中国监察体制改革全面试点

霍思伊

根本目的就是要加强党对反腐败斗争的统一领导，把党执纪与国家执法有机贯通起来，

把过去分散的行政监察、预防腐败以及检察机关的反贪、反渎力量整合起来

10月29日，中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》。此时，距离北京、山西、浙江三省市被确立为监察体制改革试点，已近一年。

《试点方案》进一步明确了监察委改革的主要工作：整合反腐败资源力量，完成相关机构、职能、人员转隶，明确监察委员会职能职责，赋予惩治腐败、调查职务违法犯罪行为的权限手段，建立与执法机关、司法机关的协调机制。

中共十九大报告对监察体制改革给予了很大篇幅的关注，不仅提出“将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公”，还提出要制定国家监察法，“依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规措施。”

分析人士指出，这意味着，中国的监察体制改革，已从个别省市试点，进入了全面推进试点的阶段。

“反腐败九龙治水不行”

10月26日，中共十九大召开专题新闻发布会，中央纪委副书记肖培就纪委与监察委合署办公、监察机关的职责权限和调查手段，以及留置将取代“两规”等相关问题进行了回答。

肖培说，要想理解十九大报告有关监察体制改革的表述，需要抓住四个关键词。

第一个关键词是合署办公。清华大学廉政与治理研究中心副主任宋伟告诉《中国新闻周刊》，监察委采取与纪委合署办公的方式，一方面有其历史根源，另一方面也是出于现实考量。

1986年12月2日，第六届全国人大常委会第十八次会议决定恢复并确立国家行政监察体制，批准设立中华人民共和国监察部，以加强国家监察工作。实践中发现，党的纪检机关与行政监察机关在监督对象上有较大的重合，在查处案件过程中存在职责不清、办事重复、相互脱节、不够协调等问题。

1993年1月，为了强化党政监督机关的整体效能，全国各级党的纪检委和地方政府监察机构开始按中央要求调整机构，进行合署办公，实行“一套人马，两块招牌”，总称为纪检监察机关。

肖培指出，1993年的合署，是党中央依据当时反腐败斗争严峻的形势所作出的决策，“把分散的反腐败力量集合起来，由中央纪委行使党的纪律检查和行政监察两项职能，由中央纪委对党中央全面负责，这叫合署办公。”

2013年4月，习近平在听取巡视工作五年规划时提出，当前反腐败斗争形势依然严峻复杂。肖培强调，严峻加上“复杂”，是对当前反腐败斗争形势一语中的的精准概括。

肖培说，这次深化国家监察体制改革，根本目的就是要加强党对反腐败斗争的统一领导，把党执纪与国家执法有机贯通起来，把过去分散的行政监察、预防腐败以及检察机关的反贪、反渎力量整合起来。“反腐败九龙治水不行，必须把拳头攥起来。”

宋伟告诉《中国新闻周刊》，通过职能融合，整合反腐败力量，其实质是通过体制机制改革，强化形成一个党统一领导下的更加专业化、独立化、更高效的反腐败机构。

为了实现这个目标，本次合署采取了一种彻底的模式，即“化学融合”。

中纪委监察部特邀监察员、北京航空航天大学廉政研究与教育中心主任任建明告诉《中国新闻周刊》，纪委和监察委的内设机构只有一套，负责人也是一个，由纪委书记兼任监察委主任。

“无论是原本的纪委或监察部门成员，还是检察院转隶过去的人员，每人都是双重身份，既是纪委，也是监察委的工作人员。”

从目前试点地区的实践来看，为了实现深度融合，监察委没有单独设立具有职务犯罪侦查职能的部门，而是将从检察院转隶过来的人员全部打散，分配至不同的纪检监察室，和原有的纪委人员一起办公。

一位不愿具名的北京市监察委内部人士告诉《中国新闻周刊》，以前在检察院职务犯罪部门时，是个法律人，只用和法律打交道，转隶至监察委后，开始学习《中国共产党纪律处分条例》等规章制度，既执纪又执法，边学习边办理案件。

