协商民主与加强人民政协的制度建设研究

朱梦纤

协商民主与加强人民政协的制度建设研究

朱梦纤

本文以协商民主理论为依据，分析了协商民主的基本内涵及其实践形式；通过对人民政协制度的历史演变的归纳与运行状况的总结，将其与协商民主结合，从中得出：协商民主所追求的价值理念与人民政协制度建设的理念是一致的，前者所期望的实践成果由后者的建设中体现，但是不能忽略。

协商民主 人民政协 制度建设

“协商民主”兴起于20世纪80年代的西方，凡是在决策影响范围之内的公民均可以平等地、自由地参与到决策之中，他们可以通过审慎讨论从而达成共识。何谓 “人民政协”？它是我国爱国统一战线的重要组织，与此同时亦是中国共产党运用马克思列宁主义政党理论与我国国情的特殊结合而形成的伟大成果。以协商民主的理论框架为参照点，分析人民政协制度框架中已有特点和优势，对人民政协制度建设的改革与发展进行深入思考具有重要意义[1]。

一、协商民主的基本含义与实践形式

（一）协商民主的基本含义

源于西方的“协商民主”是从英文翻译而来的。西方学者们从各种各样的角度对协商民主给出了多样化的定义，可谓是智者见智仁者见仁，其大致可以归纳为以下三种：首先，学者们将协商民主认为是一种民主治理形式，潜能巨大，可以有效回应社会中的某些热点问题；其次，学者们将协商民主认为是一种社团或者组织形式，一种静态的形式；最后，有的学者认为协商民主是一种决策形式，当人们公开讨论某一问题，所有参与者均可以自由地发表意见且能够听取他人意见，那么这样一种形式即是协商的。

（二）协商民主的实践形式

西方学者曾经将协商民主认为是一种“乌托邦”式的存在，理论上的先进性很明显，而实践的操作性却很难掌握。另外有的学者则以协商民主理论为指导，进行了实践尝试，旨在实践出真知，也取得些许成效。协商民主的主要表现形式有：第一，公民会议。公民会议的目的是希望通过公民的广泛参与，从而促成社会公众对议题进行理智详细地讨论，达成一种社会共识。第二，协商民意调查。这种实践形式体现了统计的特征，通过随机抽样的方式，选取大量普通民众，在保证样本的多样性的基础上让这些民众聚集在一起就某一议题进行讨论，得出讨论结果。第三，采用大规模社区对话。这种对话方式比参加公民会议的人数要多，参与者们可以各抒已见、畅所欲言，重要议题需经过多次讨论沟通后提供给相关决策者和决策机构。[2]

二、人民政协制度的历史发展和运行状况

（一）人民政协制度的历史发展

人民政协制度的历史发展，我们以其主要特征和功能为依据，将其划分为以下几个阶段。第一阶段，1938年7月6日，由国民政府发起和组织的武汉国民参政会成立，参政会形式上是一种政治协商制度，主要是由执政党带头邀请全国各阶级、阶层、党派、无党派人士甚至是社会贤达人士等代表，共商抗日救国之大计。第二阶段，重庆政治协商会议，性质上仍是一种协商机构，它的主要职能是各党派共同协商国家的大政方针，按照会议规定所提议的事项需要“提请国民政府实施”。第三阶段，1949年9月21日至30日，中国人民政治协商会议在北京召开，由政协暂时人大的职权，协商决定委员的产生。第四阶段，1954年以后的人民政协。1954年第一届全国人民代表大会召开后，政协把国家政权的最高权力付之于全国人民代表大会。人民政协设立全国委员会，作为国家政权以外各党派各人民团体的协商机关，成为中共领导下的统一战线组织[3]。

（二）人民政协制度的运行状况

经过50多年发展的人民政协制度，体现了传统协商智慧的同时也开启了一种现代政治文明，它的重要功能在于整合社会精英与名流，是一种产生政治和谐的现代化制度框架。2015年，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》强调要“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用，坚持团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平”。

