经济新常态下农业供给侧结构性改革的多重困境及路径选择

丁 泽

（中国计量大学，浙江 杭州 310018）

经济新常态下农业供给侧结构性改革的多重困境及路径选择

丁 泽

（中国计量大学，浙江 杭州 310018）

经济新常态下，我国经济发展速度放缓，农产品消费结构转型升级，有效供给不足，农业供给侧结构性改革在此背景下被提出。在农业供给侧方面，我国农产品生产成本高企，国家为保护农民的收益，对部分农产品实行最低收购价政策以及临储政策，致使国内农产品价格高于进口农产品完税价，形成价格倒挂。经济新常态下，我国消费者更倾向于安全、优质的农产品，而我国农业在优质农产品方面严重供给不足。“刘易斯”拐点的出现，人口红利的消失，进一步加剧我国农业供给侧面临的困境。要消除上述困境，需要积极审慎推动土地制度改革，明晰土地权属关系；发展适度规模经营，有效整合利用闲置土地，调整农业种植结构，引进农业新技术，提高农产品的品质，降低农产品的生产成本，增加农民收入；加大创新驱动力度，积极推动农业产业链重塑，促进农产品流通体系转型升级，构建“互联网+”农业新业态。

农业供给侧结构性改革；经济新常态；农产品结构性产能过剩

一、农业供给侧结构性改革的提出背景

在2013年的中央经济工作会议上，“经济新常态”这一概念首次被提出，我国的经济新常态体现在以下四个方面：首先，我国经济正在由高速增长转向中高速增长，背后则是结构、动力、体制政策环境的转换，由此也可以称其为“转型再平衡”，即由高速增长平台上的供求平衡转向中高速平台上的供求平衡[1]。根据国家统计局统计数据，1991—2011年期间，我国GDP高速增长，最高增长速度甚至高达14%。但是，自2005年开始，我国经济发展增长速度趋缓，2012年以后GDP的增长速度维持在7%左右。其次，我国经济发展方式要从规模速度型转向质量效率型。以规模、速度为目标，是我国经济发展一直以来的产业战略，这种发展战略对于经济发展起步阶段有着重要意义。但是，目前我国经济发展面临结构调整，规模速度型的发展方式已经不适应我国经济发展新形势。随着我国城乡居民消费结构的不断升级，对中高端产品的需求不断加大。我国经济发展方式不得不从规模速度型转向质量效率型以应对不断升级的消费结构。再次，我国经济结构调整要从增量扩能为主转向调整存量、做到优增并举。一方面，我国一些行业和产业产能严重过剩，而大量关键装备、核心技术、高端产品还依赖进口；另一方面，我国不是需求不足，而是供给跟不上消费结构升级的速度，有效供给能力不足带来大量“消费外溢”，消费能力严重外流。最后，我国经济发展动力要从主要依靠资源和廉价劳动力等生产要素投入转向技术创新驱动要素。一方面，我国早先经济发展以依靠资源的粗放型增长方式为主，但是资源是有限的，粗放型的增长方式不仅浪费资源，且对环境造成污染，是不可持续的。另一方面，“刘易斯”拐点的出现，也意味着我国劳动力从过剩转向短缺。农村富余劳动力向非农产业逐步转移，人口红利逐渐消失。当资源和人口红利不足以支撑我国经济快速发展，为使我国经济能够可持续发展，经济发展动力不得不转向创新驱动。中国经济进入新常态以后，虽然需求侧政策也能在短期内通过调节税收、财政支出、货币信贷等来刺激或抑制需求推动经济增长，但是，要解决中国经济当下面临的转型期结构性问题，需求侧政策所刺激起来的很可能是短期内无现金流和经济效益、长远效益和社会效益也难以确定的低效或无效投资[2]。在这种情况下，通过供给侧政策激发经济增长动力，优化要素配置和调整生产结构来提高供给体系质量和效率，进而推动经济长期发展，则显得更为必要。

