金融支持退耕还林的成效、经验及政策建议

仵永恒

摘 要：1999年以来，党中央、国务院在全国实施退耕还林战略决策。经过10余年坚持不懈的努力，全国退耕还林工作取得了明显成效，地处陕北黄土高原的延安市更是实现了由黄变绿的历史性转变，成为全国“退耕还林第一市”。本文梳理了我国退耕还林政策的主要内容，延安市退耕还林取得的成效以及金融支持退耕还林的措施、做法和经验，并对金融助力退耕还林后续产业发展提出政策建议。

关键词：退耕还林；金融支持；政策建议

一、退耕还林政策的提出及主要内容

朱镕基总理1999年提出了“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的十六字方针，国务院陆续颁布了《关于进一步做好退耕还林（草）试点工作若干意见》、《退耕还林条例》、《关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》等一系列重要法规和文件，确立了退耕还林的基本国策。国家按照核定的退耕还林实际合格面积，向土地承包经营权人无偿提供补助粮食、种苗和造林补助费以及生活补助费。具体补助标准和补助年限如下：（1）每亩每年补助100公斤原粮，严禁将“陈化粮”补给农户；（2）退耕土地种苗和造林补助费每亩50元，退耕土地生活补助费每亩每年20元；（3）还生态林的，补助粮食和生活补助费期限至少为8年；还经济林的，补助粮食和生活补助费期限为5年；还草的，补助粮食和生活补助费期限为2年；（4）纳入退耕还林规划的宜林荒山荒地造林，只享受退耕土地种苗和造林补助费。由于粮食运输、调拨成本高，农户储藏难、变现难，从2004年起中央按每公斤粮食（原粮）1.4元计算，包干给各省、自治区、直辖市，对退耕还林农户实行现金补助，调动和保护农民退耕还林的积极性。

二、陕西省延安市退耕还林开展情况

（一）延安退耕还林面积和质量居全国地级市之首

截至2015年底，全市累计退耕还林1077.5万亩，退耕还林面积占全市同期造林绿化面积的55%以上，覆盖了68%的国土面积，实现了全部陡坡耕地应退则退的目标，森林覆盖率达到46%，远远高于全国全省平均水平。根据国家林业局的验收结果显示，延安市及各县区林木合格率和保存率均达99.9%，部分县区达到了100%，保存率和合格率均居全国之首。十七年的退耕还林，显著改善了延安的生态和人居环境，极大地促进了延安经济社会发展。

（二）政府财政经费发挥了支柱性作用

延安退耕还林共涉及28.6万农户，124.8万农村人口，为确保退耕还林后农民的吃饭稳定问题，保证退耕还林能退下、不复垦、稳得住，延安市县两级政府不折不扣落实国家关于退耕还林的各项补助政策，制定了相关管理办法，加强了组织领导，确保了退耕还林政策的有效落实。截至2015年底，全市退耕还林补助资金和成果巩固专项资金共计125.6亿元，其中直接兑付农户108.4亿元，成果巩固专项资金17.2亿元，为延安市退耕还林工程提供了强大的资金支撑。

（三）农民生产生活方式进一步优化

退耕还林工程实施后，延安农村经济逐步向设施农業、高效农业和现代化农业转变，通过引导农户实施“33155”优质农产品生产基地建设（即：300万亩优质粮食生产基地、300万亩优质苹果生产基地、100万亩优质干果生产基地、50万亩蔬菜生产基地、50万亩家畜养殖基地），经济林果、棚栽、舍饲养殖逐渐成为了延安的三大农业主导产业。截至2015年底，全市粮食总产量72.2万吨，蔬菜产量121万吨，苹果种植面积350万亩，产量273.5万吨，产值超过100亿元，苹果种植面积和产量占全省33%，占全国12%，全市农民70%收入来自于苹果产业。此外，延安还大力发展红枣、核桃、花椒以及小米、荞麦等小杂粮万余亩，规模养殖猪牛羊等牲畜万余头，农民人均收入由1998年退耕还林前的1356元提高至2015年的10775元，高于全省全国平均水平。

