萨科齐时期法国情报体制改革评介

邬进平

萨科齐时期法国情报体制改革评介

邬进平

2007年，萨科齐总统上台后，对法国情报体制进行了大规模的改革。通过改革，法国改变了以总理为核心的情报协调体制，建立了议会情报监督机构，整合了国内情报机构。改革在情报协调与监督方面取得了明显效果，但在国内情报方面效果不佳。

法国；情报体制；改革

法兰西第五共和国成立以来，法国国家情报体制逐渐出现了一些问题，长期未能得到解决。萨科齐上台后，对法国的情报体制进行了全面改革，调整了情报协调体制，重组了国内情报机构，建立了议会情报监督机制。改革后，法国的情报协调体制和情报监督体制得以完善，但国内情报体制改革因设计上存在问题，效果不佳。法国情报体制改革的经验与教训，对改革我国情报体制、提高我国的情报工作能力具有一定的理论价值和现实意义。

一、法国情报体制改革的主要思路

1. 强化情报协调工作，改革情报协调架构

从1962年部际情报委员会成立至萨科齐(Nicolas Sarkozy)上台前，法国的国家情报协调工作一直由总理负责。然而，法国总理更换频繁，平均任职年限在两年左右，不少总理的任期甚至只有一年左右。在这么短的时间内，新任总理甚至还没有来得及了解情报领域，就已经卸任，更不可能对情报机构的活动进行有效协调。同时，法国是一个中央集权制国家，实行半总统制。法兰西第五共和国宪法中，总统是国家权力的核心，拥有任免总理、组织政府、解散国民议会的权力。在这种情况下，法国情报机构历来被看成是总统的保留领域。1966年后，对外安全总局虽然转隶于国防部，但它一直都受命于总统。为此，总理要对情报机构进行有效协调，难度更大，协调效果难以保障。

为了改变这种状况，2008年法国突破以总理为核心的协调形式的制度限制，将情报协调工作转到以总统为核心的协调体制之下，成立了国家情报委员会，设立了国家情报协调官，将情报机构之间的联系制度化，组成了法国情报体系。通过国家情报协调官，法国情报体系在国家层面成为了一个互有联系的整体，情报机构的情报能力实现互助共享。通过国家情报委员会这一框架，总统亲自将情报机构与国家级的情报用户联系在一起。

图1 改革后法国情报协调体制图*资料来源：根据法国2008年版《国家防务与安全白皮书》中图片译制。

2008年7月23日，法国国家情报委员会正式成立。国家情报委员会作为国家防务与安全委员会的一个专门机构，由总统直接领导，是情报部门间的协调机构。国家情报委员会的主要职责是制定情报战略方针，确定情报工作的优先方向，制定情报机构的人力与技术手段发展计划。该委员会由总统担任主席，成员有总理、内政部长、国防部长、外交部长、经济部长、预算部长(根据议题需要，还可以包括其他部长)、国家情报协调官、各情报机构负责人和国家防务与安全秘书长。*Ministère de la Défense. Livre blanc Défense et sécurité nationale. Paris : La Documentation française, 2008, pp.137-140.

2008年8月，法国总统府批准增设“国家情报协调官”一职。国家情报协调官，负责根据总统的指示，指导与协调内政部、国防部、经济部下属情报机构的行动，参与情报机构的预算制定与跟踪，在情报机构领导人任命、专项经费拨款与使用问题上提供建议。根据2008年法国《国家防务与安全白皮书》，国家情报协调官由共和国总统府秘书长领导，管理一支精干的保障队伍。在国防与安全秘书长的支持下，情报协调官负责起草国家情报委员会的决议，并监督其执行。在此框架下，国家情报协调官主持部级情报技术投入指导委员会会议，通过年度投入计划的形式，制定情报工作的目标与手段，并确保其实现。同时，作为情报机构向共和国总统提供情报的入口，国家情报协调官还主持情报机构负责人参加的例行会议，确定情报优先搜集级别，明确情报需求。*同上，p. 140.

