我国“僵尸企业”的形成与治理

◎盛 垒

我国“僵尸企业”的形成与治理

◎盛 垒

“僵尸企业”现象是经济低效运行的突出体现，是我国经济模式发展到一定阶段的必然产物，蕴含着严重的经济以及社会风险，业已成为制约我国经济提质增效的重要因素之一。近年来，国家屡屡 “重拳”调控和清理以“僵尸企业”为重点的低效无效产能，但事实上鲜有负债累累的 “僵尸企业”真正退出市场。相反，我国 “僵尸企业”的总量规模仍在不断扩大，并呈现出由国企向民企、由传统行业向新兴行业蔓延的趋势。从全局和长远来看， “僵尸企业”的大量存在梗阻了资源要素的优化再配置和社会再生产，必然导致产业组织恶化、金融风险加剧、资源浪费严重等系列问题，已构成我国经济结构优化和产业转型升级的重要障碍。加快破除沉疴日深的 “僵尸企业”痼疾，既是清理无效低效供给的必经历程，也是推动经济增长新动力形成的内在需要。

一、我国 “僵尸企业”现象的基本特点

“僵尸企业”主要指那些已丧失自我修复能力和自我发展能力本应退出市场，但由于政府补贴、银行续贷等非市场因素而得以生存的企业。从总量规模、行业分布、区域差异以及企业所有权性质等来看，目前我国 “僵尸企业”现象呈现出如下几个基本特点。

1.“僵尸企业”的总量规模长期居高不下。根据中国人民大学国家发展与战略研究院 （2016）发布的全国首份 《中国僵尸企业研究报告》，2000年中国工业部门的 “僵尸企业”比例高达27%，此后呈下降趋势，并在2004年之后保持稳定。2005—2013年我国规模以上工业企业中的 “僵尸企业”占比约为7.51%。但值得注意的是，2012年以后，我国 “僵尸企业”的数量和占比开始出现大幅回升。2013年，中国工业企业中的 “僵尸企业”数量多达27000家，占全部规模以上工业企业的8%左右。由此来看，虽然近年来中国面临的 “僵尸企业”问题已有所缓解，但无论绝对数量还是相对规模一直处于高位运行状态。

2.产能过剩行业成为 “僵尸企业”重灾区。从行业分布来看，我国的 “僵尸企业”主要集中在一些产能过剩行业。而且，行业产能过剩越严重， “僵尸企业”占比也越高，说明产能过剩加剧催生 “僵尸企业”。据黄少卿、陈彦 （2017）的测算结果显示，2015年我国所有上市公司中“僵尸企业”比例高于20%的7个行业分别为：钢铁 （58%）、采掘 （37%）、综合 （33%）、农林牧渔 （29%）、有色金属 （28%）、休闲服务（27%）和化工 （21%），其中钢铁、有色、化工等都属于国家严厉管控的产能严重过剩、库存严重积压的行业。除过剩行业外，计算机、网络服务、电子信息等新兴领域也出现了不少 “僵尸企业”，虽然行业占比还不太高 （4%左右），但 “僵尸企业”现象由传统行业向新兴行业蔓延的势头值得引起高度警惕。

3.国有 “僵尸企业”的比例要远高于民企。大量研究和事实均已表明，我国的 “僵尸企业”以国有企业居多，国有企业中潜藏着国内最大的“僵尸企业”群体。人大国发院课题组 （2016）的统计数据表明，2005—2013年，我国国有和集体企业中的 “僵尸企业”比例均值高达18%，要远高于私营企业7%的水平。事实上，相对私营企业而言，国有企业确实更容易成为 “僵尸企业”。身处产能过剩行业的民营企业一旦遭遇连年亏损，一般很少有机构愿为其长期输血，企业所有者会选择将企业关停或转让。但是，国有企业却可以继续获得银行贷款或政府支持，因此能较长时间维持苟延残喘，成为僵而不死、退而不出的 “僵尸企业”。

4.经济落后地区 “僵尸企业”压力也更大。从区域分布来看，我国的山东、广东、江苏、上海等经济发达的沿海省份， “僵尸企业”的数量规模总体更大，这是因为这些东部沿海地区是国有企业改革的 “先行者”，由于当时政策不配套、改制不规范等历史因素，导致出现了较多 “僵尸企业”遗留问题。但是，东部发达地区的企业基数较大，因此 “僵尸企业”的占比并不很高。事实上，广东、江苏、北京、上海、重庆等省市工业基础好，转型升级快，面临的 “僵尸企业”压力并不大。问题真正严重的是甘肃、贵州、青海等经济欠发达的中西部省份以及国有企业较多的老工业、资源型省份，比如东北三省、河北、内蒙古、山西等等。这些省区的 “僵尸企业”数量虽少，但占比很高。而且，这些地区的经济增长本就困难，经济困难和 “僵尸企业”问题一旦形成恶性循环，势必给 “僵尸企业”的清理带来更大挑战。

