互联网+提升政府公信力之正当性、现实性研究

张远照

互联网+提升政府公信力之正当性、现实性研究

张远照

政府公信力是政府行为正当性、合法性与可接受性的逻辑前提，是给付行政、民主行政与和谐行政之血液,是法治政府、法治现代化和法治中国应有之义。在互联网高度发达的今天，滞后性的政府执政理念，膨胀化的行政权力，法律素养有所欠缺的网民等因素严重削弱了政府公信力。笔者在深入分析互联网+政府公信力正当性、现实困境基础上，提出相应的前瞻性建议。

互联网 ；政府公信力； 正当性； 现实性

互联网快速发展迎合了时代发展和国家治理需求，满足了网民言论表达需要，打破了传统政府垄断舆论平台局面，加剧了权利与权力之间张力并催化政府公信力流失。据此，研究政府公信力的正当性、现实性具有重大理论与实践意义。

一、 政府公信力之正当性

（一）政府公信力是政府之权威渊源

政府权威是政府公信力的最佳表征。依法履行政府职责的“有限服务型政府”有助于政府公信力与政府权威的加强，其原因正如韦伯所言，“任何一种真正的统治关系都包含着一种特定最低限度的服从和愿望，即从服从中获取（外在和内在）的利益。”［1］89-100换言之，政府职责是政府公信力的直接进路，政府公信力是政府职责与政府权威之纽带，政府权威为政府治理提供合理依据。

（二） 政府公信力是政府治理之合法性根据

正如学者所说“政府公信力是政府合法性的真正来源，是经济发展和社会繁荣的社会资本。”［2］121-123互联网背景下的参与型、服务型政府为政府公信力提供了适宜土壤，给政府治理提供了合法性依据。其与传统“命令——服从性”政府管理模式不同，互联网以其平等、自由、开放特性为公民提供更多服务与利益表达机会。

（三）政府公信力是政府之生命

诚信是政府的生命，缺乏公信力的政府必将是缺乏权威的政府，其所作出的行政行为实效性势必大打折扣并最终将面临“100-1=0”的信任危机。互联网时代，公民诉诸于政府的知情权内容呈现上升趋势，公民开始关注与其切身利益相关的信息。特别是在一些重大网络舆情方面，政府公布的信息稍有不慎，其必将陷入“塔西坨困境”，其结果是“政府将陷入有权力而缺权威的尴尬境地”［3］。

二、政府公信力克减之归因

（一）政府的行政行为

政府公信力呈下滑趋势已是一个不争事实。究其原因，行政行为始终扮演重要角色。

1.行政事实行为。实践中，行政事实行为严重削减政府公信力。作为行政事实行为的典型代表，是指在保障行政相对人可接受性、自愿性以及必要性原则的前提下，国家为实现公共行政管理目的而采取的非权力行为。引导、劝告、建议、协商、示范以及发布官方信息等是其行使方式［4］308-317。然而在行政指导过程中，行政主体采取的高权行为易于导致行政指导随意化与任意性。

2.抽象行政行为。随着社会发展和公共利益需要，抽象行政行为在行政管理的占据着绝对地位，但同时亦严重克减着政府公信力。（1）其实施主体多元化导致各种规范性文件界限重合及规范系统间协调性与统一性匮乏，并最终导致法制权威缺失。（2）“红头文件满天飞”及下上位法冲突现象不断。（3）《宪法》《立法法》《行政诉讼法》及其它法律对各种行政规范性文件之审查呈现被动性、柔性及形式化特点。（4）行政立法机关逾越法定程序制定的文件缺乏科学性与民主性。诸如听证会、座谈会以及专家论证会等方式蜕变成空壳。

