程序优先与重大行政决策程序优化

◎蒋永甫 王宁泊

程序优先与重大行政决策程序优化

◎蒋永甫 王宁泊

一、程序的重要性

根据经典的行政理论，行政就是决策，决策过程就是各种矛盾和利益妥协的过程。在决策过程中，决策程序显得特别重要，因为决策程序决定了决策结果。行政决策分为一般行政决策和重大行政决策，一般行政决策属于常规性决策，而重大行政决策是指国家行政机关对重大的政府规章草案、宏观调控和政策措施、重大社会管理事务、重大的项目投资以及重大突发事件应急预案制定等的处理。相应地行政决策程序也分为一般行政决策程序和重大行政决策程序。一般而言，重大行政决策程序核心程序可以概括为：决策调研、公众参与、专家论证、 （社会稳定）风险评估、合法性审查、集体讨论决定、决策后评估、决策监督和责任追究等环节，它是一系列动作过程的集合，环环相扣，相互影响，也是政府决策科学化的重要保证。

重大行政决策的失误源于对决策程序的忽视或漠视。事实上，重大行政决策程序是重大行政决策的一种行为规范，保障重大行政决策的透明性、民主性和科学性。重大行政决策程序要求行政机关和行政首长在做出重大行政决策时，必须听取公众和中立的咨询机构、专家的意见，防止独断专行；必须坚持公开原则，接受社会公众对重大行政决策的监督。将重大行政决策程序明确公布于人民面前，让人民理解重大行政决策的机制及其过程，可以减少重大行政决策的执行阻力，提升重大行政决策的质量和效率。从一定意义上讲，程序决定结果。好的重大行政决策离不开好的决策程序的规范。正因为如此，重大行政决策程序问题日益引起了中央和各级政府的广泛关注。2014年中国共产党十八届四中全会提出把 “公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”确定为重大行政决策法定程序，以确保重大行政决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。与此同时，国务院也启动了 “重大行政决策程序暂行条例”的立法工作。就地方而言，一些省市区也出台了相关规范地方重大行政决策程序的 “规定”或 “实施办法”。重大行政决策程序法治化建设正在积极推进之中。

二、我国重大行政决策程序存在的问题

重大行政决策程序方面存在的问题，主要表现为重大行政决策事项的界定不清、公众参与过程形式化、决策信息透明度低、缺乏重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制等。

第一，重大行政决策事件界定不清。关于什么是重大行政决策事项，缺乏明确地界定。罗豪才教授 （2011）将重大行政决策分为六大类，即经济社会发展规划、自然资源的开发利用和保护、政府的重大管理措施或地方立法、重大的项目投资以及重大突发事件的应急预案制定。一般而言，不同层级政府的重大行政决策事件不具有可比性。如国家层面的重大行政决策事项不同于地方层面的重大行政决策事件。因此，不同层级地方政府应就不同层级的地方重大行政决策事件加以列举，明确重大行政决策事项，在此基础上保证重大行政决策遵守重大行政决策的程序要求。

第二，重大行政决策程序立法滞后，各种规避决策程序的现象广泛存在。尽管中共十八届四中全会提出了关于重大行政决策程序制度化的要求，提出了包括公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查以及集体讨论决定五个方面的要求，但这只是宏观引领上的指导性文件，尚没有专门针对重大行政决策程序方面的国家立法。同时，从各地方的重大行政决策立法来看，有关重大行政决策程序的规定尚未统一，也存在相关环节缺失的状态，导致重大行政决策无程序可依，规避程序而进行重大行政决策的现象广泛存在。概括起来，主要包括抛开程序而决策、改变或曲解程序而决策、躲避程序去决策和利用程序而决策等。重大行政决策的首长负责制又会使重大行政决策的科学化、民主化、法治化规定流于形式。如某省的行政决策程序要求 “重大行政决策在集体审议的基础上由行政首长做出决定”，又如某中部省出台的重大行政决策程序规定提出， “重大行政决策都要经过首长的确定和批准”。

第三，公众参与制度的不完善，决策咨询机构的独立性堪忧。公众参与是重大行政决策程序的重要环节，但在现实中往往容易被 “形式化”，沦为 “走秀” “走过场”，民主程序被虚化。以听证会为例，地方政府重大行政决策的相关规定要求举行听证会，但经过地方政府的巧妙制度安排，往往可以限制参与听证的公众人数，并对参与公众进行过滤，以保证重大行政决策获得通过。另一方面，由于政府信息公开内容不详细，公布哪些信息也都是由政府部门说了算，公众掌握的信息有限，限制了听证会成为公众参与重大行政决策的平台作用，听证会成为为政府重大行政决策背书的工具。最值得深思的是，听证会上公众的意见能否被采纳到重大行政决策之中也是一个值得研究的问题。

