海洋环境协同治理的需求分析：基于政府部门职责分工的视角

一、问题的提出和内容框架

生态环境是一个具有很强的跨界特性的领域，涉及自然与社会领域的众多要素，而这些要素之间界限不清、关系复杂，从而在生态环境治理过程中带来众多问题。我们对《国家环境保护“十二五”规划重点工作部门分工方案》（以下简称《分工方案》）中85个具体事项中涉及的职能部门数量进行了文本分析，结果表明:规划涉及的85项重点工作中，只需1个部门完成的事项仅有2项，涉及3个及以上职能部门协调的事项高达81项，每个事项平均需要大约6个部门才能完成。其中，第35项关于完善突发环境事件应急救援体系的事项有关责任部门多达13个。由此可见，政府部门间的协同治理是有现实需要的。本文聚焦于国务院海洋环保相关职能部门之间职责分工“横向协同”探讨，基于情境特质-主体多元性-职责分工-协同需求这一逻辑链条，通过文本分析对涉及到海洋环保业务相关性的多元主体进行类型划分展示主体的多元性，分析不同主体在不同环节的分工情况，从而得出海洋环境协同治理的必要性并对其展望。

二、基于海洋环保业务相关性的多元主体类型及职能现状

梳理不同主体与海洋环境治理业务关系并进行科学分类，是复杂的跨部门组织机构协同关系分析的基础。在这一划分中主要是强调海洋环保业务的主管部门和协助部门的区分。

与海洋环境治理和保护直接相关的主管部门和辅助部门有两类，根据《中华人民共和国海洋环境保护法》和对国务院各政府部门的官方网站发布的有关职责的梳理得出，中华人民共和国环境保护部是全国环境保护工作统一监督管理的部门，对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督；国家海洋局负责海洋环境的监督管理，组织海洋环境的调查、监测、监视、评价和科学研究，负责全国防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作，这两个部门为主管部门。中华人民共和国交通运输部、中华人民共和国农业部、国家旅游局、中华人民共和国公安部、中华人民共和国水利部、中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国住房和城乡建设部、中华人民共和国国土资源部、中华人民共和国监察部、中国气象局、中华人民共和国财政部、中华人民共和国科技部等部门涉及到海洋环保的职责，为辅助部门。由此可见，在我国政府组织结构中，与海洋环境治理和保护相关的部门超过了10个，海洋环保业务主体是多元的。

以《分工方案》的部门划分为基础，围绕“规划和标准制定、污染控制、调查评价、监督问责”等环节中各项具体的环保业务为例，系统浏览相关政策法规、规划和三定规定文本，来梳理国务院各部门在海洋环境治理中的职责分工现状。

1.相关部门在海洋污染治理的规划与标准上的职责分工现状

国家海洋局：会同有关部门组织拟订海洋事业发展、海洋主体功能区、海洋生态环境保护、海岛保护等规划，推动完善海洋事务统筹规划和综合协调机制；组织编制并实施海洋观测网规划；负责组织拟订并实施海洋科技发展规划，拟订海洋技术标准；组织拟订海洋生态环境保护标准、规范；组织拟订污染物排海总量控制制度；制定海洋环境监测监视和评价规范。

中华人民共和国农业部：组织起草渔业的法律、法规草案；负责组织拟订渔业政策、规划和标准，制定伏季休渔制度，发布禁渔令；拟定渔业产业技术标准；组织国家海洋局等拟订保护海洋渔业水域生态环境的政策制度。

中华人民共和国环境保护部：组织制定各类环境保护标准、基准和技术规范；拟订核事故有关规划、标准；组织制定主要污染物排放总量控制和排污许可证制度，提出实施总量控制的污染物名称和控制指标。

2.相关部门在海洋污染控制中的职责分工现状

国家海洋局：组织海洋生态环境的调查、监测、监视、评价和科学研究；负责防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作；排海污染物排海总量控制。

中华人民共和国环境保护部：指导协调地方政府重特大突发环境事件的应急、预警工作，协调解决有关跨区域海洋环境污染纠纷，统筹协调国家重点海域污染防治工作；承担从源头上预防、控制环境污染的责任；环境保护部指导、协调和监督海洋污染防治工作，并负责防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作。