2. 情报工作民主化，建立议会监督机制

大部分西方国家很早就建立了议会情报监督机制，但法国议会对情报工作的监督却迟迟不能实现。一些法国议会人士很早就认识到建立议会监督制度的重要性，提议建立议会情报监督机构，但均被否决。1985年“彩虹勇士号”事件发生后，法国共产党曾两次提议在议会设立专门机构对情报机构进行监督，都没有成功*Urvoas J., Verchère P. Rapport d’Information sur l’évaluation du cadre juridique applicable aux services de renseignement. Paris : La Documentation française, 2013, p.81.。 冷战结束后，建立情报工作的外部监督机制的呼声越来越高，外部压力也越来越大。1990年4月24日，欧洲人权法院在对法国进行判决时指出：“法国不论是成文还是不成文的法律，都没有相对明确地指出在该领域对权力机关行使监督权的范围与形式”*同上， p. 31.。在此判决的压力下，米歇尔·罗卡尔(Michel Rocard)政府于1991年7月通过了有关安全监听的立法，并于7月10日成立了国家安全监听监督委员会，完善了有关监听的监督机制。1999年，法国民主联盟议员也提议立法设立议会监督机构，仍没有得到审核*同上， p. 82.。 2005年5月31日，法国再次因在没有足够明确的法律依据的条件下对一个住所进行监视被欧洲人权法院判侵犯人权*同上， p. 32.。

在议会内部努力与外部压力的影响下，法国政府与情报机构不得不妥协，接受议会对情报工作的监督。2007年10月9日，法国议会通过立法，成立议会情报代表处。根据其成立相关法律，议会情报代表处由6人组成，是国民议会和参议院共同的下属机构。议会情报代表处可以听取内政部长与国防部长有关情报机构经费、总体活动和组织等情况的报告。议会情报代表处还可以约见部长、情报机构主任和国防总秘书长。每年，议会情报代表处要向共和国总统、总理及国民议会和参议院主席递交一份报告。

3. 消除职能重叠，合并国内情报机构

2008年改革前，法国主要有领土监护局与普通情报局两家情报单位从事国内情报工作。这两家情报单位均由内政部下属的国家警察总局管辖。领土监护局主要负责反间谍与反恐工作。普通情报局主要从事社会监视工作，也负责部分反恐情报工作。

由于国内情报工作“二分天下”的局面，领土监护局与普通情报局在反恐情报工作上存在职能重叠，分工不明确造成了两家情报机构间在反恐问题上的激烈争斗。为了结束纷争，法国公共安全国务秘书曾签署了一份通报，严格两家情报机构的分工：普通情报局负责有关国内恐怖主义的情报工作，领土监护局负责有关国际恐怖主义的情报工作。尽管在法规层面上已经有明确分工，但在实际工作中两家情报单位的矛盾仍然很大。尤其是在哪个单位应该在打击伊斯兰恐怖组织方面牵头的问题上，规定还是不清楚。九十年代中期，法国面临的伊斯兰恐怖主义袭击威胁越来越大，制造袭击的恐怖分子通常与阿尔及利亚有关联，因而领土监护局参与干预，但同时，这些极端伊斯兰恐怖活动又源于国内，发生在城市郊区，因而对其进行监视活动在法律上应归普通情报局负责。这一职权争斗越闹越大，最终总统都不得不出面，责令停止争斗。但即便如此，这种情报机构间的矛盾并没有平息。

为此，法国高层人士认为，只有将两家机构合并才能真正解决争斗的问题。2008年7月1日，法国将领土监护局和普通情报局合并，成立了国内中央情报局。此次改革中，领土监护局的全部力量得以保存，而普通情报局则按照工作性质被分成三个部分(见图2)。一部分从事反恐情报工作的人员，被整合进领土监护局；从事赛马与赌博等方面情报工作的人员，被划归国家警察总局下属的中央司法警察局；从事社会安全情报工作的人力则组成普通信息局，归国家警察总局下属的中央公共安全局管辖。改革后，国内中央情报局继续留在法国情报体系，局长参加国家情报委员会会议，机构接受国家情报协调官的指导与协调；而普通信息局则不属于法国情报体系，局长不参加国家情报委员会会议，人员也不进入法国情报学院接受培训。