3.行政处罚。法治化进程中，行政处罚是行政主体为实现行政管理目的，而针对那些违反行政法义务的相对人给予制裁的处理决定，其是秩序行政的必要手段［5］275-280。实践中，以下处罚行为导向政府公信力弱化。（1）违反“一事不再罚”原则及“以罚代管”现象扭曲行政处罚法之旨趣。（2）违反“公开”“公平”和“公正”原则现象及“选择性执法”“乱罚款、乱摊派”现象严重。（3）处罚听证程序适用范围单一。除较大数额罚款及责令停产停业等处罚适用听证外，拘留被排除听证行列。

4.行政许可。行政许可是国家实现管理公共事务目标而采取的一种刚柔相济手段。其设定、种类、实施程序、实施主体等须遵循《行政许可法》规定［3］342-346。实践中，以下乱象是政府公信力丧失的诱因。（1）政府“越位”“缺位”和“扰民”现象依然严峻，“权力清单”“责任清单”和“负面清单”制度实效性差。（2） 行政“不作为”“乱作为”现象严重。（3）部门规章及各种规范性文件违法设定许可的现象严重。（4）许可实施机关违背“信赖利益”原则和高效便民原则。诸如“跑断腿”“证明你妈是你妈”现象严重破坏了政府公信力。

5.行政强制。行政强制是维护社会稳定不可或缺的手段，其包括行政强制措施和行政强制执行两个方面。强制法定原则和比例原则是其核心要素［7］386-390。但实践中，行政强制异化现象严重。（1）执法人员不具备执法资格。协警暴力执法及村委会主任强拆即是例证。（2）行政强制委托实施严重违反强制法定原则并损害了相对人合法权益。“贾敬龙”案就是最佳例证。（3）违反告知、说明理由、催告、当事人陈述和申辩程序乱象不断。（4）“直接强制优越性”“钓鱼执法”和“先裁决、后调查”乱象严重影响政府公信力。另外，行政强制严重背离比例原则。“强拆”即是最佳范例。

6.行政公开。“政府信息公开”是实现公民知情权、参与权及监督权之逻辑前提，是主权在民、民主行政的应有之义。其实施必须坚持全面、真实、准确原则［8］11-20。然而以下问题值得重视。（1）政府信息封锁现象严重，“信息涉密”成为其不公开之“挡箭牌”。（2）事关公民重大利益信之事项，“堵”“压”“删”等成为常态［9］225-228。（3）政府往往只公开正面信息、部分信息、过时信息抑或公民已掌握信息［10］。（4）政府热心公开无关紧要信息，官员财产信息及政府内部工作信息则与世隔绝。

7.行政合同。在福利国家与给付行政时代，行政合同因其刚柔相济特点而值得称道［11］1161-1165。实践中，行政合同倾向于被集权化的高权行为所替代。（1）行政主体利用行政优益权、监督权或其他形式损害合同相对方的权利。（2）行政合同内容、缔结方式等信息欠缺公开，其订立过程亦存暗箱操作之嫌。（3）除新《新政诉讼法》第十二条第十一款对违反行政协议的越权行为进行规制外，行政合同相关立法仍处于真空状态，相对人权益无法救济［12］。

8.行政征收。行政征收是国家为实现管理目的和公共利益，依法定职权和程序获得相对人财产所有权并进行相应补偿的行政决定，实施务必坚持征收法定、公益优先及比例原则。然而行政征收乱象依然严重。（1）征收主体未按法定征收程序进行。（2）征收主体借公共利益之名行谋私利之实有损相对人财产权益。（3）各种违法拆迁现象和征收补偿不合理现象十分突出。

9.行政决策。全面深化改革过程中，行政决策始终扮演着重大角色功能。究其本质而言，其是一种具体性和抽象性混合的复合性行政行为。行政决策的做出须严格遵循事前评估、专家论证与咨询、风险评估及事后监督或评价等决策程序。［13］实践层面，行政决策实施存在以下弊病。（1）相关立法仍处于无法可依的学理状态。（2）决策欠缺公开、参与、民主化与科学化。（3）决策欠缺合理性和实效性。（4）追责机制、救济制度与补救措施匮乏，且决策自由裁量度宽泛。

