崛起国创建国际制度的策略

文/刘玮

权力转移与国际制度变迁：一个经典的命题

权力转移与国际制度变迁是国际关系研究中的重要问题。在现实主义的研究纲领中，国际制度是国家偏好的反映，会伴随着国家权力基础的变化而调整。在权力转移的过程中，崛起国改革制度安排和守成国维护制度特权的利益冲突，会导致崛起国与守成国在国际制度领域出现对抗。制度博弈的结果则取决于国家间的实力对比。

但是，实力变化并不会自动导致国际制度变迁。在现实主义范式的基础上，有研究进一步提出，在国家实力的不平衡增长打破了原有制度框架下的权力与利益均衡，并动摇全球经济治理机制赖以存在和持续的合法性根基后，新兴经济体还需要依托自身实力获取更多的规则制定权，才能重塑全球经济治理体系。但是，现有研究对实力变化如何导致国际制度变革的解释仍然不够清楚，对新兴国家如何运用自身的实力获取规则制定权也需要进一步研究。此外，由于崛起国与守成国在旧的多边制度中既有冲突利益也有共同利益，爆发“制度之战”并不必然是崛起国与守成国的宿命。在权力转移过程中，有时会出现兼容性的制度调整，有时又会出现制度冲突，甚至是制度僵局。因此，我们需要进一步探讨影响崛起国与守成国围绕国际制度变革进行战略互动的条件。

制度主义者认为制度“粘性”会产生“锁定”效应，使得国际制度的决策权和利益分配保持“制度惯性”，很难依据国家实力的变化进行及时调整。历史制度主义者认为制度具有黏性，路径依赖和锁定效应会促进国际制度初始条件的延续，很难根据权力转移进行适时调整，只能依靠历史事件和关键节点来打破路径依赖。但现实情况是，在已经存在制度安排的情况下，崛起国仍然努力创建新的国际制度，并取得了一些成功。国际制度并不像制度主义认为的那样，总是保持制度惯性，也没有严格按照现实主义所认为的，随着实力变化的时点和程度进行适应性变革。因此，我们有必要探索权力转移导致国际制度变迁的机制。

第二次世界大战结束以来，国际合作的制度化成为国际关系中的重要现象。战后建立的布雷顿森林机构确立了稳定开放的自由国际秩序，但也蕴含着非中性的特征。美欧等创始国一直在布雷顿森林机构的决策权分布和利益分配中占据优势地位。随着国家实力对比的变化和新问题的涌现，后发的崛起国对现存国际制度的分配结果愈发不满。在这种情况下，崛起国大体上可以采取两项策略来改革国际制度安排，一是推动现存国际制度内部的改革，二是在外部创建功能重叠的新的国际制度。已有的制度主义研究多认为，在某一政策领域已经存在国际制度的情况下，创建新的国际制度面临较大的交易成本、信息不对称性和不确定性，因此非常困难。甚至有研究指出，高风险和高成本使得制度创建仅会在没有替代性制度可用或者没得选择时才会发生。但是，现实世界中却出现了不少崛起国在现有国际制度外部成功创建国际制度的实例。例如，在多边开发银行改革停滞不前的背景下，新开发银行（NDB）和亚洲基础设施投资银行（AIIB）成功创立，推动了多边发展融资体系改革。

崛起国之所以会承担巨大的成本来创建国际制度，是因为其对现有多边制度安排不满，却又很难通过寻找替代性的国际制度或者改革现存国际制度，来满足自身的政策需求。通过创建功能重叠的国际组织，崛起国能够在现存国际制度之外建立新的制度选项，同时也能够通过外部选项倒逼现存国际制度改革。但是，从崛起国创建国际制度的实践中，我们发现并不是所有创建国际制度的倡议都能够成功落地，有的成功创设并逐渐发展为地区或全球层面的重要国际组织，有的却在萌芽阶段被迫“流产”。本文试图探讨，在什么条件下，崛起国倡议建立的国际组织更容易获得初始生存。