在内设机构的配置上，纪委监察委内部主要分设执纪监督部和执纪审查部，下设不同处室，按照编号排序。

2017年1月，时任中纪委书记王岐山在十八届中央纪委七次全会上指出，在推进纪检和监察体制改革的同时，要探索内部机构改革。创新组织制度，调整内设机构，将执纪监督和执纪审查部门职责分开，使执纪监督、执纪审查、案件审理各环节相互协调、相互制约。

据任建明介绍，原来的纪检监察室权力很大，执纪过程中的所有环节，从对领导干部的日常监督，发现问题线索后决定是否立案，到立案后的审查和调查取证，以及查后的处置，全部由具体的纪检监察室负责，相当于一个“小纪委”。

纪委内部机构改革后，据十八届中央纪委七次全会审议通过的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》（简称《工作规则》），执纪监督部门负责联系地区和部门的日常监督，执纪审查部门负责对违纪行为进行初步核实和立案审查。

监察委和纪委合署办公后，执纪监督部门的监督对象，扩大为“所有行使公权力的公职人员”。执纪审查部门对接收到的案件进行調查取证和审查，涉嫌违规违纪的案件转交案件审理室，涉嫌职务犯罪的违法案件移交检察院进行起诉。

这样，一方面，原来权力过于集中的纪检监察室成为整个办案流程中的具体一环，在内部实现了执纪监督、执纪审查和案件审理的相互制衡。另一方面，对于涉嫌职务犯罪的案件，改变了原有调查权和起诉权全部属于检察院的局面，监察委组建后，由监察委负责调查，检察院起诉，法院审理，实现了调查权、起诉权和审判权的相互分离和相互制约。

另外，纪委内部机构改革后，案件监督管理室的职责增加，既完善了纪委监察委的自我监督，也保障了执纪监督和执纪审查分设后权力运行的合理性。

据《工作规则》，案件监督管理部门负责对监督执纪工作的全过程进行监督管理，履行线索管理、组织协调、监督检查、督促办理、统计分析等职能。

任建明指出，以前的案件监督管理部门只负责案件信息的统计，现在把调查的总体调度和过程的管控权剥离给这一部门，使调查权一分为二。从信访室以及各种渠道获得的线索，会首先汇总到案件监督管理部门，由案件监督管理部门对问题线索实行集中管理、动态更新、定期汇总核对，提出分办意见，报纪检机关主要负责人批准，按程序移送承办部门。

其最核心的管控调度手段，在于按照“四种形态”统一对案件进行分流，严把入口关。

这“四种形态”，按照中共第十八届中央委员会第六次全体会议通过的《中国共产党党内监督条例》，指的是：第一，开展批评和自我批评、约谈函询；第二，党纪轻处分、组织调整；第三，党纪重处分、重大职务调整；第四，严重违纪涉嫌违法的进行立案审查。

在监委会成立以后，涉嫌违法的职务犯罪案件，即可被归为“第四种形态”。

据任建明介绍，案件监督管理部门通常将可能涉及第一种形态的案件分给执纪监督部门，后三种分给执纪审查部门。

深度融合是一个渐进的过程，由于监察委的监察是对国家公职人员的全覆盖，因此查处案件的范围更大，需要从制度上重新设计的细节也就更多。前述北京市监察委工作人员感慨：“别的部门的人到我们（检察院转隶人员）这学习，我们也交流出去一部分人去他们那儿学习。以前的建制理论上不在，这个融合会很漫长。”

清华大学廉政与治理研究中心副主任宋伟认为，监察委和纪委的合署办公，不仅要求机构上融合，还需要通过内设机构的制度设计，使监察委的监督、调查、处置三种职责得到更明晰的划分，从而在内部产生更有效的制衡。

