经济体制成本与中国经济

文/周其仁

中国经济早就引人瞩目。不过，人们对中国经济有着不尽相同的理解、解释和判断。本文选取一个角度参与讨论，中心论点是，体制成本是理解中国经济高速增长得以发生及其继续变化的关键。

体制成本的含义

人们熟知“成本”，那是任何经济行为主体要获得收益都不得不支付的代价。成本包括货币的、非货币的，时间的、精力和精神的，抽象出来作为谋求任何收益所必不可少的付出，构成经济行为最基本的约束条件。可是在过去很长时期里，从事经济实务人士以及经济学家和管理学家，关注重点一直集中于生产成本，即为生产某物所不得不发生的各项支付。唯有当大规模生产伴随大规模交易的现代经济成形之后，生产成本以外的成本才开始引起注意。1937年，年轻学者科斯首先提出“交易成本”概念，他发现运用价格机制配置资源本身并不免费。因为存在着正的交易成本，市场里就存在企业和多种多样的经济组织，虽然以往的经济学思维往往对此视而不见。这一朴素发现，改变了现代经济学的基础。无独有偶，也很年轻的中国经济学家张培刚在20世纪30年代从事抗战经济问题的研究时，也提出“纯商业费用”概念。

经历多年沉寂之后，“交易成本”终于引起学界注意并得到进一步阐释。1969年，后来获得了诺贝尔经济学奖的阿罗提出，科斯所说的交易成本实际上就是“一个经济体系运行的成本”。他因此打通科斯经济学与古典经济学传统的关系，因为在斯密那一代学人那里，最关心经济体系的运行，而不是孤立而零碎的经济活动。另一方面，科斯的一些追随者则把交易成本概念扩展为“制度成本”。

本文使用的体制成本，是指经济运行所必须支付的一种成本。体制由一系列制度构成，运行于由社会强制执行的产权与合约的基础之上。举凡体制确立、运行和改变所耗费的资源，就是体制成本。体制成本的性质和变化，对经济增长的影响至关紧要。与狭义的“交易成本”或“纯商业费用”相比，“体制成本”不但可以扩展到对形形色色非市场交易行为的分析，而且可以深化对市场及非市场行为的一般理解。

大幅降低体制成本是中国奇迹的奥秘

中国经济高速增长并不是一个自然现象。远的不提，1980年中国制订1981-1985年计划（即第六个五年计划）的时候，确立下来的年平均增长目标不过是4%，“争取达到5%”。为什么处于高速增长起点时段的中国，定下那么一个事后看来低估自己潜力的增长目标呢？

因为当时中国经济面临难以突破的瓶颈。最大问题是在当时这个“十亿人口、八亿农民”的国度，吃饭问题还没有解决，占人口绝大多数的农民非常贫困，无从支持工业和城市发展。那么，为什么农业拖腿、农民贫穷？答案是存在严重的体制障碍：不论政府多么急切地希望发展农业生产，也不论几亿农民多么急切地希望改善生活，当时成体系的经济体制，运行效果就是事与愿违，怎么也打不开鼓励农业增产的阀门。

中国解决上述难题是靠体制改革。由于制度障碍并非孤立个别，而是自成一套体系，破解之道就是必须多管齐下。当时先实施的治标政策是休养生息：政府动用极为稀缺的外汇，增加进口粮食以减少征购量，让负荷过重的农业、农民和农村缓一口气。接着政府又动用财政资源——当时要靠赤字维持——提升超额出售农产品的收购价，在边际上增加农民增产的激励。更重要的是解放思想，尊崇实践是检验真理唯一标准的务实哲学，鼓励地方、基层和农民突破原有体制的束缚，大胆改革创新。特别是当安徽、四川等省区自下而上冒出来包产到户的时候，中央政府不失时机地运用自己的政治权威给予底层自发改革以合法化承认。结果，仅仅几年时间，在农业生产大幅增加的基础上，中国农业从生产、流通、分配到土地产权制度，渐进而又全盘地推进了改革。