二、政府的过度干预是我国 “僵尸企业”形成的主要根源

“僵尸企业”的形成既是我国特定历史环境下产生的经济现象，亦是长期发展积累下的必然产物，其成因可谓错综复杂。这其中既有整个外部经济形势出现逆转造成的冲击，也有企业自身经营决策不当等微观层面的原因，当然与国家宏观经济政策发生变化亦不无关联。但追根朔源，政府的过度干预以及体制机制不完善等非市场因素，才是我国 “僵尸企业”得以形成和存在的根源和本质所在。

1.政府干预下的银行信贷支持导致 “僵尸企业”淘而不汰。银行信贷是企业的主要资金来源，“僵尸企业”的吸血性首先就体现在对银行信贷支持的高度依赖。对银行来说，一旦终止给 “僵尸企业”放贷，之前的贷款将难以收回，造成坏账增加、利润降低甚至亏损，因此银行仍会选择给 “僵尸企业”继续放贷。但是，中国的银行大都属于国有并处于垄断或半垄断状态，基本上不会由于市场淘汰机制而陷于破产，这就决定了中国的银行不会像许多西方国家的银行那样面临破产危机以及为化解该危机而产生的对 “僵尸企业”贷款的动机。那么，中国的银行究竟为何要救助“僵尸企业”呢？

众所周知，中国的银行业主要为国有并受到政府部门的严格监管，政府拥有任命国有商业银行高层管理人员的权力，这就为政府干预银行的信贷决策提供了产权基础和组织保证。自1998年以来，中国银行体系开始推行垂直化改革，各大国有银行成为独立法人，其分支机构与地方政府不再是隶属关系，信贷审批权也被收回，使得地方政府难以直接控制国有银行地方分行的信贷资金配置。然而，全国各地城市商业银行遍地开花，为政府扶持当地企业提供了新的金融平台。所以，地方政府依然有能力干预银行对政府支持的企业或困难企业持续放贷或低息放贷。研究表明，尽管这种贷款常常是低效的，但地方政府的治理特征及晋升压力对辖内城市商业银行的信贷投放产生显著影响。在这样的制度背景下，银行贷款给有政治关联的企业，是因为拥有政府的 “关系”做软性担保。正是由于存在政府对银行基于产权权利和行政权力的软硬干预，银行在平衡风险收益和屈从政府的压力下对相关企业，特别是大型国有企业提供更多低成本、长期限的贷款。如果没有政府对企业过度的直接支持以及强制银行对企业过度的间接支持，“僵尸企业”将很难从追求自身利益最大化的银行取得持续廉价的资金。也就是说，银行源源不断的信贷扶持是导致 “僵尸企业”淘而不汰的罪魁祸首，而中国银行业救助 “僵尸企业”在很大程度上则是源于政府干预。

2.“父爱主义”式的政府补助扶持造成 “僵尸企业”盛行不衰。“僵尸企业”的吸血性不仅在于银行救助，更在于政府补助。在发展本地经济、提高财政收入、维护社会稳定、提高就业率、实现晋升等目标驱动下，中国的各级地方政府都有着强烈的动机干预辖内企业的经营活动，使其不至于破产倒闭或退市。大型企业尤其是上市公司对于社会稳定和保证就业十分重要，对当地财政收入以及地方形象等也具有重要影响。如果企业破产倒闭或退市，会给地方政府造成很大经济社会压力，也对任职官员的政绩评价造成负面影响，甚至危及任职官员的政治声誉和职务晋升。因此，地方官员会动用一切政策手段来支持当地企业的发展，并倾向于将各种可利用的资源投向对当地经济增长贡献大的行业和企业。从干预的手段和方式看，除了通过运用产权权利和行政权力强制银行对“僵尸企业”给予信贷支持外，地方政府对一些濒临破产倒闭的企业往往存在着 “父爱主义”式的直接补助和政策优惠，并更多地体现了“保护弱者”的特点。在补助对象的筛选和补助程度的决定上，地方政府往往更多地向国有企业特别是大型国企倾斜，且倾向于救穷行为，而对非国有企业则倾向于救急行为，非国有企业通过建立政治关联也能获得更多的政府直接补助和政策优惠。因此，政府直接补助和政策优惠除了成为地方政府赢取 “晋升锦标赛”胜利的工具，并可能会诱发企业的过度购买行为和盈余操纵行为外，还将导致企业对政府的严重依赖。

事实上，尽管效果并不理想，但政府直接补助和政策优惠在国内企业中的确广泛存在，政府为了鼓励企业科技创新、转型升级、技术改造、职工就业安置及节能减排等，会千方百计为其提供各类直接补助和政策优惠。由于政府直接补助和政策优惠明目繁多且缺乏明确的约束机制，依靠与政府的政治关联争取到的大量政府直接补助和政策优惠，则成为了那些面临退市的亏损企业迅速实现扭亏最为直接有效的方式。而这种救助式补助也确确实实在维持着 “僵尸企业”的存续状态。因此，从我国 “僵尸企业”的形成看，地方政府对市场和企业的不当干预导致的低进入壁垒、高退出壁垒及企业成本外部化、风险外部化、预算软约束是中国产能过剩的成因，大批本应被市场淘汰的企业在政府干预下继续运营，成为 “僵尸企业”。