中华人民共和国交通运输部：交通运输部及其中国海事队伍履行防治船舶污染行政管理和执法职责；负责相关水上设施污染事故的应急处置；与国家海洋局共同建立污染防治的协调配合机制并组织实施。

中华人民共和国农业部：负责防治渔业水域生态环境和水生野生动植物对海域的污染；指导渔业节能减排工作。

3.相关部门在海洋污染调查与评估中的职责分工现状

国家海洋局：组织海洋生态环境的调查评价；加强重特大环境污染和生态破坏事件调查处理；组织调查处理渔业生产纠纷；组织实施海洋调查测量；按规定权限调查处理海洋环境污染事故。

中华人民共和国环境保护部：组织评估生态环境质量状况；牵头协调重大环境污染事故、生态破坏事件的调查处理。

中华人民共和国农业部：组织开展海洋野生动植物资源调查；组织重要涉渔工程环境影响评价；组织协调水生生物资源和渔业水域生态环境调查评估。

中华人民共和国国土资源部：调查处理国土资源重大违法案件；组织实施海洋资源调查评价、海洋矿产资源勘查；海洋环境地质勘查和评价工作。

中华人民共和国交通运输部：船舶及其有关作业活动造成海洋环境污染的，应当立即采取措施予以制止并现场调查取证；负责中央管理相关水上设施污染事故的调查处理工作。

4.相关部门在海洋环境治理中监督问责的职责分工现状

中华人民共和国环境保护部：负责重大环境问题的统筹协调和监督执法检查；开展环境法律法规执行和环境问题整改情况后督察，健全重大环境事件和污染事故责任追究制度。

国家海洋局：负责组织实施国家海洋督察制度。

中华人民共和国监察部：主管全国监察工作，对国务院各部门及其公务员实施监察；对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察；按照国务院的规定，组织协调、检查指导政务公开和纠正损害群众利益的不正之风工作。

中华人民共和国农业部：组织和监督重大渔业污染事故监督问责。

中华人民共和国交通运输部：中国海警在维权巡航执法过程中发现船舶及其有关作业活动造成海洋环境污染的，应当立即采取措施予以制止并现场调查取证，处罚工作依照有关防治船舶污染的国际公约和法律法规由相关主管部门进行处理。

中华人民共和国公安部：对海洋局予以业务指导。

从上述分析可以看出：第一，相关部门之间存在着职责重叠，如国家海洋局“组织海洋生态环境的调查评价”、中华人民共和国环境保护部“组织评估生态环境质量状况”；又如，国家海洋局“组织实施海洋调查测量”，国土资源部“组织实施海洋资源调查评价”，职责之间的边界比较模糊。第二，相关主体之间职责分散，如《海洋环境保护法》在处理包括海上油污在内的海上污染事故时，根据污染事故发生的海域，分别由环保部、海洋局、交通运输部、农业部进行执法处理。环保部负责防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害、海洋倾倒废弃物等的环境保护工作，海洋局负责所辖港区水域内非军事船舶和非渔业、非军事船舶及外国籍船舶造成的污染海洋环境的管理和处理，交通运输部对船舶污染进行管理控制，农业部负责渔港渔业船舶污染海洋环境的管理。该规定看似分工明确，但实务中并非如此，如输油管道爆炸而发生的海上油污事故，极易导致渔港、沿海港口、海洋专属经济区等多个海域或辖区的污染，多头管理的困境显而易见。第三，相关规章制度不明确，给海洋环境管理带来挑战。《全国海洋标准化“十三五”发展规划》强调海洋标准与总量控制、排污许可、生态红线等制度配套，但实际的标准制定中并没能如其所愿。首先按照三定方案中“中华人民共和国环境保护部应负责污染物排放的总量控制”制度的制定与实施，在查阅其有关“总量控制”的政策文件时发现并没有细则和确切方案，而作为海洋环境主管部门的国家海洋局也需要对排海污染总量进行控制，但事实上没有相关具体规划与标准。并且企业排放标准和河流水质标准不统一，河流水质标准体系和海洋水质标准不衔接也是海洋治理的主要矛盾，就使得明确的事务没有一致明确的控制标准。排污许可证方面，《排污许可证管理暂行规定》和《控制污染物排放许可制实施方案》规定了许可证的制定与管理由中华人民共和国环境保护部负责，但有关排海污染许可的规划与标准却没能找到。《中华人民共和国海洋环境保护法》第五十五条以及《中华人民共和国海洋倾废管理条例》第四条都指出海洋倾倒废弃物的主管部门是中华人民共和国国家海洋局，可进一步的查阅发现国家海洋局的排海许可证的颁发与中华人民共和国环境保护部并没有相应的标准依从的说明。生态红线目前只作为目标提出，中华人民共和国环境保护部作为主管部门并没出台生态保护红线划定与管理的规划标准，而海洋局近日《海岸线保护与利用管理办法》中对海洋领域的岸线生态红线保护指出要“建立自然岸线保有率控制制度，到2020年，全国自然岸线保有率不低于35%”。不难看出，当前的海洋环境的立法工作大部分针对单项海洋资源的管理事务而制定，一些单项法律规章就会过分突出本部门的视角。