抽象概括，中国经济体系的运行成本即体制成本，经由改革得到大幅度降低。在农村变革进程中，降低体制成本的行为主体，首先是农户和基层社队，因为改革重新划定了集体经济产权的边界，使第一线当事人有权选用较低运行成本的合适体制，而无须屈从按照本本教条设计，但实际运行效果很差的老体制。地方政府以及拥有最后政策决定权的中央政府，则与底层实践积极互动，在时而矛盾对立、时而妥协统一的改革政策制定过程中，最终完成对改革的合法性背书。

很清楚，被历史短缺和农民贫困逼出来的改革，大幅度降低体制成本，才打开了充分释放原本数量充裕的农业劳动力转化为现实生产力的阀门。农业增产、农民增收，从供给和需求两个侧面支持了国民经济增长。

比较优势新内涵

中国突然爆发出来的务工经商生产力，到哪里去寻找能够容纳得了它们的市场？出路是融入全球化。首先是借力发达经济体的市场。这也是从实际出发的选择，因为日后凸显的中国制造能力并非内生而成，从一开始，包括来自发达国家的资本、技术以及商业模式，就参与中国制造能力的形成。后来被称为“世界工厂”的中国，靠全球市场消化自己惊人庞大的生产力，合乎逻辑。

经济学上历久弥新的比较优势定理，应该是分析中国经济崛起最合适的分析框架。问题是，比较优势理论要获得用武之地，需要一个必不可缺的前提，那就是在发达国与后进国之间存在大规模贸易。问题是，究竟具备什么条件，潜在的比较优势才被唤醒并受到强有力激发？

为此需要明确比较优势的内涵。比较优势首先是比较成本，因为各个经济主体——从个人、家庭、地方到国家——从事生产所花费的成本各不相同，其产品一旦进入市场，绝对优势或相对优势在比较中互现，才形成绝对优势或比较优势。但是，各行为主体互相比较的，远远不限于生产性成本。在真实世界里，任何生产活动要得以进行，离不开特定的制度结构，从而受到成体系制度安排的决定性影响。实际的生产成本究竟是高还是低，比较优势究竟是潜在的还是现实的，以及究竟能不能把潜在的成本优势发挥出来，受制于特定的体制，并非由所谓自然禀赋就可以决定。

中国经验教育我们认识到上述区别。早在贸易数据惊醒世界之前，作为一个经济落后的人口大国，中国极低的人均收入水平似乎意味着她拥有极富竞争力的低劳力成本优势。但是在事实上，如果被贫穷包围的巨量人口和劳力，根本没有被投入有效生产，也提供不出能参与全球市场竞争的产品，那就谈不到在全球舞台上发挥比较优势。那些妨碍充沛人力资源投入生产过程的体制性摩擦，甚至高到足以让很多生产活动根本无从发生——这与物理世界里摩擦系数过高，物体根本就不可能被移动的道理，如出一辙。

无须强调，潜在的低生产成本从来就不会自动生成比较优势。关键是能不能消除妨碍生产活动的体制束缚。不幸的是，潜在超低的生产成本常常伴之以极为高昂的体制成本，妨碍经济运行，以至于本来有机会显露的竞争潜能，根本无从发生。人口多包袱重，劳力多就业难度大。若问为什么在那种情况下劳动密集型产业搞不起来，答案是原本极低的生产成本受到极高体制成本的拖累。更具有决定意义的是，倘若落后国不开放，根本拒绝与他人比较，那又怎么可能谈得到比较优势？

中国实现经济增长的前提正是经由改革开放大幅降低体制成本。归结起来，就是把先前几乎无穷高的体制成本大幅度降下来，同时也包括降低中国人接受一切先进技术管理知识的学习成本。在此前提下，中国潜在生产成本优势才开始得到激发，中国出口才开始发力，世界也才得以发现中国经济拥有惊人的比较优势。

由此，不少流行之见需要重新推敲。如“廉价劳力是中国崛起的秘密”，不妨反问：改革开放前的中国劳力岂不更为廉价，为什么那时不见奇迹？又如“政府管控才是中国模式灵魂”，不妨再反问：苏联模式政府管控国民经济的全部，为什么失败到连苏联都不复生存？至于颇受青睐的“举国体制”，在笔者看来也未点中要害——究竟是举国推高体制运行成本，还是举国走改革开放之路、大幅降低经济体系运行的成本？本文认为，真实的中国经验是以降体制成本为纲领，靠改革开放释放出中国在全球市场的比较优势。为理解和阐释中国经验，有必要扩展比较优势的内涵，把生产成本与体制成本一并纳入分析框架。

