大数据与信访治理

文/张海波

网络信访的兴起为发展基于大数据的信访治理提供了可能。大数据驱动的信访治理的核心议题是从信访数据中提取民意，发现社会治理中的普遍性、趋势性问题，提升社会治理的科学化水平。本文首次提出“信访治理”的概念，倡导以大数据驱动的信访治理超越现行的信访办理，实现中国信访制度的功能优化，促进社会和谐稳定和国家的长治久安。

大数据：从数据中提取意义

“大数据”概念的提出主要得益于三份报告：一是2008年英国《自然》杂志的大数据专刊，主题为“从大数据中提取意义”；二是2011年国际数据咨询公司（International Digital Group，简称IDG）的报告，主题为“从混沌中提取价值”；三是美国《科学》杂志的大数据专刊，主题为“处理大数据”。这三份报告的核心思想是一致的，就是要从海量的数据中寻找潜藏的规律。

大数据主要包括四个特征：一是规模大，数据量无法用常规的软件进行统计分析；二是动态性，数据动态生成、持续更新；三是多样性，数据来源于多个渠道，既包括数字、符号等结构化数据，也包括照片和视频等非结构化数据；四是低价值，数据的价值密度低，忽略其中一部分数据并不影响数据分析的价值。这也就是通常所说的大数据的4V（Volume,Velocity,Variety,Value）。

在商用领域，麦肯锡全球研究院（McKinsey Global Institute，简称MGI）的报告《大数据：创新、竞争和生产力的下一个前沿》和瑞士达沃斯世界经济论坛设立的“大数据，大影响”专题都具有重大影响，前者将大数据上升到生产力的高度，后者提出了“数据资产”的概念。在政用领域，奥巴马政府发布《大数据研究与发展倡议》，提出了“数字主权”的概念，并将其与领土权、制海权、制空权置于同等重要的位置。在民用领域，舍恩伯格和库克耶的《大数据时代》一书提出了“大数据思维”的概念，将大数据的应用进一步扩展至工作与日常生活。

数据开放是大数据的基础，从数据中提取意义是大数据的内核，大数据的商用、政用和民用则都是大数据价值的体现；这三者之间是依次递进的关系。大数据更多地是一个总体性概念，没有数据开放，就没有针对开放数据的分析，也就不会产生从数据中提取意义的问题。

如何从数据中提取意义？一种激进的观点认为，大数据分析的兴起意味着理论的终结。然而，事实并非如此，舍恩伯格和库克耶指出：“大数据绝不是一个理论消亡的时代，相反地，理论贯穿于大数据分析的方方面面。”无论是数据的收集，还是数据的分析和结果的解读，它们都需要理论，“毕竟，谷歌用检索词来预测流感而不是鞋码”。否则，大数据就只能是数据，而无法产生意义。至少现阶段，我们无法将对社会规律的认识完全交由“啤酒+婴儿纸尿裤”这种偶然性发现；而且，这样的发现无法上升到社会规律层面，对于科学研究而言，它并无多大的价值。

要从数据中提取意义，必须至少具备三个要件：一是数据开放；二是理论指导；三是分析技术。从这三个要件来看，大数据分析还处于起步阶段。

信访：从走访到网络信访

对于中国信访制度的属性和功能，主要存在着两种理解：一是信访是中国共产党的群众工作传统，信访办理中也有“以群众工作统揽信访工作”的说法；二是信访是一种行政救济制度，可以帮助群众解决问题，实现诉求。在部门隶属上，信访部门既隶属于党委系统，也隶属行政系统。在最近的十几年中，由于利益格局的深度调整，大量的社会矛盾都无法在法律的框架内解决，信访制度被迫成为社会矛盾化解的主要渠道，导致信访制度权利救济功能的强化和民意收集功能的弱化，催生了“信访不信法”等各种乱象。

网络信访的兴起在一定程度上可以纠正信访制度的异化。网络信访的兴起可以分为两个阶段：一是全国统一建设的政府专网，统一使用全国信访信息系统应用软件，无法进行网上投诉，实践效果并不理想；二是网络信访“淮安经验”的扩散，信访业务全部网上流转，不仅政府信访受理机构可以通过互联网受理、办理信访事项，信访当事人也可以通过互联网提交、查询信访事项。

网络信访主要有三个功能。一是方便群众，群众不必走访就可以提出上访诉求，节省时间和精力；并可以随时查询办理进度，公开透明。二是规范办理，逾期预警，办理过程留痕，有利于明确责任，提高办理效率。“阳光信访”系统可以对信访办理实时监测、动态跟踪，对于超过60天仍未办理的信访件进行红灯预警，并发出督办短信，督促责任单位和人员尽快办理，避免逾期未决。三是客户导向，上访群众可以对信访办理进行满意度评价，信访部门将满意度评价作为信访办理绩效考核的重要参照。在“淮安经验”扩散的过程中，网络信访也由“阳光信访”扩展至“责任信访”和“法治信访”。