图2 国内情报改革中的机构调整*图片来源：笔者自制。其中赛马与赌博方面的调整因影响面小，因而未在图中表现出来。

新成立的国内中央情报局由内政部长领导，负责搜集、分析所有涉及国内安全的情报，协调组织有关的应对措施和行动。普通情报局在法国各地的分支机构也由其进行统一领导指挥。2008年6月25日，法国内阁部长会议公报宣布了国内中央情报局的四大任务：反间谍活动和防止外国干涉，反恐，保护财产与经济安全，发现暴力颠覆行动与威胁社会活动的征兆。

二、法国情报体制改革对情报工作的影响

萨科齐时期的情报体制改革消除了法国情报体制中存在的一些问题，尤其是解决了情报协调工作不稳定和议会监督机制缺失的问题，对情报工作产生了积极的作用，但同时也对国内情报工作产生了较大的负面影响。

1. 情报协调工作得到稳定与强化，有助于增强凝聚力

萨科齐时期的法国情报协调体制改革，改变了以总理为核心的情报协调模式，使法国情报协调工作得到了质的提升。关于国家情报委员会的成立，法国情报研究专家弗洛朗·瓦迪罗(Floran Vadillo)评论道：“国家情报委员会的成立是一大进步。”

首先，情报协调体制改革强化了法国的情报指导工作。众所周知，情报指导工作意义重大。指导不力，情报机构将难以准确把握决策层对情报的需求，会浪费大量的情报资源，大大降低情报工作效率。改革前，法国情报协调工作由总理主导，情报指导工作极不稳定。一些总理根本就不关心情报工作，情报指导也无从谈起。国家情报委员会的成立能在一定程度上改变这种局面。该机构成立后，法国的情报指导工作相对稳定，形成了固定的机制。国家情报协调官负责起草国家情报指导计划，提交国家情报委员会批准，以指导情报机构的工作。协调体制改革后，法国制定了第一份国家情报指导计划。

其次，情报协调体制改革加强了法国情报机构间的协调与互助。长久以来，法国情报机构间的协调很大程度上取决于情报机构领导的意愿*Urvoas J., Verchère P. op. cit., p. 107.。 而国家情报委员会成立后，国家情报协调官与各情报部门领导每月都要召开会议，以保证各情报机构在工作中能密切协调，在必要时进行联合行动。对于这种协调机制在实际工作中发挥的作用，对外安全总局局长表示：“在国家情报协调官的指挥下，我们与国内中央情报局、军事情报局、国防与安全保卫局、国家海关调查情报局和反非法金融流通情报处理与行动处组成的情报界的交流从来没有像今天这么顺畅高效，也从来没有这么好的互动性”*De Mangoux E. 《 Discours de M. Erard Corbin de Mangoux 》. 15 juin 2012/20 aot 2014. http://www.defense.gouv.fr/actualites/articles/ceremonie-des-trente-ans-de-la-dgse.。 由于这种协调机制的存在，法国情报机构间能够更好地实现能力互助，最大限度地发挥情报工作效率。法国各情报机构所掌握的情报获取手段不同，各自关注的方向也不一样。因此，强化情报能力的互助协调机制，对情报效率的发挥有着非常重要的意义。例如，国家海关调查情报局曾为监视一艘可疑船只而向对外安全总局请求支援。在对外安全总局的帮助下，行动进展非常顺利。这一协调行动看似平常，但在以前部门领导间缺乏直接频繁交流的情况下，要实现起来却非常困难。在这个方面，法国议会情报代表处的报告认为，现在的情报协调机制完成了以前部际情报委员会所不能达成的目标*Urvoas J., Verchère P. op. cit., p. 107.。

再次，情报协调体制改革调动了法国情报机构的积极性。法国情报协调官每天要将6家情报机构上报的分析材料综合成一份两页的报告，上报给总统和总理。这份每日综合报告切实提升了军事情报局、国防与安全保卫局、国家海关调查情报局和反非法金融流通情报处理与行动处的地位。与对外安全总局和国内中央情报局不同，以前这4家情报单位的情报产品不能直接提交到总统府。法国议会情报代表处在对情报机构进行调查中发现，这种直接向总统府直接报告情报的机会给情报机构人员带来极大的认同感与激励*同上， p. 109.。