成本曲线先降后升

体制成本也是成本，终究服从成本行为的一般规律。在经济学理论上，所有成本曲线一律先降后升。之所以如此，传统解释的是边际收益递减。

中国的现实让我们格外关注体制成本。体制成本不是个别生产者、消费者或个别厂商在竞争中为获利所自愿支付的成本，而是成体系的、即使行为个体不自愿也非承担不可的成本。这类体制成本具有强制缴纳的性质，不受一般市场竞争和讨价还价的约束，因此更不容易得到合理节制，可能比生产成本和交易成本曲线更早、更大幅度上涨。

让我们先看一组中国数据。根据国家统计局的数据，1995-2012年间，中国名义GDP从60793.7亿元到518942.1亿元，共增长8.5倍。这显然是战后大国难得一见的高速增长。不过无可避免，中国高速增长也必须付出代价即成本。对此，人们曾普遍关注，是不是劳力成本的过快增长削弱了中国制造的竞争力？不过我们发现，同期全国工资总增长8.7倍，几乎与名义GDP增速持平，并没有特别快于经济总增长的出格表现。期间大大快于总经济增长的，是以下几个变量：第一，税收，同期全国税收总额增长了16.7倍，相当于经济总量增长倍数的197%，或工资总额增长倍数的192%；第二，包括税外收益的财政收入，期间增长了18.8倍，快于税收增长；第三，全国社保缴纳，期间共增长28.7倍；第四，土地出让金，同期全国土地出让金总额增长了64倍。

以上诸项，都是为生产附加价值所必须付出的成本。不同之处在于，工资总额发生于劳力市场，包括绝大部分国企工人在内的全国劳力资源，通行劳务合同制，工资决定一般要根据雇佣双方意愿，受市场供求法则支配。但是，税收及其他向政府机构缴纳的行政服务费，属法定负担，带有执行方面的强制性，不存在个人、家庭和企业对政府行政服务满意就多付、不满意就少付的经济关系，而纳税方也难以参与税法制定和税率确定。社会保障项目的缴纳，在理论上用于缴费人未来的生活保障，也是广义上劳务成本的组成部分。但社保缴纳的数目、提取后的营运、支付等管理，依现行法规由政府机构独家执行，也带有法定强制性。最后一项土地出让金，则是转型中国特有的经济运行成本，因为在现行体制下，中国用于合法经营的土地一律属于国有——包括大部分经由政府征用农村集体土地转为的国家所有——然后由政府批租给用地机构及个人。这里虽然存在着一个土地批租市场，但唯有政府掌控土地供给，类似其他一切政府或国企行政垄断供给的“市场”，需求者众而竞争激烈，供给者或独或寡，不容他方进入提供替代，因此在此类市场上形成的资产价格，本质上不过是行政权力的租金。

加到一起，在以上观察期中国经济运行的一个显著特征，是法定的、带强制性成本项的增长速度，不仅大大超过经济总增长速度，也大大超过受市场法则支配的其他成本项的增长速度。这说明，转型中国在取得高速增长成就的同时，尚没有形成持续约束体制成本增长的有效机制。这是渐进改革远没有到位的表现，也必然对中国经济的持续增长产生消极影响。比照早期以“解放思想、放权让利”为纲领的改革，随着中国开始在全球市场上因发挥比较成本优势而实现高速增长，一度大幅降低的体制成本又重新掉头向上，并以远超高速经济增长的更高速度回升。实际情形很像一匹巨型骆驼，早期减负促其迅跑，却在高速行进中不断被加载越来越沉重的负担，终于令其前行乏力。本文认为，对于一个迄今为止靠比较成本优势在全球立足的经济体，中国高速增长轨迹的变动，可用体制成本的下降和重新上升给予解释。