供给侧结构性改革在农业领域中表现为农业供给侧结构性改革，其推进理应置于经济新常态之下。农业供给侧结构性改革是从宏观政策和制度层面推进农业整体产业结构的优化调整，增强农业供给整体效能和质量，充分满足人们对农产品数量、质量和品类等方面的更高要求，形成供需平衡、结构合理的农产品供给体系，化解农业结构性矛盾，增强我国农业的整体竞争力，促进农民收入[3]。当前，我国农产品存在结构性产能过剩的问题，例如玉米、棉花等农产品在临储、托市政策的推动下产能过剩，而大豆、糖等农产品却严重供给不足，对外依存度很高[4]；我国农产品竞争力不足，农产品成本高企、内外价格倒挂，农业发展仍以粗放型发展为主，绿色农业发展不足；土地资源方面，因农民进城务工导致大量耕地被闲置荒废；农业生产的比较效益远低于其他产业[5]，且随着经济增速下行，农业生产效益呈现出不断下降的趋势，农民收入不能得到有效保证。在此背景下，2015年底中央农村工作会议上首次提出农业供给侧改革，主要强调去库存、降成本和补短板。2016年进一步提出加大创新驱动力度，在确保国家粮食安全的基础上，以增加农民收入、保障有效供给为主要目标，以提高农产品供给质量为主攻方向，以体制改革和机制创新为根本途径。而在2017年的中央政治局常委会会议中再一次强调了农业供给侧改革应被作为农业农村工作的主线，延续了2016年底的政策思路。

二、经济新常态下农业发展的多重困境

经济新常态下，一方面，消费者对于农产品的需求从温饱需求转向对优质、安全农产品需求，因此带来的消费结构变化，使得农产品的有效供给不足，农业深层次结构性矛盾日益凸显[6]，导致农产品结构性产能过剩。另一方面，我国传统农业粗放型的生产模式以及小农经营模式使得农业资源过度消耗、生态环境污染加剧等农业结构性问题涌现，农产品生产成本高企，农产品竞争力不足[7]，农民收入不高，农村劳动力的大量流失使得农业发展前景愈发堪忧。

（一）农产品竞争力不足

我国农产品竞争力不足体现在农产品价格以及农产品质量两个方面。农业有其自身的短板，作为弱质性产业，农产品生产成本高企，农业生产的比较效益相较于其他产业要远远低得多[8]，农民的收益得不到保障。为保护农民的利益，政府推出最低收购价政策及临时储备政策。而在农产品国际市场价格下行的背景下，国际农产品成本和国内农产品价格之间的矛盾凸显。替代农产品和国外低价农产品的双面夹击之下，唯有以“质”取胜。然而，大量使用的化肥和农药使得农产品质量低下，进一步降低我国农产品竞争力。

首先，我国农产品生产成本高企，农产品的生产成本包括种植成本及其他成本。农产品的种植成本主要包括种子的费用、化肥投入的费用、用工的费用以及其他费用，其中以用工费用和化肥投入为主要投入。例如，2006年玉米的种植成本为411.77元/亩，之后持续上涨，到2015年已涨至844.97元/亩，每亩增长433.2元，涨幅高达105.2%。其中，种子费用虽然也呈现出稳定增长的趋势，但是占总的种植成本的比例保持稳定。化肥成本在2006—2012年间从85.2元/亩持续增长到142.79元/亩，而在2012年之后呈现出微弱的下降趋势，到2015年降至131.17元/亩。相反的，用工成本在这十年间呈现大幅度的增长，除去2006年221.87元/亩的用工成本，2007—2015年期间，用工成本从147.92元/亩持续增长到468.72元/亩，涨幅高达216.87%，远远超过种植成本的涨幅，用工成本在种植成本中的占比也从32.89%增长到55.47%，是玉米种植的主要成本。2010—2013年间，农民工进城务工的工资平均增长率12.6%，之后虽有所下降，但农民工工资仍稳定上涨，农民工劳动力市场相当活跃，农村务农劳动力空缺是用工成本上涨的主要原因，目前单日的雇工成本至少要80元以上，高的达到200元。致使农产品生产成本高企的原因除了农产品的种植成本不断上涨以外，土地流转价格上涨、农业贷款使用成本上升等各种因素也导致农产品的生产成本上涨，粗放型农业生产模式也是我国农产品生产成本高居不下的原因之一。