决策咨询机构的专业化知识可以使重大行政决策更加理性，减少重大行政决策的风险概率。但是决策机构作为政府聘请的外脑，和政府之间也构成一定的利益关系，政府也可能会为了达到自己的行政目标而聘请一些 “御用专家”混淆视听。因此，决策咨询机构是否会客观真实的分析问题，能否保持独立性也需要质疑。没有筛选、评估和考核等机制，现实中将存在更多的 “伪咨询机构”，其咨询质量对于重大行政决策的科学性也大打折扣。

第四，重大行政决策过程中信息的公开重结果轻过程，且与公众间的互动少。对于重大行政决策程序而言，从问题出现、目标确定到方案拟定和选择，再到政策执行和评估，具体过程并非全部公布，大部分地方政府仅仅对于决策最终结果进行公示。广大公众对于重大程序具体如何展开、达到什么结果、参与决策的人员、决策决定的原因等信息依然缺失。现实生活中，由于重大决策过程中缺乏充分互动与理解，往往会使政策的贯彻执行变得艰难。例如，某市决定建立垃圾处理厂，居民由于担心垃圾处理对居住环境和附近居民身心造成危害，就地进行抗议的群体性事件。实际上，这一垃圾选址点的规划仅仅是政府行政决策的规划阶段，还未实施。但政府由于决策前期的信息不公开，也未与公众进行选址方面的互动沟通，导致这一工程提前夭折。

第五，重大行政决策监督和追究等机制不健全。重大行政决策的五大程序并未对监督环节提出明确要求。集体都有责，则集体全无责。地方政府在立法与实践中往往对于重大决策中自由裁量权的监督与控制流于形式。一是内部监督效果差。决策者与监督者本同属于同一利益体，不能形成相互制约的关系。要真正的发挥这种内部监督的方式，必须坚持内部监督机构的独立性。此外，重大决策由党委所决策的事情，政府法制部门等内部机构的监督功能未能发挥。二是外部监督缺失，来自外部监督的人大法制委等监督部门长期功能失效。新闻媒体监督缺乏长期化、动态化、连续性的报道，媒体的独立性发声也经常受阻。人民群众的监督也缺乏相应的有效途径和保障制度，监督机制不健全。针对重大行政决策失误造成的严重后果，以及决策程序失误的追究责任机制尚未正式构建起来。在实践中，拍脑袋决策，拍胸脯决策，决策错了之后拍屁股走人的现象广泛存在。因此，除了从行政决策程序上保证重大行政决策的质量外，还必须建立重大行政决策的终身责任制度和责任倒查机制。如果各级政府特别是行政首长没有按照法定程序来决策，造成重大损失，就要终身追究责任。

三、完善重大行政决策程序的优化路径

针对当下我国重大行政决策程序中存在的问题，需要从以下几个方面做进一步的优化重大行政决策程序。

第一，界定好重大行政决策的范围。重大行政决策涉及的领域、利益相关者、财政资金等非常之大，一旦决策失误就会对经济社会发展造成巨大的影响。各区域应依据自身的具体情况，结合全局性的标准，对可以量化的资金、时间、人数等进行量化，且避免使用笼统、模糊的语言去概括。同时，不同层级地方政府应就本层级政府的重大行政决策事件，可采取 “概括+正面列举”模式来明确重大行政决策事项，例如 《广州市重大行政决策程序规定》第二章第五条首先对重大事项做出高度概括，并对所包括总体规划在内的八种事项进行列举。关于范围的界定也可借鉴邯郸市 “概括+正面列举+反面列举”或苏州市 “目录管理机制”等模式。

第二，制定统一的重大行政决策程序法。从行政法发展趋势来看，对行政权的限制包括对行政决策权的法律规范实现了从对行政权的实体规则限制和严格的合法性审查控制转为事中的程序控制。 “程序控制之所以重要，就是因为在实体上不得不赋予行政机关很大的权力。”用程序控制来取代实体控制，逐步成为行政法发展的主流。因此，就重大行政决策而言，可以考虑在全国层面统一制定重大行政决策程序法，以此规范不同层级地方政府的重大行政决策，从根本上打破 “重实体，轻程序”的传统惯性思维，避免重大行政决策程序各地不一的现象。从重大行政决策的立项、信息公开化、分析评估、专家咨询到公众的参与等程序做出明确的制度安排，使决策过程有法可依，有章可循。