难以量化的体制摩擦力

还有一些体制成本，或难以在统计上得到反映。观察表明，经济活动中涉及产权界定、合约纠纷、新产品开发与相关市场准入、政府专营范围变动、行政诉讼和民事案件审理等事务，无一例外，都需要在直接生产成本之外另有耗费。虽然这类广义的交易成本或本文定义的体制成本在一切所谓成熟的市场经济中也照样发生，但对中国这样一个转型经济而言，这些非生产成本的形态还是颇具特色、自成一家。深入案例，才清楚认识中国经济所遭遇体制摩擦的经济性质。很明白，在直接生产成本或直接服务成本之外，经济运行还要支付其他耗费。这些“额外的”代价，可以大到足以让许多商业活动根本无从发生。

新世纪初中国经济摆脱上一轮通缩重新走强之后，“宏观调控”压倒了“打破行政垄断”的改革部署，不当管制重重叠叠，行政审批愈演愈烈。2012年新一届政府再次高举“放权让利”，以此对冲经济下行压力，由此而来。新一届政府宣布要清理废除行政审批文件，多达成百上千，其中绝大部分都不是计划时代的遗产，而是在新世纪以来的经济高速增长中，行政部门左一项右一项加到经济运行中来的。一个标志性事件也许可以作为体制成本居高不下的间接证据：早在20世纪90年代就尝试开放的中国电信业，囿于仅对几家央企开放，通信网络的资费水平和服务品质虽有进步，但依然广受诟病，以至于到了2015年，还要国务院总理出面喊话，要求中国宽带必须降费提速。不过，涉及部门权力与利益，高层宣示未必能够做到自动落地。

贪腐和奢靡的经济影响

2008年7月，我做过一个判断：“在上述分权改革、重新界定权利、承认并鼓励民营企业家、大规模利用价格机制的每一个过程中，腐败不但形影相随，且有更快蔓延之势——腐败跑得似乎比改革还要快！”时隔9年回首审视，笔者认为对那个结论唯一需要做出的修订，是把当时出于谨慎而写就的“似乎”两字一笔删除。

诚然，直到今天，我们对发生在转型中国的腐败现象，还是缺乏基于确凿事实和严谨统计的合乎科学规格的系统研究。但是，中共十八大后的反腐新政以及事实，已足以帮助我们得出一个结论：转型进程中令人震惊的腐败，并不能由个别官员的道德失范而得到合理解释，也不宜笼统地把它们看作工作失误或治理松懈的结果。相反，转型腐败是一种成体系的、由转型进程内生的体制性腐败。

严重的腐败怎样影响中国经济？流行的度量方法似乎把一切收入——其中也包括执掌权力官员们的非法收入——都轻而易举地加总为国民收入，并在此基础上讨论“经济增长”。但是，恰恰是人们再也无法视而不见的转型腐败，提醒我们有必要把不同性质的收入加以明确区分。腐败性收入虽然也是一部分国民的收入，却构成其他国民生产性活动持续增长的障碍，因而应该被恰如其分地视为拖累经济增长、降低中国产品国际竞争力的负面因素。

虽然个别贪腐可以对体制运行产生某种润滑效果而在客观上具有某种生产性，但随着腐败行为的蔓延和体制化，它像扩散的癌细胞一样迅速吞噬健康的经济细胞，因而是实现持续增长的死敌。当代没有哪一个贪腐严重的经济体能够实现持续增长。相反，我们可以见证，寄生于高速增长的贪腐行为，将随着贪腐蔓延而不断侵蚀经济增长与社会公正之基，贬损创新创业的动力特别是企业家精神，直到拖累增长步伐，让经济重受停滞之压。

笼罩官场的奢靡之风，对经济增长也产生复杂影响。不过，奢靡比贪腐更难以在数量上给出描述，我们仅在直观上把奢靡对经济的影响估计得比贪腐远为重大。按一般认识，奢靡并没有化公为私，包括那些令人咂舌的耗费巨额公币的排场与享受，通常限于参与官员的在职待遇，并不能转为官员私人拥有、在离职后还能够继续享用的财产。因此，奢靡花销不仅在财务上被列入因公支出，在认知上甚至被视作为提升社会凝聚力、打造形象、增加人民认同感、鼓励低薪官员努力工作所做出的“必要”支付。

政府开销并不能被看作天然具有提振需求的正面价值。或有人诘问：那些远超标准的公务用房、公务用车、公务用餐和一切达到奢靡标准的公务消费，难道不都转为一批又一批市场订单了吗？难道它们不是源源不断派生出对原材料、能源、零部件、设备及相应服务的需求，从而为提升就业、收入和税收做出贡献了吗？