从走访到网络信访，这是中国信访制度的一次重要创新，可以在一定程度上纠正信访制度的异化，对于破除“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”困境有一定效果。对于一些疑难信访问题，网络信访的作用则不明显。网络信访和走访的关系可以用两句话来总结：一是网络信访能够解决的，走访肯定能够解决；二是走访能够解决的，网络信访未必能够解决。

从网络信访到信访大数据：以信访治理超越信访办理

（一）信访大数据与网络信访的关系

不管网络信访是否能够解决全部信访问题，包括走访在内的信、访、网、电等有关信访的信息全部都要进入网络信访系统，这使得网络信访系统中的数据集具备了成为大数据的可能。与此同时，信访大数据是从网络信访的数据集中提取意义，是对网络信访的进一步发展。

首先，从使用主体来看，信访大数据的使用主体是数据分析人员或数据科学家，而网络信访的使用主体是上访群众和信访办理人员。理论上，数据分析人员或数据科学家既可以是信访部门的工作人员，也可以来自于市场；但从现实来看，数据分析人员或数据科学家更应该来自于市场。由于政府机构编制的约束，信访部门很难获得更多的编制；即便获得，也很难吸引专业的大数据分析人才。从成本看，信访部门也没有必要设立大数据分析机构；否则照此推理，政府各个部门都需要设立大数据分析机构。专业的人做专业的事，市场驱动才是大数据分析技术得以持续发展的根本动力，来自于市场的数据分析人员或数据科学家更具有竞争力。

其次，从服务对象来看，信访大数据的服务对象是各级党委和政府的决策者，而网络信访的服务对象是上访群众。信访大数据分析的目的是要从数据中提取意义，识别社会治理中存在的普遍性和趋势性问题，党委和政府的层级越高，信访大数据分析的意义就越显著。对于党中央和国务院而言，信访大数据分析的意义最为显著，可以在全国范围对社会治理中存在的普遍性和趋势性问题进行总体研判。对于基层党委和政府而言，信访大数据分析的意义非常有限，数据集也可能达不到大数据的规模。就此而言，基层党委和政府不一定要发展信访大数据，而应该扎扎实实地做好网络信访工作，为更高层级的党委和政府发展大数据分析奠定坚实的基础。

最后，从社会功能来看，信访大数据的主要功能是提升社会治理的科学化水平，网络信访的主要功能是方便群众、规范办理。从信访诉求背后的深层原因来看，信访矛盾大致可以分为三类：一是公共政策类，主要是因为政策不合理而引发的矛盾；二是行政执法类，主要是因为行政执法不当、不公而引发的信访矛盾，通常与具体的行政执法人员和行政执法行为有关；三是信访办理类，主要是指由于信访办理人员违规、违法而引发的信访矛盾，这也与具体的信访办理人员和信访办理行为有关。《行政诉讼法》修订后，“民告官”的受理范围扩大，第二类信访矛盾理应减少。网络信访推行后，信访办理全程留痕，第三类信访矛盾也会减少。对于第一类信访矛盾，则主要有赖于信访大数据分析。

如何提升社会治理的科学化水平？这是信访大数据分析的重点。信访大数据分析的核心就是要实现社会矛盾的源头治理，减少社会矛盾的生成。近年来，由于社会稳定风险评估的广泛推行，由工程项目引发的社会稳定风险已大为降低，但由公共政策引发的社会风险仍然不容乐观。对公共政策进行社会稳定风险评估固然重要，但在更基础的层面上，通过信访大数据分析对公共政策进行评估和优化更为可靠、有效。这是因为，由公共政策引发的社会风险通常都是长期累积的后果，只有大数据分析可以实现实时监控、动态评估，这是静态的社会稳定风险评估难以做到的。

（二）信访大数据的三个要件

首先来看数据开放。这既涉及信访部门的数据开放，也涉及其他部门的数据开放。如果信访部门的数据不开放，信访大数据的分析就只能由信访部门内部的工作人员来处理，这既不现实，也无必要。因此，要实现信访大数据分析，信访数据就必须开放，由市场上的数据分析人员或数据科学家为信访大数据分析提供技术支持。如果其他部门的数据不开放，信访大数据分析也难以实现。实际上，由于信访部门的数据是高度结构化的，网络信访平台已经提供了对于结构化数据的统计分析。只有将网络信访数据与其他相关部门的数据进行交互与融合，才能成为真正意义上的大数据分析。