多元主体相关职责的重叠、分散化现象导致了协同的需求，同时也导致了协同的高难度。

三、结论与研究展望

综上所述，导致海洋环境治理协同需求的逻辑链条可归结为：情境特质，即海洋环境领域客观存在的“跨界”特性，这一特性导致了利益相关者的多元性，就政府部门而言，涉及了中华人民共和国环境保护部、国家海洋局、中华人民共和国农业部等诸多部门；主体的多元性产生了分工需求，而分工使得主体间的关系错综复杂，造成了不同程度的职责交叉、分散;海洋环境治理的整体性要求分散化治理主体之间的协同。本文基于政府部门职责分工论证了海洋环境治理的协同需求。跨界特性越明显，协同的需求也就更旺盛，难度也会加大。

进入到改革的深水区，简政放权、顶层设计及建立和提升跨部门组织机构协同治理能力，都是十八大以来政府改革的重点。为此，本文在综合国内外研究的基础上，建议在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中注意以下三点：一要强调理念的协同。协同既是思想认识的统一，更是行动上的互补和一致性。环保原本就是社会公益，各部门都是在为环境保护做贡献，其实各部门长远利益也是一致的。在利益协同下，应该互相理解、支持，为共同改善我们的生存环境形成环保统一战线。要将协同理念贯穿于海洋环境治理始终。二要重视程序的协同。如常设性专门协调机构的运作管理程序，非常设性机构如部际联席会议设立的门槛条件、启动程序、运作程序、终止程序等程序性安排；再如信息交流平台和交流的程序规则，促进协同的激励（如财政激励）和问责工具等“配套技术”。三要完善结构的协同。基于中国跨部门协同的现状，周志忍与蒋敏娟提出了三种组织模式:以权威为依托的等级制纵向协同模式；以“部际联席会议”为代表的横向协同模式；围绕专项任务开展的条块间横向协同模式，而后两者已成为协同常采取的组织模式。在国家重大海上溢油应急能力建设方面，由中华人民共和国交通运输部、国家海洋局、中华人民共和国环境保护部等23个部门对国家重大海上溢油应急处置事务召开联席会议。目前专门针对海洋治理的“部际联席会议”主要有海上溢油和海上搜救的“部际联席会议”，针对海洋环境的综合治理并没有联席会议。完善结构的协同，实现海洋环保跨部门协同的合理性结构安排尤为重要。

[1]杨志云，殷培红，和夏冰：《政府部门职责分工及交叉的公众感知:基于环境管理领域的分析》，《中国行政管理》2015年第6期。

[2]徐艳晴，周志忍：《水环境治理中的跨部门协同机制探析——分析框架与未来研究方向》，《江苏行政学院学报》2014年第12期。

[3]高悦：《治理渤海环境污染要形成合力》，http://www.soa.gov.cn/xw/ztbd/ztbd_2017/2017gzlh/rwft/201703/t2017030 6_55008.html2017-03-06.

[4]周志忍、蒋敏娟：《中国政府跨部门协同机制探析——一个叙事与诊断框架》，《公共行政评论》2013年第1期。