图1

图2

其次，我国自2004年起对部分农产品实行最低收购价政策。最低收购价政策系国家每年在粮食播种前，制定临时收储价格，对于规定区域的粮食进行按收储价格的不限量收购。该政策的目的是在粮食收购市场开放的背景下，保护农民利益，保证粮食供应，主要起托市作用。然而，托市政策及临储政策虽有利于保障农民收入和提高农民的种粮积极性，但是也在一定程度上扭曲了农产品的市场价值。以小麦为例，自2006年小麦的价格下行，国家启动执行最低收购价政策和临储政策，混合麦的最低收购价在2006年时为每吨1 380元，之后收购价不断上调，2013年涨至2 360元每吨，之后维持稳定状态，直到2017年一直维持在2 360元每吨。白小麦的最低收购价从2006年的每吨1 440元持续上涨至2013年每吨2 360元，之后直到2017年一直维持在2 360元每吨。同样，红小麦的最低收购价从2006年1 380元每吨持续上涨至2013年2 360元每吨，之后直到2017年一直维持在2 360元每吨。自2012年起，混合小麦、红小麦和白小麦实行统一最低收购价。与国内高价形成对比的是，自2014年起，美麦到港完税价持续下跌，几乎没有超过2 400元每吨，在2016年甚至一度跌至1 597元每吨，与国内小麦稳定的2 360元每吨的最低收购价相比，美麦在价格上具有更优的竞争优势。而国际小麦价格在2008年一度飙至480美元每吨以后近几年持续走低，进一步拉大国内外小麦差价，国内外价格倒挂明显。

图3

不仅小麦国内外价格倒挂，国内主要农产品稻谷、玉米等均呈现出同样的趋势，国内大米价格包括早籼米、中晚籼米以及梗米自2007年以来价格上扬趋势较大，虽然2012年以后上扬趋势变缓，然而大米平均价格已经维持在一个较高的价位。同时期出口的泰国、越南、巴基斯坦大米的价格要远低于国内大米的价格。同样，玉米自2008年启动最低收购价以来，玉米种植者在政策的保护之下大量种植玉米，玉米的价格不断上涨，要远高于进口玉米完税价。

图4

最后，从上述可知我国农产品生产成本高企，国内农产品价格高企，导致我国国内外价格倒挂，与国外农产品相比，国内农产品在价格上的竞争劣势很明显。若国内农产品在产品质量上相较于国外农产品更优的话，那么，国内农产品仍是有竞争优势的。然而，在目前的农业产业中，农民为提高农产品的产量等原因在农业生产过程中大量使用农药与化肥，化肥的使用量在1978年时仅为884万吨，之后该数额不断上涨，至2015年农用化肥施用量高达6 022.6万吨，增幅581.3%，远远高于其他国家。大量使用的农药与化肥使得我国农产品的质量与安全得不到保障，与我国不断升级的消费结构不相匹配。

（二）农产品结构性产能过剩

我国农业产业面临的另一困境是农产品存在结构性产能过剩。产能过剩在经济学意义上是指产能利用程度的一种状态，是实际产量与实际生产能力之间的比率。当产能利用率低于80%时，我们通常认为此时已经发生产能过剩。长期技术创新乏力、经济增长动力不足，形成低端产品供给严重过剩而高端产品供给不足，供给与需求不相对应，有效供给不足，可称为结构性产能过剩。