三、协商民主与加强人民政协的制度建设

（一）中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的建立

1949年9月，中国人民政治协商会议召开，会议通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，选举产生了中央人民政府委员，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的形成。四十年后，《坚持和完善中共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》的颁布，标志着我国多党合作制度步入制度化的轨道。1987年6月，邓小平开始把“政治协商”与“多党合作”结合起来论述我国的政党制度，正式提出了“实行中国共产党领导的多党合作、政治协商制度”这一概念。1993年宪法修正案将“中共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”载入宪法，为我国民主政治制度的发展提供了宪法保障。近些年先后颁发的《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、《关于进一步加强人民政协工作意见》，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度进一步制度化、规范化和程序化，我国多党合作和政治协商发生了由革命到建设、由战略策略到国家制度、由政治协商到协商民主的转变。这是我国的政党制度对马克思主义政党理论的创新和发展，是我国政党制度走向成熟的内在必然要求。因此，多党合作和政治协商制度对协商民主制度化发挥着实际影响作用[4]。

（二）中国人民政治协商会议的确立

中国人民政协的民主的最大特色在于协商，是一个具有广泛代表性和巨大包容性的组织，因而不同于一般的社会团体和一般的统战组织，政协是共产党领导的多党合作的爱国统一战线组织；人民政协作为实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和机构，不同于我国的人大，虽然不是国家权力机关，没有立法权，也没有重要人事任免权和重大事项决定权，但它是具有中国特色的政治协商机构，在中国的政治体制架构中的地位和作用是不可忽视的；在我国众多的协商民主实践形式中，人民政协是我国最早制度化、最具有中国特色的协商民主的形式。

（三）具体程序规程的确立

改革开放以来新的历史时期协商民主由经常化、制度化向规范化、制度化建设发展。1982年在邓小平的领导下重新界定了政治协商的内涵，明确了中国共产党、民主党派、人民团体、各界爱国人士为协商主体，政治协商迈出了经常化、制度化建设的很重要一步。1983年全国政协六届一次会议的召开及1989年制定的《关于政治协商、民主监督的暂行规定》首次细化了政治协商的重要内容，拓展了协商主体范围，从而将政治协商性质从统一战线内部协商上升为国家制度层面的协商，这是一个很大的突破，对于逐步实现协商民主的制度化具有重要意义。随着召开的党的十七大和十八大都重申了推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化的重大任务。正如十八届四中全会报告所指出的那样，“制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障”。这就是：“以保障人民当家作主为核心，坚持和完善人民代表大会制度，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，推进社会主义民主政治法治化。加强社会主义协商民主制度建设，推进协商民主广泛多层制度化发展，构建程序合理、环节完整的协商民主体系。完善和发展基层民主制度，依法推进基层民主和行业自律，行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，完善国家机构组织法，完善选举制度和工作机制。”[5]。

四、协商民主与人民政协制度化中待完善之处

（一）协商民主制度有待进一步完善

目前为止我国还未出台一部专门正对协商民主的相关法律，相应法律机制还不健全，有待完善。除此之外，有关协商民主的活动虽然很多，但是缺乏稳健的保障条件与明确的可行性规定，导致协商民主活动量多而质不高，存在一种随意性的行为。

（二）协商民主制度设计需要进一步配套完善

整体而言，协商民主制度的建设在制度环境、基础性制度安排上，推进的较少，具体规程设立的较多。协商民主制度作为一项重要的政治制度，过度依赖原则性层面、宏观层面的顶层设计，而下层设计的权力有限，因而，造成下层在制度安排的设立上缺乏动力，微观层面的具体化制度安排等方面的探索缺乏创新，实际运行中的具体化制度安排、程序流于形式。协商民主的具体化协商程序不够完整。

（三）协商民主的协商结果落实需要进一步加强

协商民主往往引起人们重视的较多为协商的过程，在协商过程中注重民主化和公平性，容易忽略协商民主最终形成的协商结果，使其成为一纸空文。由于我们对协商民主成果的落实缺乏相应的监督，导致协商结果是否被采纳往往取决于个人意见，有时甚至被搁置一旁，这种现象严重制约我国协商民主的发展。

[1]殷啸虎．政治协商制度法治化的路径分析[J]．社会科学,2011(02)．

[2]卢亮亮,杨竣凯．健全社会主义协商民主制度的实质与路径选择[J]．重庆社会主义学院学报,2013(05)．

[3]姜春磊．构建中国式制度化、法治化的协商民主[J]．长春理工大学学报(社会科学版),2012(08)．

[4]刘卫．中国特色政治协商：从功能性的政治协商走向制度化的协商民主[J]．中央社会主义学院学报,2012(06)．

[5]慕良泽．建国以来政治协商与协商民主建设的主要特点和经验[J]．前沿,2013(05)．

（作者单位：扬州大学）

朱梦纤（1993-），女，汉族，江苏太仓人，研究生，扬州大学马克思主义学院，研究方向：党史研究。