10.行政复议。行政复议是保证行政实效性之自我完善或自我纠正机制，具有准司法性和行政性［14］361-370。行政复议过程中，以下现象值得重视。（1）纵使新《行政诉讼法》对上述情况进行了规范，行政复议仍难以发挥实际效果，行政复议蜕变成“维持会”现象成为常态。（2）行政机关间的层级型结构致使行政复议很难实现自我纠错重任，最终导致行政复议缺乏可接受性与合理性。（3）行政复议坚持书面审理本位主义，口头辩论较少涉及，暗箱操作现象不断。

11.行政组织结构。科学合理的行政组织配置是依法行政与建设法治政府的逻辑前提，合理的行政组织配置具有控权、分配和调整功能。行政组织欠合理性是政府公信力丧失的关键因素。（1）央地方政府间、央地行政部门间和地方政府部门间职权重叠现象严重，导致各自职责范围模糊，进而导致利益冲突或互相推诿现象。（2）政府之间、部门之间、上下级之间欠缺合作机制，“多头执法”“乱执法”或“行政不作为”乱象丛生。（3）行政部门对“网络舆情”反映速度缓慢，应急机制欠缺，公共服务理念滞后。（4）权责不一致削弱了行政效能。城管执法即是最佳证明，城管部门一方面履行由其它部门综合完成的职责，但另一方面其权力有限性势必导致了暴力执法。这种“巧妇难为无米之炊”的做法注定“逼良为娼”之执法结局并最终危及到政府公信力［15］5-10。

12.公务员素养。公务员是行政主体的细胞，其素质高低直接决定行政执法效果，为人民服务是其职责所在，职责是其行使职权的逻辑前提［16］5-10。然而，紊乱的职业道德势必加剧腐败蔓延和政府公信力流失。（1）法治意识、服务意识欠缺。实践中，“权力即任性”“官本位”“买官卖官”等思想取代了为人民服务的宗旨。“辽宁贿选案”“周永康案”“徐才厚案”“令计划案”等就是最佳例证。据中纪委反腐专题片《永远在路上》报道，上自副国级，下至村主任，至少有77名典型官员落马，其实尚未报道官员远远超过其100倍不止。

13.行政不作为。在新形势下，行政不作为和乱作为是政府公信力丧失的根本原因。（1)在依申请行政行为和依职权行政行为领域，行政主体有法不依、执法不严和违法不究情形比比皆是。（2）抽象行政不作为现象严重。行政执法主体尚未及时制定相关立法性文件导致公共利益受损。

（二）网民欠缺参与意识、法治意识和理性表达

1.网民法治意识淡薄，缺乏参与意识。健全的行政模式唯有在公民积极守法的基础上才会产生，政府公信力亦然。互联网背景下的国家治理是公民与国家间进行双向互动的过程，而非政府的一厢情愿。在实践中，相对人守法层次较低，欠缺法治意识和参与意识。

2.网民欠缺理性表达。互联网的自由化、开放性等为网民提供了便捷服务，然而网民的欠理性表达也随之产生。尤其是在相应法律法规欠缺以及行政监管失灵的情况下，公民的恣意言论必然影响到政府公信力。其表现如下：（1）言语攻击、形象恶搞、官员隐私暴露以及人肉搜素等网络暴力现象导致政府公信力下跌。（2）在行政监管失灵的情况下，网络诈骗、网络色情、网络传销等违法犯罪行为严重影响了政府公信力。（3）网民表达无序亦是影响政府公信力的一大诱因。互联网的虚拟性与匿名性等特征给网民提供了无序表达缺口，在网络发达的地区，网络舆情被放大化抑或政府行为被非法化的情形严重削弱了政府公信力［17］293-295。