我国农产品面临有效供给不足与高库存并存双重压力[9]。我国粮食产量连年增长，在2015年达到62 143.9万吨。然而，我国的粮食进口量却接近1.5亿吨，创历史最高记录，不仅如此，我国粮食库存在2015年达到新高，形成三量齐增的现象。一方面，这是因为目前，我国农产品以中低端农产品数量居多，高质量农产品偏少。以种植水稻为例，种粮利益受到最低收购价的保护，虽然优质稻和普通稻的差价是0.2～0.3元，中晚稻差0.5元，但是大部分农户主要是种植普通稻，依靠最低收购价政策保证收益。但是随着消费结构的升级，消费者更加青睐低价优质的泰国、越南、柬埔寨大米，最终进口水稻入市，国产水稻入库。另一方面，我国临储、托市政策扭曲市场价格机制，引发盲目扩产，导致部分农产品产能过剩，部分农产品供给不足，对外依存度很高。例如，一方面，到2017年为止，玉米的库存有239 889.47千吨，2017年的玉米的消费总量为22 400万吨，包括口粮消费1 150万吨、工业消费6 500万吨、种用消费180万吨以及饲用消费14 000万吨，库存消费比为107.09%，这意味着即使一年不生产玉米，国库仍可支撑我国的消费需求。然而，2016年玉米的产量仍有21 955.40万吨，种植面积有55 139.55万亩，相较于2015年的57 178.50万亩，虽有所下降，但是仍居于高位，意味着我国玉米供给严重过剩，而农民仍在大规模生产玉米，与市场需求不符。另一方面，从《国内食糖生产及消费》一表中可以看出我国长年以来食糖的产量远远低于消费量，2016年白糖的产量为9 300万吨，而消费量达14 500万吨，缺口达5 200万吨，严重供给不足，巨大的缺口依赖于进口白糖或替代品。下游深加工厂商的消化能力不足进一步加剧了我国农产品结构性产能过剩的问题。虽然农户在政策扶持之下，农产品得以维持高价，而与市场定价分裂开来，然而，农产品的下游深加工商们所加工的产品却价随市定，加工商们将更愿意选择低价的进口农产品或替代农产品。例如，玉米消费中最主要的消费是用于饲用消费，国产玉米价格高导致其他谷物包括进口谷物将其替代，最终导致国产玉米被迫进入库存。以往长年进口主要用于酿酒的高粱和大麦在200～300万吨，由于国产玉米价格较高以及相对控制玉米进口后，饲用大麦和饲用高粱进口大幅度增加，2015年大麦和高粱的进口量合计达到2 158万吨，扣除300万吨酿酒用量，1 858万吨用于替代玉米，加上进口的473万吨玉米，这意味着仅2015年一年就合计替代国产玉米2 331万吨。由此可见，我国农产品库存高企还与同类农产品以及进口农产品的替代有关，而造成这种结果的根源是国内外价格倒挂，国产国内农产品竞争力不足[10]。综上，我国农产品生产结构并未跟上消费结构升级以及国外农产品的冲击是我国目前农产品结构性产能过剩的原因。

图5

（三）农业产业劳动力不足

“刘易斯”拐点的出现，意味着我国劳动力从过剩转向短缺。农村富余劳动力向非农产业逐步转移，人口红利逐渐消失。2000年我国从事农业的人员有36 043万人，2015年已减少至21 919万人，平均增长速度为-3.3%。不仅如此，在高速城市化下，农业兼业化、副业化、老年化趋势日益突出，大量农村强壮劳动力投入到非农产业中，而把农业生产留给了妇女、儿童和老人，或者仅在农忙时期回家务农。农业劳动力流失与农民种粮收益低有关。2015年农村居民人均可支配收入11 421.1元，包括工资性收入4 600.3元，占比40.28%，经营净收入4 503.6元，占比39.43%，财产性收入251.5元，占比3.95%，转移净收入2 066.3元，占比16.34%，可见工资性收入已超过经营净收入，成为农户的主要收入。而农户经营收入低与我国农产品的种植效益低有关，以稻米、玉米、小麦、大豆等主要农产品为例，2005年和2006年稻谷和小麦价格下行，我国先后启动执行了最低收购价政策，2008年玉米和大豆的价格下行，我国再次启动最低收购价政策。从表中可见，玉米自2008年启动最低收购价政策，种植效益从159.22元/亩一度涨至270.5元/亩，后又下跌至-134.18元/亩。大豆的种植效益自2008年启动最低收购价政策至15年取消对大豆的临储政策，种植效益从178.45元/亩波动下跌至-40.74元/亩；稻谷的种植效益从2005年的192.75元/亩涨至2012年的285.72元 /亩后下跌至 2015年的 175.40元/亩，小麦的种植效益从2005年的68.88元/亩曾在政策刚出来的时候缓慢上涨，至2008年达164.51元/亩，然而2008年玉米、大豆等农产品的政策支持亦出来，小麦的种植效益开始下跌，至2015年仅有17.14元/亩。种植效益的不确定性和收益变小一定程度上降低了农民的种粮积极性，进而导致我国农业劳动力流失。