议题特性、组织间架构与兼容性国际制度创建：一个分析框架

由于新建国际组织天生的脆弱性，崛起国能否建立稳定可见的自我约束机制，塑造“新旧”国际制度的合作预期，是决定国际制度能否创建成功的关键。本文试图提出一个兼容性制度创建的分析框架，认为崛起国在议题领域选择和组织间架构两方面的策略选择，会影响制度间合作承诺的可信性，进而影响新创国际制度的初始生存。

除了自身的意愿和能力外，崛起国还需要推动其他国家共同配合，才能够成功建立国际制度。周边国家对崛起国发展壮大的担忧和全球层面的守成国的地区介入政策，使得崛起国很难单凭权力不对称来动员其他国家配合行动。即使崛起国可通过自我约束的内部制度设计降低域内成员国的疑虑，但仍然无法消除现存国际组织及其主导国的疑虑。一方面，在权力转移过程中，崛起国与守成国存在固有的战略不信任；另一方面，任何新建国际制度都会与相关的现有国际制度在成员国资格、管辖范围、知识经验、标准规则等方面发生关联。“新旧”国际组织之间可能会出现“规则不一致”、资源争夺以及“机制转换”等现象。出于对崛起国创建国际制度的意图不确定性的担忧，现有国际组织及主导成员国都可能采取在多边场合进行阻击、拒绝分享知识和资源、游说其他国家孤立或反对等手段阻挠国际组织的创建。

因此，崛起国不可能在“真空”中创建国际制度，必然会与守成国以及相关的现有国际制度进行互动和磨合。鉴于初生国际制度天生的脆弱性，能否处理好“新旧”国际组织之间的关系，有效回应新兴国际组织引发的外部政治反应，是崛起国能否成功创建国际制度的关键。崛起国必须向外界清楚地传递信号，显示其创建国际组织到底是替代还是补充现有国际组织。新兴国际组织与现有国际组织的冲突预期越强，就越容易受到主导国和现有国际组织的打压，创建国际组织的努力就越可能失败。反之，新兴国际组织与现有国际组织的兼容预期越强，就越可能受到主导国和现有国际组织的支持，创建国际组织的努力就越可能获得成功。

在创建国际组织过程中，崛起国可通过建立稳定可见的自我约束机制，管理好“新旧”国际组织的合作预期。一般而言，如果两个国际组织都试图在重叠议题领域谋取支配地位，就容易出现制度冲突。但功能重叠经常不可避免，在这个时候，重叠功能领域的议题特性会影响国际组织间竞争的烈度。在不同的政策领域内，议题的网络外部性的差异，使得“新旧”国际组织的兼容程度各有不同。

在经济活动中，当某一产品或服务的边际效用，随着消费者数目的增加而增加时，便产生了网络外部性。例如，在计算机操作系统领域，微软操作系统不断累积的客户群形成了巨大的网络效应，使得任何创立新的操作系统的努力都会遭到微软视窗系统的自动排斥，因此形成了视窗系统长期独霸的局面。在国际关系的不同领域，每个国家的行为都具有外部性，便产生了国际协调的需求。任何国家创建不一致的规则都会对整个国际系统的规则运行带来影响，于是便产生了网络外部性。政策领域的网络外部性越高，创建新规则带来的系统效应越大，越会威胁守成国和现存多边体制的利益。例如，在国际金融危机管理、网络通信技术标准等类似设立标准类的政策领域，国家的政策外溢效应非常明显，任何国家单方面实施替代方案的行为，都会使自身脱离整个系统。在这类网络外部性高的政策领域，各国能够从集中一致的规则中受益，倾向于在单一的、普遍的国际组织中进行合作，新建国际组织与现有国际组织容易出现不兼容或相冲突的现象。在网络外部性低的领域，多中心的合作形式更容易实现兼容。例如，在跨国直接投资、国际发展援助等政策领域，各国并不一定会从集中统一的规则中获益，反而可能会由于“搭便车”问题、战略利益冲突而避免普遍的国际合作，转向双边、区域层面或替代的小多边性质的国际合作。在此基础上，本文提出假说1：在其它条件不变的情况下，新建国际制度核心政策领域的网络外部性越低，崛起国创建国际制度越容易获得成功。