（三）互联网恶性发展导致政府公信力流失

据相关数据统计，截至2016年12月，我国网民规模达 接近8亿，互联网普及率也大为提升。毫无疑问，中国网民数量稳居世界第一位。在政府公信力下滑的过程中，互联网扮演着催化剂作用。

1.互联网的开放性、平等性和全球性致使“网络问题社会化”以及“社会问题网络化”［18］293。与传统政府垄断的舆论工具大相径庭，互联网的开放性、平等性和全球性保证网民言论自由得以充分实现，网民意见得以快速传播。互联网是现代社会发展的一面镜子，其在记录了各种社会矛盾的同时，也将这些原本不属于特定个体的矛盾扩大化，加剧社会矛盾进而腐蚀了政府公信力。

2.互联网的隐匿性、虚拟性以及个性化造就了网络言论的匿名性、虚拟性和随意性，进而危及政府公信力［19］169。众所周知，权力天生的扩张性、强迫性与任意性必然导致权力腐败。同理，笔者亦认为：不受限制的权利亦将导致其本身滥用，并最终导致国家利益、社会秩序以及他人权益受损。互联网的隐匿性、虚拟性以及个性化某种程度上为那些煽动分裂国家以及破坏社会秩序的犯罪分子提供了可乘之机。

三、“互联网+”背景下提升政府公信力的对策

（一）加快转变行政理念

提高政府公信力的关键点首先依赖于转变行政执法理念。当谈到提高政府公信力时，我们必须意识到这样一个事实：政府的行政行为方式直接决定了互联网+政府公信力。然而行政行为方式的选择直接取决于行政执法理念。有鉴于此，政府公信力之提升依赖于行政执法理念的转变，具体建议如下：

1.服务理念。在民主行政背景下，传统行政管理理念支配下的高压单方“命令--服从”模式不具可欲性和适法性。唯有坚持基本权利至上、公共利益至上与人民利益至上之公仆原则才是王道。

2.参与理念。行政相关人的参与程度是行政行为取得实效性的关键，是提高政府公信力的应有之义。（1）知情权。相关人拥有知情权是其参与社会治理的前提，这无疑要求各级行政主体完善信息公开。（2）陈述权、申辩权。在行政管理过程中，赋予相关人陈述权、申辩权利具有控制权力和保障权益之功效。（3）听证权。听证的过程既是行政决定民主性、科学化之过程，亦是行政决定具备时效性、可接受性以及合理性之前提，其具有担保结论正确性的导向功能。

3.有限政府理念。政府和市场的关系是国家治理过程中必须面对的问题。笔者认为，从本质上讲，二者的关系即是权利与权力的关系。鉴于此，坚持以下原则实属必要：权利是权力之源；权力的本质即职责；职责是权力之逻辑前提；权力的行使须以权利为界并以权利实现为其目的［20］32。（1）属于政府管理范围内的事项，政府必须坚持依法行政原则，政府无法触及也无权管理抑或不宜管理的事项，权力应保持自谦性。（2）建立有限政府并非指行政权力越小越好，更不是指行政权压缩为零，有限政府不应成为行政不作为的挡箭牌。

4.正当行政程序理念。政府公信力的提高某种程度上直接取决于正当程序理念的落实，行政决定的作出是遵循正当行政程序的结果，而非一蹴而就。鉴于此，（1）完善行政程序相关立法以实现控权功能，进而弥补法律以及行政立法之不足，促进公平正义的实现。（2）行政程序应具有正当性。正当的行政程序具有担保行政裁量决定合理性、接受性与可预测性的功能。（3）坚决摒弃程序工具主义和维程序马首是瞻的做法。