（四）退耕还林产生了巨大生态效益

通过2000年以后的卫星遥感图对比，可清晰看到延安市退耕还林区域的颜色明显变绿变深。根据气象资料，退耕还林以来，延安沙尘天气明显减少，空气“优良”天数都在300天以上，多年位居陕西省第一。全市水土流失综合治理程度达到68%，根据水沙变化数据显示，延河年径流量减少了33%，输沙量减少了58.4%，土壤侵蚀数下降了58.5%，基本实现了水不下山、泥不出沟。国家林业局《2014年退耕还林工程生态效益监测国家报告》数据显示，2014年延安市退耕还林生态效益价值总量达218.4亿元，其中水源涵养能力达到4亿立方米，实现生态效益价值量48.4亿元；防风固沙能力达到1967.9万吨，实现生态效益价值量29.5亿元，每年吸收污染物6120.1万吨，滞尘641.2万吨，吸滞TSP（PM10和PM2.5）521.9万吨。

三、金融支持延安退耕还林的主要做法

（一）主动参与退耕还林以粮代赈工作的全过程

一是市农发行主动参与全市退耕还林以粮代赈实施方案、操作规程等配套措施的研究与制定，明确部门职责，规范操作行为。二是积极参与全市退耕还林以粮代赈补助粮食兑付试点工作，市农发行成立专门组织机构，对退耕还林工作中粮食补助资金专户设置、监督拨付程序、粮食的供应与资金结算等情况深入调查，为修订完善相关配套措施提出合理意见和建议。三是市农发行制订印发了《退耕还林（草）以粮代赈信贷监管实施细则》，严格按照人民银行要求和其上级行规章制度对企业实施有效监管，确保收购资金封闭管理。

（二）积极为退耕还林以粮代赈提供有力的信贷支持

为确保以粮代赈粮食兑付有充足的粮源，市农发行严格按照国家粮食收购政策和上级行有关规定，对退耕还林粮食供应有缺口的企业，优先发放非保护价收购和调销贷款。1999年至2003年，累计向退耕农户兑付补助粮食30286万公斤，结算补助粮款32149万元，其中农发行贷款29292万元，占91.1%；支持全市完成退耕还林面积463.4万亩（退耕315.8万亩，荒山造林种草147.6万亩），其中按政策兑现现金和粮食的面积为256.8万亩，占全省的44.6%，受益群众达84.5万人。endprint

（三）认真做好退耕还林以粮代赈资金结算工作

坚持做到“一专、二核、三审、四促、五收”。“一专”：对以粮代赈资金实行专户管理，农发行市县机构按要求开设“以粮代赈退耕还林（草）资金补贴专户”，凡是用于以粮代赈结算的资金均在该户核算，按照政策规定的范围和用途划拨，不得与其他资金混合使用。“二核”：按顺价作价原则，严格核算出库粮食成本，对成本价低于补助标准的按计划供应，高于补助标准的决不允许出库供应，以免形成新的挂帐。“三审”：层层把关、分级审核《退耕还林（草）补助粮食价款结算表》，每阶段粮食供应结束后，首先由信贷员根据核打出库单记录确定粮食实际出库数量，县级农发行据此核定结算价款，再与县粮食局、县财政局联合审核基层粮食购销企业上报的《退耕还林（草）补助粮食价款结算表》，审核无误、签字盖章后上报市农发行、粮食、财政部门再审，待确认后，由财政部门下拨资金进行结算。“四促”：市农发行计信部门及时督促财政部门将审核确定的补助粮食价款下拨到县，进行结算。“五收”：县支行信贷部门根据粮食供应前核算的库存成本，及时分解结算资金，足额收回贷款本息。根据《国务院办公厅关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》（国办发〔2004〕34号）要求，2004年起将退耕户补助粮食改为现金补助，截至2015年末通过农发行“退耕还林补助资金”专户监督拨付粮食补助资金30多亿元。

（四）发挥支付系统作用确保退耕还林补助资金及时足额拨付

退耕还林工程实施以来，国家财政补助资金均通过人民银行国库系统及时划拨至延安财政“退耕还林”专户。农业银行市县分支、县区农信社农村机构网点多，主要承担了退耕还林补助资金划拨农户工作。每年市退耕办、财政局根据当年退耕还林工作情况，依据政策规定，通过农行、农信社等将补助资金打到退耕还林农户的存折或银行卡上，目前累计兑付农户退耕还林各项补助资金100多亿元，户均3万多元，人均7000多元。2006年以来，在各商业银行县乡农村网点撤并、减少的情况下，人民银行延安中支大力推进农村支付体系建设，在金融服务空白乡镇和偏远乡村推动建立“银行卡助农取款点”，后升级成“惠农支付服务点”，目前全市已建立了3200多个惠农支付服务点，实现了行政村全覆盖、农村金融服务无死角，让退耕农户足不出村就能取到补助资金或者现金转账，极大便利了退耕还林区农户的生产生活。