他指出，目前还有很多疑问亟待回答。比如，执纪监督部门覆盖的监督对象如何细分？案件管理部门发现线索后，应该转交给执纪审查的谁来负责？如何对接？在哪个环节开始分割？赋予了执纪监督和执纪审查这两个部门什么职能？纪委和国家监察委的不同职能有没有明确的界限？

“如何找到那个细节分割点，然后明确这部分职责是你的，这部分是我的。”宋伟表示，在职能、职权明晰的基础上，深度融合的第二个挑战，在于如何将现有的调查手段纳入到国家监察委的体制框架中，在合署办公过程中如何运用这些手段，是否有严格程序对其限制，严格的制度对其规范，这些问题都需要深入研究。

权限与手段

习近平十九大报告强调，要依法赋予监察机关职责权限和调查手段。

据第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过的《国家监察体制改革试点工作的决定》（简称《决定》），国家监察机关“履行监督、调查、处置职责”。

具体而言，监察委的职责确定为以下三类：其一，监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况；其二，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为；其三，对职务违法和职务犯罪行为作出处置决定，对涉嫌犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。

中纪委副书记肖培指出，国家监察委员会不是司法机关，它的职责是监督、调查、处置，反腐败所涉及的重大职务犯罪也不同于一般的刑事犯罪，国家监察法因此就不能等同于刑事诉讼法，调查也就不能等同于侦查，所以不能将一般的对刑事犯罪的侦查等同于对腐败、贪污贿赂这种违法犯罪的调查。

肖培说，十九大报告中对于监察体制改革的第二、第三个关键词，分别是职责权限和调查手段。

根据《决定》，全国人大常委会授权在北京、山西、浙江三地开展监察体制改革试点，赋予了谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等12项调查措施。

肖培指出，这些手段都是实践中实际使用又比较成熟的权限。

这12项措施，又大体可以分为两类：第一类是现行的行政监察法中规定的监察机关的调查手段和权限，如查询、复制、冻结、扣留、封存等。从全国人大去年的试点决定看，未来要把它修改完善为查询、冻结、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等手段，都是现有手段。第二就是把纪委实际使用的谈话、询问等措施确定为法定权限，写入法律，完善调查手段，将所有调查手段法治化。

宋伟表示，纪委手段入法非常有必要。他说，如果不将其法治化，监察委采取上述手段时，未来可能会受到制约，不利于开展工作。并且，与冻结、留置等涉及到人身自由和财产权利的强硬调查措施相比，谈话和询问属于柔性手段，有利于调查措施的完备和细化。

另外，肖培还强调，技术侦查仍然按照现有规定，由严格的审批程序决定以后，交有关部门实施，监委不重复、不替代。

在12种调查手段中，留置措施既不属于监察机关现有的手段，也不属于纪委惯常使用的措施，且因涉及到被调查人的人身自由，因此引起社会各界的广泛关注。

肖培指出，这是第四个关键词。在十九大报告中，首次用“留置”取代“两规”。

“两规”诞生于反腐斗争形势严重的特殊时期，是纪检监察机关查办案件的特殊调查。其并非正式司法程序的一部分，而是一个先于司法程序的党内措施。

习近平在2013年参加十八届中央纪委二次全会时曾提出，要用法治思维、法治方式惩治腐败。

任建明指出，多年以来，中国一直强调纪在法前，而当前，中国正处于不断强化法治的过渡期。“留置措施一方面兼顾中国重视纪律的传统，又通过国家监察法对其进行相应的法律约束，相当于一个纪、法折中的产物。”

肖培指出，要制定的国家监察法，对留置的审批程序、使用条件、措施采取的时限做出严格的法律规定，并对调查过程的安全、医疗保障等也做出相应规定，进一步推动反腐败工作法治化。

此前，時任中纪委书记王岐山在十八届中纪委七次全会上透露，2018年3月的十三届全国人大一次会议，将会审议通过国家监察法，设立国家监察委员会，产生国家监察委员会组成人员。