最后，情报协调体制改革促成了一种共同的情报文化。在新的协调机制下，情报机构间交流越来越密切，互动、互助越来越频繁，一种新的情报文化正在法国情报界形成。对外安全总局局长在该局成立30周年纪念活动上说：“我们构成的情报界，在打造一种共同的情报文化。我们意识到一种共同的利益将所有的情报机构联系在一起”*De Mangoux E. 《 Discours de M. Erard Corbin de Mangoux 》. 15 juin 2012/20 aot 2014. http://www.defense.gouv.fr/actualites/articles/ceremonie-des-trente-ans-de-la-dgse.。 各情报机构开始认识到，情报界作为一个整体有着共同的利益。情报机构间的合作能使各情报单位更高效地完成任务，而机构间的竞争与对抗最终损害的是整个情报界的利益。从法国情报史来看，情况正是如此。”法国情报机构均遭受过丑闻的打击，如对外安全总局的“彩虹勇士号”事件、领土监护局的“《鸭鸣报》事件”、普通情报局的“杜塞牧师事件”，等等。这些情报丑闻曝光后，媒体大肆炒作，各政党为自身的政治利益也对情报机构肆意抹黑。短期看来，受害的仅仅是某个情报机构，但长远看，是整个情报界的声誉受到损害。为此，这种情报协调机制所形成的共同情报文化，对整个情报界来说有着非常重要的意义，有助于减少机构间的恶性竞争，形成良性循环。

2. 议会监督利于情报机构形象维护，也利于其长远发展

议会情报代表处的成立，是法国情报工作民主化进程中的重要一步，其对民主的象征性意义是不言而喻的。同时，议会的情报监督机制的建立对法国情报机构与情报工作都将产生积极的影响。

首先，议会情报代表处的成立有利于情报机构的形象维护。议会对情报机构的运行情况进行监督，促使其在民主制度的约束下运行，大大提升了情报界工作的合法性。议会情报代表处的成立，为情报界与民众提供了一个间接交流的渠道。当出现情报危机时，情报机构可以通过议会向民众做出解释，避免媒体的喧嚣与猜忌，而当情报机构被政党或媒体蓄意抹黑时，议会则可以进行辟谣。随着议会情报代表处与情报机构的接触增多，法国情报机构已经变得不那么神秘。通过议会情报代表处的年度报告和信息报告，法国议会与民众能了解法国情报工作的总体情况。更重要的是，当出现一些情报热点事件时，议会情报代表处也能够及时了解情况，并向议会和媒体进行解释。通过议会情报代表处这一中间机构，媒体能够更客观地了解情报工作的实际情况，消除一些误解与猜测，减少一些无端的抹黑。这无疑有利于维护情报机构的声誉。

其次，议会情报代表处的成立有利于情报机构的长远发展。议会情报代表处的另一项重要职能，就是监督情报机构的运作效率，发现可能存在的问题，并向总统和总理提出改正的建议。长期以来，法国情报机构一直处在封闭的环境中，其运作情况难于被外界所了解。外部世界对情报机构的运作机制的了解，大多来自一些脱离工作的前情报人员的著作，但仅仅依靠这些著作，研究人员既无法了解情报机构的运作情况，更无法提出切实可行的建议。即使情报机构的运作情况存在问题，也缺少外部智慧和压力促使其进行调整。这使得法国情报机构长时间在惯性中运行，只有在出现重大问题之后才进行调整改革。议会情报代表处的成立则可以在一定程度上改变这一局面。由于议会情报代表处能够广泛了解情报机构的运作情况，接触情报机构的领导，与社会情报研究学者进行交流，他们能够发现问题，并提出合理可行的建议。2013年初，国内中央情报局在普通信息局中设立联络办公室，这一想法是由议会情报代表处提出的2013年《军事规划法》*Sueur J. Rapport relatif l’activité de la délégation parlementaire au renseignement pour l’année 2013. Paris : La Documentation française, 16 avril 2014.中，关于增加国家情报协调官的预算裁决权的条款，也是议会情报代表处提议的*Urvoas J., Verchère P. op. cit., p. 112.。 可见，议会情报代表处在完善情报工作体制方面已经发挥了一些作用。