（五）创新金融服务模式，探索林权抵押贷款支持退耕农户发展产业

2006年以来，针对全市退耕林渐成规模、林权证办理逐步可行的情况，人行延安中支积极推动在辖区富县、黄龙县探索试点开展了林权抵押贷款。2007年富县被陕西省政府确定为集体林权改革试点县，退耕还林、荒山造林林权证发放8966本，发证率达到96.8%。2009年富县被陕西省农信联社确定为开展林权抵押贷款试点县。截至2016年6月末，富县林权改革试点累计发放林权抵押贷款48笔，金额2335.6万元，余额469万元，较好地化解了林农因缺乏有效抵押物的融资瓶颈，促进了退耕还林成果巩固和林区农户增收。黄龙县农村信用合作联社2012年试点开展林权抵押贷款，2015年末林权抵押贷款余额75万元，有力支持了黄龙县核桃产业发展。

四、金融支持延安退耕还林后续发展的政策建议

（一）积极协助地方政府推进退耕林产业链延伸

依托现有退耕还林、荒山绿化经济林，支持、培育相关特色农产品产业发展壮大，积极探索林草发展模式、林药发展模式、林果林菜发展模式、林下养殖发展模式，实现生态效益、社会效益和经济效益的“多赢”目标。以农民技能培训为依托，以退耕还林工程区富余劳动力继续就业培训为重点，积极引导农村富余劳动力向集约化经营的苹果、核桃、温棚蔬菜、畜禽养殖等产业转移，增加农民再就业和自主创业能力。

（二）创新运用货币政策工具，引导金融机构加大扶持力度

由于林业生产周期长、风险抵御力低，县域金融机构对退耕还林产业、荒山绿化产业支持的积极性不高。对此，金融机构要积极主动支持县域退耕区域农户生产贷款和涉农企业发展，努力降低退耕还林区域农户和林农企业的融资成本。比如农发行延安分行已成功研发了“林业资源开发与保护贷款”创新性信贷产品，专门支持退耕还林还草、国土绿化、防护林体系建设等，旨在加强林业生态保护、提高林业生产能力、服务现代林业发展。

（三）大力推广林权抵押贷款模式，唤醒沉睡的林业资本

县域金融机构要创新金融产品和服务方式，开发与县域和退耕还林实际情况相符合的涉林抵押金融产品，为退耕户解决生产生活资金短缺等问题。

参考文献

[1]艾宇，雷波.谈退耕还林存在的问题及对策[J].中国林业产业，2017，（2）：225。

[2]财政部，国务院西部开发办，国家粮食局，国家林业局，中国农业发展银行，退耕还林还草试点粮食补助资金财政财务管理

暂行办法[Z].2000-10-7。

[3]国家林业局，国家计委，财政部.关于开展2000年长江上游、黄河上中游地区退耕还林（草）试点示范工作的通知[Z].2000-3-9。

[4]国务院.中华人民共和国退耕还林条例[Z].2002-12-14。

[5]雷登孝.浅析退耕还林成果的巩固和发展措施[J].自然科学（文摘版），2016，（4）：147。

Effects， Experiences and Policy Recommendations of Financial

Support for Grain for Green Project

——A Case of Yanan City in Shaanxi Province

WU Yongheng

（ Yanan Municipal Sub-branch PBC， Yanan Shaanxi 716000）

Abstract： Since 1999， the Central Committee of the CPC and the State Council have implemented the strategic decision of Grain for Green project throughout the country. After over 10 years of unremitting efforts， the work of returning farmland to forests in China has achieved remarkable results. Yanan city is located in the loess plateau of Shaanxi province， which achieved a historic change from yellow to green， ranking top among the cities returning farmland to forests. The paper reviews the main contents of the policy of Grain for Green project in China， achievements of returning farmland to forests in Yanan， measures as well as measures， practices and experiences of financial support for Grain for Green project， and provides policy recommendations on the development of follow-up industries of financial support for Grain for Green project.

Keywords： Grain for Green project； financial support； policy recommendation

責任编辑、校对：续静endprint