5.和谐行政理念。和谐行政是指在坚持上述理念的情况下，行政主体之间、相关人之间、行政主体与相关人之间形成良性互动的过程。具体要求是：（1）行政主体始终坚持服务理念、参与理念、程序理念及有限政府理念，始终以公共利益和人权保障为其行政的目标。（2）和谐行政并非单指服务理念、参与理念、程序理念抑或有限政府理念，亦非上述理念的简单相加，而是前述理念有机统一的良性循环过程。（3）和谐行政是社会各主体的共同治理。在该治理过程中，各方主体都是治理的参与者并要求社会各主体具备主体间性和良好的法律素养［21］227-229。

（二）提高网民法治意识和理性表达意识

政府公信力的提高离不开政府自身建设和改进，更离不开网民共同参与和理性表达。参与互联网治理既是公民的权利与义务的统一体。网民应从以下几个方面要求自己：

1.法治意识与法律修养。一方面，网民必须履行国家法律规定的义务，并在法律规定范围内行使自己的权利。另一方面，当遇到网络非法行为时，网民应积极行使自己的监督权、检举权等而非忍气吞声或采取“以恶治恶”方式维护权利。

2.坚持理性表达，净化网络环境。互联网是公共空间，而非法外之地，每个个体必须具有理性表达意识。（1）网民应理性表达其对政治、社会生活中各种问题的见解，并养成净化网络的公德。（2）言论自由的行使不得侵犯政府、其它社会组织或个人的名誉权、隐私权。（3）传播猥亵性、侮辱性、淫秽性、国家秘密性、国家安全性、报复社会性及辱骂政府性等危害公共利益和国家利益的言论应负法律责任。

（三）完善互联网监管机制

完善互联网监管机制，可以从以下几个方面着手：

1.通过法制方式构建网络活动环境，引导网民理性表达。就目前而言，我国已制定并通过了《信息网络传播权保护条例》、《关于网络游戏发展和管理的若干文件》、《互联网出版管理暂行规定》等诸多法律性文件。然而，提高政府的公信力，不仅需要网络立法先行，而且应实现法制统一以确保法律的权威性和秩序性。

2.提高司法公信力，确保权威高效的司法，主动应对互联网时代的新风险。（1）面对网络舆情传播快、传播广等特点，司法机关应提升其应对网络事件的技巧。针对那些散布政府虚假信息、损毁政府信誉的行为，司法部门应依法判决，追究相应主体的违法责任。（2）完善司法信息公开。针对涉及政府公信力的案件，司法机关应积极公开，以澄清事情真相。

3.建立健全政府常态化互动平台。（1）行政主体应建立官方微博、微信及其它公共信息服务平台，主动服务群众。（2）各级行政主体主管部门应利用互联网的互动性、时效性、丰富性、开放性等特点，主动公开政府公务信息、内部信息等。（3）建立健全网络舆情研判与预警机制，提高政府官员法治意识与服务意识。（4）在不触犯法律的前提下，保障相对人的知情权、参与权及表达权，并主动接受相关人的监督、批评和合理化建议。（5）完善行政主体间的权力配置，保证网络执法的权责统一和行政效能。

结语

在互联网高度发达的今天，如何提高政府公信力是世界各国共同面对的全球性问题。基于互联网的复杂性、开放性、全球性、参与主体范围广等诸多特点，政府公信力建设注定是一项浩瀚庞杂的系统工程。

从比较法视野看，世界各国大都经历了传统行政向现代行政之转型。现代意义上的国家行政转型大致沿着“秩序行政”→“给付行政”→“民主行政”→“和谐行政”模式进行［22］25-33。值得注意的是，在上述转型过程中，行政相对人的行政地位发生了巨大变化。行政主体更加强调行政行为之单方性特征，相对人则被看做行政客体。与此不同，在给付行政、民主行政模式中，政府不再扮演“守夜人”的角色，其理念亦从“消极行政”向“积极行政”转变。究其原因，政府消极行政无法满足社会福利与公共利益需求。在此过程中，行政相对人被客体化的现象有所抑制，其和行政主体间的关系朝着良性互动趋势发展。

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（作者单位：重庆行政学院）

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1004-700X（2017）02-0001-05