其次来看理论指导。一直以来，关于信访的理论研究都是低度发展的，这有多方面的原因：其一，信访是基于中国本土实践的制度安排，而中国的社会科学研究大多从西方理论出发，这在客观上导致信访难以成为社会科学研究的主流议题；其二，信访部门的开放度不够，一些正常的信访资料都被定义为保密件，信访数据难以获取，在客观上增加了信访理论研究的难度；其三，维稳的敏感性，由于信访和维稳联系起来，使得关于信访问题的研究都被视为高度敏感，相关的理论研究成果难以公开发表，影响了研究者的热情。如果缺乏信访研究的理论指导，何以从信访大数据中提取意义？因此，发展信访大数据还需要社会科学理论研究者的积极参与。

最后来看分析技术。信访大数据分析还需要发展商业模式，市场上的商业公司、数据分析人员或数据科学家能够通过出售服务获得收益，信访大数据分析才可能获得持续的技术支持，贴近信访大数据分析的需求。在网络信访的发展的过程中，一些商业公司在技术上并无障碍，但由于缺乏成熟的商业模式，对于网络信访平台开发投入力度不够，不熟悉信访业务流程，最终开发出的网络信访平台难以适应信访办理的实际要求，造成了浪费。发展信访大数据的外包服务，应该尽量避免这种情况。

（三）大数据驱动的信访治理：超越信访办理

第一，政府数据的跨部门化。要发展信访大数据，就必须要推动政府部门之间的数据交换与共享。这已经超出了信访部门的职能范围，需要在政府的层面进行统一的规划和设计，推动政府数据的跨部门共享。贵州省已经进行了有益的探索，在“云上贵州”平台上，已经聚集了612个应用系统、320钛（TB）结构化数据、588个开放数据集合、16410个数据元目录。贵州省信访局的网络信访数据也纳入了“云上贵州”系统平台，初期将实现与13个政府部门的数据交换与共享。

第二，信访研究的去敏感化。要实现信访大数据分析，还必须对信访研究进行“脱敏”，将信访研究导向正常化，鼓励信访理论研究成果的发表，激发社会科学研究者对于信访研究的兴趣，提高信访研究的理论水平。在信访的理论研究上，初步形成了以北京市信访矛盾分析研究中心和南京大学社会风险与公共危机管理研究中心为核心的学术共同体。然而，相比于社会治理的其他研究领域，信访研究的学术共同体规模小、力量弱，亟待加强。

第三，信访制度的去神秘化。信访制度只有去神秘化，信访大数据才有可能开放，商业公司、大数据分析人员或数据科学家才能介入，也才能消除当前对信访制度的“污名化”。网络信访起源于“阳光信访”，既然“阳光信访”是可以接受的，信访制度的去神秘化就是理所当然的。

不难看出，信访大数据已然超越了现行信访办理的范畴，需要代之以“信访治理”的概念，以信访治理超越信访办理。从参与主体和互动关系来看，信访办理仅就信访部门而言，包括信访的受理、督办和考核，而信访治理则包括了党委和政府的决策，信访部门和政府其他部门的数据交换，信访部门与商业公司、数据分析人员或数据科学家的合作，以及信访部门与学术研究机构之间的合作，是典型的多元共治的结构。

大数据是信访治理的驱动力量，大数据驱动的信访治理可以改变中国信访制度的未来走向。在最近的十几年中，信访制度一直在变革，但大多只是微调，并未跳出信访办理的窠臼，也未能在体制和机制上改变信访系统的封闭性和神秘性特征。大数据驱动的信访治理为信访制度改革提供了前所未有的想象力。

在理论上，关于信访制度一直存在着存废之争。支持废除信访制度的观点认为，信访制度是人治，只要有信访制度存在，就会有“信访不信法”乱象，司法制度就难有权威。这种观点貌似有理，但经不起推敲。信访制度和司法权威的缺失之间是双向关系：一方面，司法制度缺乏权威，是大量社会矛盾才涌向信访渠道的重要原因；另一方面，信访权利救济功能的强化进一步削弱了司法的权威。换言之，“信访不信法”更主要是司法权威缺失的后果，而非原因，司法权威的树立不应该也不可能以废除信访制度为前提条件，而应该以司法制度的改革为前提条件。与此同时，信访制度也并非完全没有积极作用，“花钱买平安”虽然多被诟病，但这些钱毕竟花在上访人身上，在一定程度上实现了对弱势群体的利益补偿。通过法治的方式来化解社会矛盾的愿景固然不错，但超越中国社会转型的阶段性特征，不顾中国政治结构中党政关系、央地关系、行政与司法关系的现实国情，忽视广大群众根深蒂固的权力依赖的社会心理，简单地主张废除信访制度，是不现实的。

大数据驱动的信访治理为信访制度的未来走向提供了另一种可能，如果社会治理的科学化水平能够得以提高，信访治理的强化必然导致信访办理的弱化，从而有助于社会矛盾的源头治理。这样一来，信访制度既在形式上发生了变化，又在功能上得到了优化，此信访已非彼信访，信访制度未必不能成为一项良政。