除了选择核心政策领域外，崛起国还可以通过自我约束的制度安排，搭建有利于国际组织间合作的架构，塑造国际组织兼容的稳定预期。守成国和现存国际组织其实最担心新建国际组织会采取与原有规则不一致的规范或者挤占现存国际制度的资源，从而抵消或挤压原有国际制度的权威。虽然倡议国往往都会向外界宣布，新成立的国际组织将会对现有国际组织的功能进行补充而不是替代。但是，外交语言总是廉价的，很难被外界视为可信的信号。在初始制度安排中，崛起国可采取挂钩战略，建立起固定化的制度间联系或将新成立国际组织的部分自主权转移给现有国际组织，形成对新创国际组织的自我约束，塑造国际制度间合作的预期。

国际制度间联系的制度化水平越高，对崛起国的自我约束越强，合作承诺的可信性也就越高。高度制度化的组织间架构能够实质上约束新建国际组织的发展方向，将新建国际制度与现存国际制度的关系固定下来，降低制度冲突的可能性。正式化（formalization）、集中化（centralization）和授权化（delegation）是衡量制度化水平的三个基本维度。在此基础上，我们可以提出四种不同制度水平的国际组织间架构。

一是合股（joint stock），即吸纳现有国际组织的主导国作为新创国际组织的共同股东。从正式化、集中化和授权化三方面衡量，合股的制度化水平最高。这种组织间架构通过共享委托权，最大限度地约束了崛起国操纵国际组织的空间，大大地提升了“新旧”国际组织合作承诺的可信性，降低了现有国际组织及其主导国的疑虑。

二是授权（delegate），即将新创国际组织的决策权部分委托给现有国际组织。授权的制度化水平仅次于合股，其在保留委托控制权的情况下将部分决策权授予现存国际组织。这种组织架构有利于在国际组织创始之初，降低决策风险，增强国际组织之间的协调合作。但是，新建国际组织仍然保留收回代理权的权利。因此，这种方式在短期内放弃了国际组织的一些自主权，增加了国际组织间合作承诺的可信性，但同时保留了委托者改变授权的法理基础。

三是战略伙伴（partnership），即国际组织之间达成协议建立长期合作框架。战略合作协议具有一定的正式性，但是这种合作安排在授权化和集中化方面比前两种安排要低。这种组织间架构有利于以灵活合作的方式加强国际组织之间的互信，但合作承诺的可信性要比合股和授权方式低。

四是平行安排（parallel）。平行安排在正式化、集中化和授权化方面都比较低，因此是制度化程度最低的组织间架构。平行安排为国际组织提供了扩张的空间，新旧国际组织可能出现资源争夺、规范不一致等问题，形成充满竞争的组织生态系统。虽然从长期来看，重叠成员国可能会推动国际制度调整，形成国际组织间的共治与分工的局面。但是，崛起国创立平行国际组织的做法，可能被现有国际组织和守成国视为是在挑战现有治理体系，很容易被扼杀在“摇篮”之中。因此，在此基础上，本文提出假说2：在其它条件不变的情况下，新建国际制度与现存国际制度架构的制度化水平越高，崛起国创建国际制度越容易获得成功。

亚洲开发银行、亚洲货币基金、清迈倡议与新开发银行的案例比较

为了验证前文提出的假说，本文拟选取亚洲开发银行（ADB）、亚洲货币基金（AMF）、清迈倡议（CMI）、金砖银行（又称新开发银行——NDB）进行比较案例研究。这四个案例中既有ADB、CMI和NDB这样的成功案例，又有AMF这样的失败案例。通过对这些案例的比较分析，我们希望文中提出的假说有助于解释在什么条件下，崛起国创建的国际组织能够获得初始生存。

之所以选择这些案例主要出于以下原因：首先，这些案例都是崛起国在对现存体制不满的情况下，提出的创建与现存多边机构功能重叠的国际制度倡议。并且，其中既有成功落地的倡议，又有失败的倡议；其次，这些制度创建倡议是由不同崛起国发起的，既有美国的盟友，也有美国的竞争对手；再次，这些案例涉及不同的议题领域，其中既有国际收支借贷这样网络外部性高的政策领域，又有国际发展融资这样网络外部性较低的政策领域；最后，在制度创建过程中，崛起国采取了不同的策略来处理新旧国际制度的联系，有的建立了高制度化水平的组织间架构，有的只建立了很低的制度化联系。