但是，奢靡之风的经济来源，暴露了其拖累增长的性质。在用政府税费为奢靡埋单的情况下，我们不难发现，正是税费过快增长才构成奢靡的财政基础。如上文指出，在高速增长时期成倍快于名义经济总量增长的税费增长，本身就是经济运行中体制成本上升、增长负担加重的体现。在商界——或自愿或被迫——为种种奢靡花销提供财务支持的情形下，我们看到本身已过快增长的税费，还要追加一个为数更为巨大的额外附加。在上述两种情况下，奢靡都使得公权力所应提供的服务变得越来越贵。按照经济逻辑，如果每创造一个增量单位的附加价值要支付更多税费及其附加，那么一旦越过承受临界点，人们从事生产、创造和投资的意愿势必下降。总之，奢靡的逻辑结果类似腐败，那些与日俱增的巨大花销，终究要露出压抑经济增长的真实面目。

评论性小结：体制成本至关紧要

本文定义的体制成本，是“成体系的制度带给经济运行的成本”。它不但包括由前辈学者原创、极富启发性的交易费用或纯商业费用，而且包括在市场以及非市场环境里通过一系列制度强加给各方当事人的成本，其中包括税费、管制、审批、法律政策的限制及禁止，以及围绕希冀这些变量发生变化的观念、舆论、公共政策辩论以至于政治竞争等相关耗费。强制性成本之所以得以普遍发生，是因为任何经济活动都离不开国家及其代理机构或代理人参与其中。在产权受到合格保护（这本身就是一种国家行为的结果）、资源利用基于自愿选择的场合，形形色色的契约真要得到执行，在事实上离不开合法强制力居中提供服务。在命令经济即国家直接配置资源的场合，强制力内生于政企合一的行政经济综合体，体制成本直接构成经济体系的运行成本。在任何一种情况下，国家强制力都参与经济运行，经济增长都支付体制成本。体制成本为零的世界，不过是想象中的乌托邦。

转型——从计划命令经济转向市场经济——就是体制变革，即一系列制度发生转变从而影响经济体系的运行。由于体制变量在转型经济中居于更为显著的中心位置，因此超越直接生产成本和狭义交易成本的体制成本，相对容易被纳入转型经济研究者的视野。要理解和阐释转型经济的种种现象，诸如变革动力、阻力与摩擦、潜在生产力的突然释放、长期经济走势的起落，皆离不开对体制成本的分析。毕竟按照常识，为每个单位的产出所不得不支付的成本，低了对应高经济增长，高了则对应低经济增长。这里，仅需把通常的生产成本和交易成本，恰当地扩展为包含强制性元素在内的体制成本。

中国经济提供了一个难得案例。改革前令人难堪的贫困，同时意味着拥有极为低廉的直接生产成本，表明在中国经济体内蕴含着极为巨大的潜在比较成本优势。要解决的问题，是把高昂的体制成本大幅度降下来，为此必须打破原有体制坚硬的外壳。改革开放实现了以上使命，经由一系列制度变迁——观念的、法律的、成体系政策设计与组织安排的转变——使得中国潜在比较优势在全球市场上破门而出，由此改变经济体系运行的轨迹与绩效，创造了高速增长的中国奇迹。因此，理解中国经验的基本线索，不是别的，正是以一系列制度的变革大幅度降低了经济体系运行的成本。

不过，改变了世界经济格局的伟大中国成就，并没有也不可能改变冷峻的经济法则。成本曲线终究先降后升，体制成本甚至在高速增长中升得更急。伴随高速经济增长，人们观察到曾经大幅下降的体制成本重新上升，表现在税费和各种法定负担以快于经济增长率的速度增长，行政审批叠床架屋，设租寻租行为有增无减，必要的市场监管缺位与不当行政管制层层加码并存，所有这一切只能列支在体制成本项下的因素，合成了一个负面结果：单位产出要承受日趋加重的成本负担，并由此削弱中国经济在全球的比较竞争优势，拖累一向靠成本优势发力的中国经济增长。形势很清楚，以全面深化改革抑制并扭转体制成本重新急升的势头，是中国经济持续增长必不可缺的前提条件。