3. 国内情报体制改革缺乏规划论证，情报能力遭到削弱

在国内情报机构改革中，法国情报改革设计者的改革过于“仓促”*Valls M. 《 Réforme du renseignement 》. Ministère de l’Intérieur, 17 juin 2013/20 aot 2014.，没有进行充分论证，致使改革的效果不佳。法国国内情报改革，目的是整合国内情报机构，以建立一支强大的反恐情报力量，但由于改革思路出现错误，改革过于“简单粗暴”*Urvoas J., Verchère P. op. cit., p. 109.，没有给各单位相互适应的时间与空间，实际上削弱了国内情报能力。

首先，此次情报改革削弱了一支独具特色的情报单位，并将其排除在情报界之外。普通情报局是法国的老牌情报单位，以公开方式掌握社会动态，对可疑人物、组织、活动进行调查，并建立各类情报档案。这种情报方式，为法国的安全事业做出过重要贡献。普通情报局的情报力量分布在法国社会的各个角落，在法国全境构建了完善的社会监视网络，与当地社会各界有着紧密的联系，能够及时掌握各种社会动向。这一维稳情报任务是普通情报局的核心任务，而完善的国内情报网络是其核心能力。改革后，作为其继承者的普通信息局并不具备这种社会监视能力，普通情报局的情报文化传统和一体化的情报网络也逐渐消失。原普通情报局与公安机构的文化与任务存在着巨大差异。公安部门的工作性质决定其关注的方向是即时情况，对长期的情况并不感兴趣，而原普通情报局则注重对社会安全态势的长远掌控。如今，普通信息局被置于中央公共安全局之下，更多地要保障临时性的安全工作，而不能对社会安全态势进行长期跟踪。同时，原普通情报局的高效情报运作模式也不复存在。原普通情报局的高效率，主要在于其拥有强大的地方网络以及对问题长期跟踪积累的情报档案。虽然普通信息局仍有中央局，但地方局均由公共安全省局管理。随着中央局内原普通情报局的人不断退休离职，中央局与地方局的联系越来越松散。另外，在人力、物力、财力等方面，普通信息局都面临严峻的挑战。在普通情报局分拆时，普通信息局只有1507人。相对其仍然保留的繁重任务，其人力明显不足。根据法国审计院的统计，普通信息局除去已移交的反恐、赛马和赌博等方面的工作外，仍承担着原普通情报局的90%的情报任务*Cour des Comptes. L’organisation et la gestion des forces de sécurité publique. Paris : La Documentation Française, 2011, p. 170.。 尽管从2008年成立后，不断有宪兵被调进普通信息局，但由于没有得到正规的培训，其在情报方面的素养仍然非常弱。另外，在财力、物力方面，普通信息局也严重不足*Urvoas J., Verchère P. op. cit., p. 153.。

其次，新成立的国内中央情报局也没有获得普通情报局的社会监视能力。情报机构的领土布网并不会因为简单的人事关系转隶就从一个机构转移到另一机构。在这种能力的转移上，需要一定的方法与步骤。而在法国国内情报改革的过程中，却很难看到对这个问题有任何细致思考。改革者考虑的仅仅是人员的转隶。这次改革的实质就是在领土监护局的组织架构下，吸收了普通情报局的部分人员。因此，国内中央情报局不论从组织结构、运作方式，还是工作任务上来说都是一个扩大版的领土监护局。领土监护局的工作长期以来都是以巴黎为重心，在各省的情报力量非常有限，其任务重点也是高强度的反恐、反间工作。2008年，在领土监护局1800人中，仅有600左右部署在各省，而当时的普通情报局总人数为3350人，其中521人在中央局，而2829人部署在各省*同上, p. 124-127.。 通过对比，可以明显看出两者在组织模式上的差异及其能力与任务的不同。改革后的国内中央情报局的总局及已有的30多个地方分局继续不变，而将普通情报局的大部分新加入的人员编入新成立的69个分局*同上， p. 124.。 如此一来，地方局中原普通情报局的人员占大多数，而中央局仍由前领土监护局主导。中央局与地方局之间在一定程度上出现了脱节。由此可见，国内中央情报局尽管表面上实力大大增强了，但在整个法国领土上的监视方面却并没有完全吸收原普通情报局的能力。