总而言之，政府干预下的银行救助及政府补助和政策优惠对于我国 “僵尸企业”现象的形成难辞其咎。银行对 “僵尸企业”的救助仅仅只是政府干预下的一个结果，政府对银行和企业的过度干预才是我国 “僵尸企业”形成的真正根源。另外，市场出清机制和企业退出机制不健全，也是导致 “僵尸企业”大量存在、难以退出的重要因素。

三、治理 “僵尸企业”重在改革体制机制

“僵尸企业”是我国经济发展的 “痛点”，虽占据了大量信贷及生产资源，却难以创造有效供给，导致资源错配，拖累经济效率。同时， “僵尸企业”群体的存在挤占了优质企业的成长空间，扭曲正常的市场竞争秩序，并抑制了 “创造性破坏”机制作用的发挥。我国的“僵尸企业”现象诚然有经济周期性转换方面的原因，但更多是源于体制机制层面的因素。因此，要从根本上化解和治理我国 “僵尸企业”问题，就必须从体制机制改革入手，不可将 “僵尸企业”的大规模出现完全归咎于宏观经济下行。

1.减少政府的不当干预。既不要利用行政力量去推动企业兼并重组，也不要给辖内企业施加超出其负担能力的就业压力和财税压力，更不要给缺乏效率、生存无望的 “僵尸企业”提供各种形式的补贴和救助，而应尽量由市场机制决定其破产、重组还是存续，以及存续企业转型、改革的方向。这一方面要减少GDP在地方政府绩效考核中的比重，从根本上消除政府干预企业和经济的内在冲动。同时，地方政府也应改革思路，从 “保岗位”转向 “保民生”，退出对经济领域的直接干预，加大社会保障力度，中央政府要适度增加对地方政府的转移支付。另一方面，政府要审慎使用产业政策，纠正不恰当的财政补贴等市场扭曲行为，实现从选择性产业政策向对所有企业一视同仁的功能性产业政策转变。但需指出的是，强调减少政府干预并不是忽视政府的作用。相反，中国 “僵尸企业”的清理处置必然需要政府行政力量的介入，特别是银行在政府压力下对“僵尸企业”提供的政策性贷款很难仅依靠市场力量得以妥善解决。因此，在治理和处置“僵尸企业”过程中，政府和市场应各负其责，而政府的一项重要职责就是为让市场发挥作用创造条件。

2.硬化银行预算软约束。金融监管宽松纵容银行从事 “僵尸借贷”是 “僵尸企业”大量存在的政策推手，银行的预算约束软化是 “僵尸企业”产生的重要土壤。只有硬化银行的预算软约束，才能营造相对公平竞争的市场环境，提高市场配置资源的效率。一是要加强对银行体系的监管，对银行贷款的质量进行有力的监督。加快推动商业银行不良资产显性化，切断对 “僵尸企业”的输血机制。二是减少地方政府对辖区内银行的行政干预，通过制定相关的法律法规，确保银行体系的相对独立性。第三，在宏观调控过程中，中央和地方政府要减少施加给银行的保增长压力，共同提高银行的防范风险能力和预算约束硬化。

3.加快完善市场退出机制。完善的市场退出机制是 “僵尸企业”有效出清的重要保障条件，同时也是一整套防范 “僵尸企业”再次大规模产生的预防措施。构建 “防止再发生”和实现企业顺畅退出的体制机制环境，一要完善市场化破产机制，依法依规处置 “僵尸企业”。完善《企业破产法》，制订相应的实施细则，形成规范快捷的市场破产淘汰退出机制，使 “僵尸企业”的破产、兼并、重组有法可依，也让企业形成稳定预期，打消侥幸心理。制定以外部性要求为主的各类行业和企业标准，包括技术、环保、安全、能效、质量标准等，尤其是环保、能效、安全这三个外部性效应明显的标准应成为依规淘汰落后和 “僵尸”的主要手段。另外，为及时处置 “僵尸企业”，可借鉴美国的做法，成立专门的破产法庭，集中审理企业破产重整案件，简化司法流程，降低司法处置成本。二是学习日本在处置 “僵尸企业”时的经验，把预防失业和促进再就业作为重要目标，妥善安置失业员工，完善社会保障机制，实现 “僵尸企业”重整和破产清算退出的 “软着陆”和“无震荡”目标。

（盛垒，上海社科院世界经济研究所副研究员。本文为国家社科基金青年项目 “‘僵尸企业’的形成机理、退出障碍及路径优化研究”＜16CJY039＞阶段性成果/责编 张栋）