第三，不断完善公众参与和决策咨询程序。公众参与是重大决策程序中的关键环节，是决策民主化、科学化的关键基石，也是作为决策利益相关者之间相互博弈的缓冲带。在重大行政决策中能够充分吸取公众的意见，有利于提高决策的质量。完善公众参与的方式和途径，可以采取包括听证会在内的各种形式。为防止这种参与形式的形式化，政府在重大行政决策前还可以通过主动走访调查、座谈与问卷等形式收集民众智慧。在当下多元利益主体交汇发展的大形势下，在听证会前的调查宣传、会中的信息披露、参会代表选取、公众意见采纳，会后的方案修正与评估等方面要积极借鉴先进经验，不断平衡公众参与下的利益博弈。高水平、多领域的政策研究机构和专家队伍建设是重大行政决策科学化的重要基础。以美国为例，从参与决策的咨询委员会来讲就有律师、科学家、经济学家、工程师、统计学家、谈判专家等。他们成为地方政府在重大行政决策时的专业性、典型性、高效性的专家智库，保证政府重大行政决策的质量。我们在构建咨询机构发展的道路上应该基于政策、资金等手段支持“政府外脑”的作用，提升整体决策咨询机构的智力水平，也鼓励民间智库的进一步发展， “旁听则暗，兼听则明”。在专家的选取方面，也需要进行更多的资格认证与审核，最好的办法是将这些专家小组的选取交给民众来进行选择，保持专家小组的基本独立性。同时，鼓励决策部门与咨询机构之间的充分联系与沟通。结合我国国情，在涉及重大行政决策时，还需要多听取人大、政协、民众等各界声音，利用好专业的咨询机构来进行效益最大化的决策支持。

第四，提升决策过程和决策信息的透明度。除了要保密的重大决策外，政府基本决策信息的公开是进行科学决策、民主决策的先提条件。只有在重大行政决策过程和决策信息充分公开透明的情况下，政府和民众、政府和咨询机构、民众与民众之间的信息交流才比较通畅，才能做到决策过程和结果信息公开的统一。因此，我们也需要逐步公开重大行政决策的目标动机、决策程序具体流程、参与讨论的各方意见、决策方案的评估结果和决策方案的可行性、合理性、合法性论证等信息，使民众在信息对称情况中进行利益最大化博弈，保障决策的顺利制定；政府机关需要积极关心公众真正想知道的信息，遇到民众对决策的质疑和意见，政府也要及时进行信息的沟通与解释，努力推进 “阳光政府”建设。此外，要引导网络媒体的积极参与和舆论引导，将公众最为关注的政府政策、听证信息、决策过程、专家意见、评估结果等内容进行公布，保障公众对重大决策的知情权，还可以提升问责的效果。

第五，强化重大行政决策监督程序和终身责任追究相关程序建设。重大行政决策程序必须在阳光下运行，民众、司法机关和媒体都是强有力的监督主体。就我国目前的重大行政决策的监督制度而言，首先要加强行政系统内部的监督，健全整个行政决策体系的层级监督。加强人大和人大代表对重大行政决策程序的全程监督，重点监督决策程序的合理性、合法性，并充分保障人大的质询权、调查权和否决权。外部监督方面，要强化重大行政决策的 “合法性审查”，保证重大行政决策的 “合法性审查”具有 “一票否定”的作用。结合现实中的司法监督受制于同级政府，可以考虑由人大常委会中的 “法制工作委员会”对重大行政决策进行“合法性审查”。另外，要加强新闻媒体和广大民众的监督权，广开言路，提升民众的监督意识和维权意识，让重大行政决策更好的利国利民。

建设终身责任追究机制和责任倒查机制。一是要精细化重大行政决策失误的责任，根据权责一致的原则，既要有 “权利的清单”，也要有 “责任的清单”，细化权力和明确责任，有利于重大行政决策的监督。二是责任追究程序和倒查程序的规范化，从立案、取证、决定和执行各个环节进行明确化操作，改变当下重大决策责任追究的多头立法、上下不一、缺乏层次和措辞笼统等问题。三是建立公务员退出机制，改变公务员终身任职的状态，对于已经造成巨大损失的官员应彻底撤销其公务员资格、待遇、级别等，避免当下较为普遍的高调问责后的低调复出。

（蒋永甫，广西大学公共管理学院教授；王宁泊，广西大学公共管理学院硕士研究生。本文是国家社科基金项目 “农村治理体制改革与机制创新研”<16BZZ051>阶段性研究成果/责编刘玉霞）