本文分三组对案例进行比较分析：第一组是ADB和AMF。这两个国际组织都是日本倡议创建的，但是ADB属于网络外部性较低的国际发展融资领域，而AMF属于网络外部性较高的国际收支借贷领域，而且日本在ADB创立过程中采取了与守成国以及现存国际制度合作的制度化策略。根据上文的理论预期，本文期望这两个案例比较的结果是ADB倡议获得成功，而AMF倡议失败。我们发现案例比较的结果与我们理论的期望结果一致。同样是日本倡议创建的国际组织，ADB取得了成功，而AMF却走向了失败。通过最相似体系设计求异的方法进行比较，我们发现除了制度创建的策略不同外，这两个案例在很多方面都具有很大的相似性。

ADB和AMF制度创建的策略差异主要表现在两个方面。一是核心政策领域不同，日本倡议创建的ADB主要关注国际发展融资，而AMF的功能主要集中于国际收支借贷领域。这两个议题领域的网络外部性差别较大。AMF关注的国际金融救助议题具有很高的网络外部性，国际收支危机的高传染性会影响全球金融系统稳定，需要普遍覆盖和全球监测，而且危机救助会面临道德风险，需要严格统一的借贷条件。而ADB所在的国际发展领域，是一个高度竞争性和碎片化的政策领域。目前，已经存在28个以国际发展为使命的多边机构。而且，全球主要经济体都通过自身的援助机构开展双边援助，其中包括经合组织发展援助委员会（DAC）中的29个成员国以及其他新兴援助国。援助国具有各种提供援助的渠道，潜在的受援国也可以通过多种渠道接受援助。因此，日本在网络外部性较低的国际发展领域创建ADB，容易与世界银行等多边开发机构形成制度合作（兼容）预期，受到世界银行和美国的阻力较小。相反，日本在网络外部性较高的国际收支借贷领域创建AMF，更容易与IMF形成制度冲突预期，受到IMF和美国的阻力较大。

二是组织间架构的策略选择不同。日本在创立ADB时，采取了与现有国际组织主导国合股的方式。日本不仅邀请美国参与筹备，让美国与日本成为ADB两大股东，还让西方域外国家占有20%的投票份额。同时，日本还推动了ADB与世界银行建立发展伙伴关系。相反，在创建AMF过程中，日本未与美国进行提前沟通，将美国排除在成员国之外，并且宣布AMF将独立于IMF决策，拟采取与IMF不同的以最少条件快速提供贷款的紧急流动性供给政策。于是，日本创建的ADB得到了美国和世界银行的支持，迅速发展为亚洲地区开发银行；而AMF遭到美国和IMF的极力反对。美国通过双边施压、游说他国反对和多边场合阻击等方式为AMF的建立设置障碍，最后AMF计划在香港召开的财长会议上“流产”。

第二组是CMI和AMF。这两个国际制度安排都属于具有较高网络外部性的国际收支借贷领域，这意味着崛起国在该领域创建国际制度会与主导国和现存国际制度更容易发生利益冲突。根据文中理论的推断，在议题领域相同的条件下，新旧国际制度的组织间架构的制度化水平越高，越容易塑造制度兼容预期，崛起国创建国际制度的阻力就会越小。在这一组案例中，本文理论的期望结果是AMF失败，而CMI获得成功。虽然AMF和CMI都与IMF的国际金融救助的职能出现了重叠。但是，由于创始国采取了与IMF不同的组织间架构，结果美国对AMF和CMI采取了截然不同的态度，最终迫使AMF倡议在提出后的三个月内就被迫“流产”，而CMI却获得了成功。日本在创立AMF时将美国排除在外，并宣称要采取一套替代性借贷标准和独立于IMF的制度安排。而东盟与中日韩（10+3）在创立CMI的过程中，吸取了日本建立AMF的教训，通过提升新建制度与国际货币基金组织（IMF）联系的制度化水平，强化了合作预期。10+3财长会一直宣称CMI是对IMF的补充，并将部分决策权让渡给IMF，即在未启动IMF融资项目的情况下，CMI成员国只能动用货币互换额度中的10%。我们发现，创始国对组织间联系采取不同的架构，致使美国和IMF采取了不同应对方式，最终导致了AMF和CMI的不同命运。在这一组案例中，比较结果与本文理论的期望一致，结果AMF失败，而CMI获得成功。

