏直接关系到业务活动效率的高低。预算的编制要结合学校发展总体规划，以学校发展为目标，会同各职能部门，由专业人员进行；在执行过程中要加强监督，提高预算执行效率；最后还要建立预算评价机制，不断提高预算编制和执行的科学性。做到“编制有目标、执行有监督、结果有评价、评价有应用”的全过程预算管理。

规范收支管理，严格实行“收支两条线”“不相容职务相分离”“稽核”制度，保证财产安全，对重要的收支业务实行集体决策制度或联签制度，加强收费管理，规范票据管理，防止“小金库”，推行公务卡结算制度，减少现金流量，降低资金风险。

严格政府采购，严格按照政府采购目录进行政府采购，建立政府采购监控系统，对于拆分采购行为进行制止和控制；规范采购行为，杜绝单独采购行为，采购的各个环节都必须由多人共同控制；做好供应商的统计和比选工作，确保真正的物美价廉；加强采购人员职业道德教育和法律法规警示教育，提高采购人员自控性，减少行贿受贿行为。

重视资产管理，资产管理部门要做好与财务部门的数据对接和共享工作，定期盘点，确保账实相符；加强资产的定期保养维护工作，对一些高价值、高风险的资产要配备专业使用说明，由专业人员使用，减少不必要的损坏，资产的报废要经过严格的审批，减少资产的浪费；优化资源配置，实现各部门资产的资源共享，减少资产的闲置、重复购置，提高资产使用效率。

严肃基建项目，设置专门的部门进行管理，各项目都必须配备专业的人员负责跟踪管理；开工前做好项目的详细的评估和预算工作，防止虚报预算，骗取国家资金；严格按照国家招投标制度公开招标，做好招投标前的保密工作，杜绝串标骗标、贪污腐败等现象；做好项目建设过程的监督检查工作，确保项目进度，严把质量关，根据国家规定进行检查和验收，确保项目质量。

（四）建立健全信息沟通机制

为解决信息沟通不畅带来的问题，高校的各级领导要树立沟通意识，着眼未来，充分利用现代化的技术和手段，整合学校网络资源，加强学校内部控制沟通信息系统的建立。该系统不仅包括自上而下或自下而上的纵向沟通，还包括各部门间的横向沟通，以及学校内外部的沟通，通过该信息系统的建立，实现上下级、平级，以及内外部信息的实时共享，提高信息传递的准确性和及时性。建立信息化沟通平台，让师生参与到学校管理中去，充分行使自己的发言权和知情权，完善反馈机制，及时反映发现的问题和提出的建议。提高信息公开透明度，不仅要及时公开涉及师生员工切身利益的重要事项，还要主动做好一些重大活动、建设项目等的财务信息披露工作，特别是对容易产生舞弊的环节的公开，实现信息公开透明化，让师生员工和内外部审计共同监督制度的执行，便于及时发现问题、解决问题，集思广益，将腐败扼杀在摇篮之中。

（五）不断完善监督评价机制

重视内部审计工作，成立联合审计委员会，让内部审计人员与其审查的对象独立开来，且内部审计人员直接隶属于该审计委员会，提高内部审计的独立性和权威性；加强审计队伍建设，重视审计人员专业技能的培训，不断提高审计人员的综合素质；转变审计观念，由传统的发现错误和舞弊为目的的审计向效益审计和管理审计转变，提高认识，拓宽审计领域，提高审计高度，展开多种形式的审计及审计服务工作，及时发现问题、纠正问题、监督问题；公开审计结果，落实责任，建立透明公开的奖惩机制，提高审计质量，调动员工积极性。最后，要加强外部监督。公开内部控制体系和评估结果，校内重大变革和重大支出等，充分发挥政府和公众的外部监督作用，接受大众评审，接受外部检举。定期聘请外部专业的审计机构对高校重要业务活动等进行审计评价，不断完善内部控制制度。