结 语

萨科齐时期的法国情报体制改革，在协调与监督方面都取得了长足的进步，但国内情报能力却受到了削弱。2009年4月，北约峰会期间法国发生郊区暴力事件。2009年12月，法国又于普瓦捷发生郊区暴力事件。2010年夏天，巴黎爆发大规模农民游行示威活动。2012年10月，七十多名极右分子占领普瓦捷清真寺，而情报部门事前没能进行预警。这些安全事件已经足以引起法国各界对国内情报改革的反思，而2012年3月发生的“梅拉赫(Merah)恐怖袭击事件”更使国内情报改革成为众矢之的。这次恐怖袭击是1996年后法国境内发生的第一次恐怖袭击，在法国引起剧烈震荡。国内中央情报局不仅在事件处置过程中反应迟钝，在预警工作上也存在明显的判断失误。由于国内中央情报局中央局的判断失误以及地方局没能及时采取措施，最终导致了“梅拉赫事件”的发生。这也反映了改革后国内中央情报局的中央局与地方局之间的互动关系存在严重问题。事件发生后，法国内政部长就直指国内情报改革是个“错误”*Bertrand Y. 《 《 Il y a eu des erreurs 》 dans le suivi de Mohamed Merah, affirme Manuel Valls 》. Franceinfo, 2 mars 2013/20 aot 2014.，提出要重新打造国内情报机构的领土监视能力。

实际上，在短期内重建普通情报局几乎不可能，普通情报局的情报文化已经被瓦解，其赖以形成战斗力的情报卡片也不可能在短期内重新建立，长期维系下来的人际情报网络也不可能在短时间内形成。因此，法国政府只能继续加强国内中央情报局的反恐力量，以应对恐怖威胁。2014年，法国将国内中央情报局的级别提升一级，成为国内安全总局，并大规模增加其人员编制。然而，不幸的是，国内安全总局成立不到一年时间，《查理周刊》系列袭击案、法国南部工厂袭击案以及巴黎连环爆炸袭击案接连发生。面对新一轮的恐怖活动浪潮，改革后的法国国内情报机构显然力不从心。因此，在重建国内情报机构领土监视能力的同时，法国政府将不得不进一步加强情报机构权力，增加情报机构人员编制，动员一切可动员的情报力量以应对日益恶化的反恐局势。

Bertrand Y. 《 《 Il y a eu des erreurs 》 dans le suivi de Mohamed Merah, affirme Manuel Valls 》.Franceinfo, 2 mars 2013/20 aot 2014. http://www.franceinfo.fr/actu/justice/article/il-y-a-eu-des-erreurs-dans-le-suivi-de-mohamed-merah-affirme-manuel-valls-233935.

Cour des Comptes.L’Organisationetlagestiondesforcesdesécuritépublique. Paris : La Documentation Française, 2011.

De Mangoux E. 《 Discours de M. Erard Corbin de Mangoux 》. 15 juin 2012/20 aot 2014. http://www.defense.gouv.fr/actualites/articles/ceremonie-des-trente-ans-de-la-dgse.

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D55

A

1002-1434(2017)02-0007-08

(作者信息：邬进平，南京陆军指挥学院国际军事教育交流中心讲师，硕士，从事战略情报理论研究)

La réforme du système de renseignement de France sous la présidence sarkozyenne

Résumé :Après l’arrivée au pouvoir du président Sarkozy en 2007, la France a entamé une réforme d’envergure de son système de renseignement national. Elle a changé son système de coordination de renseignement dont le noyau était le premier ministre, créé un organisme de contrle de renseignement parlementaire et fusionné les organisations de renseignement intérieur. Depuis la réforme, de bons résultats ont été constatés en matière de coordination et de contrle, mais la réforme du renseignement intérieur a provoqué de mauvais impacts.

Mots clés : France; système de renseignement; réforme