第三组案例是ADB和NDB。这两个多边开发机构是由不同的国家在不同时期创建的，并且采取了不同的制度联系策略，但都属于网络外部性较低的国际发展融资领域。根据上文的理论，议题领域的网络外部性越低，崛起国的制度创设越容易获得成功。因此，本文理论的期望结果是，尽管创建ADB 和NDB 的其他条件各不相同，但是由于都属于网络外部性低的议题领域，这两个制度创建更容易获得成功。我们利用最差异体系设计求同的方法比较ADB和NDB的创建。在ADB和NDB中，各个倡议国与守成国的关系不尽相同，倡议国也采取了不同的制度化策略来处理新旧制度的组织间架构。在ADB创建过程中，日本采取了制度化水平较高的策略来协调组织间架构，不仅邀请美国参与筹备ADB，让美国与日本成为ADB两大并列股东，还让西方域外国家占有20%的投票份额。同时，日本还推动了ADB与世界银行建立伙伴关系。在NDB创建过程中，金砖国家并未采取制度化策略来协调新旧国际组织间的关系。金砖国家仅与世界银行签订了谅解备忘录，也未让非金砖国家入股，更未对任何现存国际组织进行授权。虽然这两个国际制度创建有诸多的不同点，但却都属于网络外部性较低的国际发展融资领域。案例比较的结果显示，在其它条件不变的情况下，崛起国创建国际制度的议题领域的网络外部性较低，新建国际制度就容易获得初始生存。而且在议题特性和制度间架构共同作用下，议题特性对初创国际制度的生存的影响权重更大。

结论

本文研究发现，对现状不满的崛起国可以通过创建重叠的国际制度创造外部选项，推动国际制度变革。崛起国创建国际制度既不像制度主义认为的那么困难，也不像现实主义所说的完全是权力转移或力量对抗的自然结果。初创国际组织内在的脆弱性，使得能否妥善协调“新旧”国际组织的关系、有效回应新建国际组织引发的外部政治反应成为国际组织能否创建成功的关键。本文发展出一套制度间合作的分析框架，认为崛起国在议题领域和组织间架构安排方面的策略选择，会影响制度间合作的可信性承诺，进而影响新创国际组织的初始生存。本文补充了自由制度主义和现实主义对制度创建的研究，发现崛起国创建国际制度的过程并不一定充满“硝烟”，崛起国可以采取合适的制度化策略，促进新旧国际制度间的合作，推动守成国与崛起国达成合作型制度变革。

文中案例比较的结果与理论预期相符。各个崛起国都希望通过建立可信的外部选项提升本国的国际制度影响力，但结果却是有的倡议成功落地、有的却遭遇失败。决定成败的主要原因是制度创设的议题领域和组织间架构安排不同。在四个案例中，国际发展融资领域的网络外部性要远低于国际收支借贷领域，因此创建与世界银行重叠的ADB、NDB都更容易获得成功，而创建与IMF重叠的AMF和CMI面临的挑战会更大。同时，日本试图在AMF与IMF间建立制度化水平很低的平行架构，强化了制度冲突预期，导致AMF计划很快“流产”。相反，在ADB、CMI的创建过程中，创始国采取合股、授权和战略伙伴等策略建立了高制度水平的组织间架构，有效塑造了制度合作预期，确保了这些新建国际组织倡议的最终落地。本研究的政策启示是，崛起国创建国际制度的最大障碍是其与守成国以及现存国际制度的战略互疑，通过选择网络外部性较低的议题领域以及采取合股、授权和达成战略伙伴等策略建立制度化的组织间架构，有利于塑造制度合作的预期，降低新建国际组织在创设初期可能面临的外部政治压力。