三、经济新常态下农业供给侧结构性改革的路径选择

在经济新常态下我国农业发展主要面临着农产品竞争力不足、农产品结构性产能过剩以及劳动力不足的困境。以困境为导向，农业供给侧结构性改革可以推动土地制度改革促使农村土地流转，建立市场化的交易体系，提高农业土地规模化、集约化程度；推动农业适度规模化经营，有利于调整农业种植结构，提高农产品的品质，降低农产品的生产成本，提高农业生产机械化程度，推动农业生产的专业分工与服务外包；加大创新驱动力度，积极推动农业产业链重塑，规模化经营模式使得农业主体能与上下游产业链有效对接，促进农产品流通转型升级，构建“互联网+”新业态。

（一）积极审慎推动土地制度改革

土地是进行农业生产的最基本生产要素，是农业供给侧结构性改革的首要问题。上世纪实行家庭联产承包责任制确实符合时代的要求，促进了农村经济的发展。然而一方面，随着城市化进程，农民更多的是通过家庭内部分工，大量的壮年农民进城务工，留守在家里的老人、妇女和儿童则负责农业生产，更有甚者携家进城致使大量的耕地被闲置。另一方面，传统的土地承包模式导致土地分散化现象突出，降低了农业规模经营水平和利润率[11]。现行的土地制度已经不能适应农业发展的要求，土地制度改革势在必行。深化土地制度改革，首先要落实农村集体土地权属，清晰完整的土地权属关系是发展土地流转市场的重要条件，有利于土地流转制度的落地，进一步放活土地经营权，使得农村集体土地进入市场自由流转，建立市场化的交易体系，解决因土地权属不明，土地经营权转让信息不流通等问题，为土地经营权转让方与受让方提供平台进行交易，避免土地经营权转让陷入僵滞的状态，优化配置农村集体土地资源，提高土地资源利用率。深化土地制度改革一方面能够促进和适应农村劳动力向第二、三产业迁移的趋势，保障农民的土地财产权益，另一方面可以提高农业土地规模化、集约化程度，提高生产效率，实现土地合理长效经营使用，有利于培育农业生产经营新主体，发展农业适度规模经营[12]。

（二）发展适度规模经营

以家庭联产承包责任制为核心的土地制度导致土地分散化现象突出，且随着人口的增加，土地承包制不断将土地细分，目前中国人均耕地面积已缩小至1.5亩，14个省区的人均耕地面积不足1亩，其中6个省区的人均耕地面积低于0.5亩。一方面，这种小规模的农户经营获取市场信息具有滞后性，生产农产品亦具有盲目性，容易致使农产品生产出现结构性问题。另一方面，小规模的农户经营采用新技术的积极性不高，农业机械使用率低，其更偏向于采用粗放型生产方式，大量使用化肥、农药来提高农产品产量，农产品的安全得不到保障，亦难以追溯。这些弊端造成我国农产品竞争力低下、农产品生产结构与消费结构不相匹配。小规模的农户经营模式已经不再适应现代农业的发展。不仅如此，对于绝大多数农民来说，农用土地一直是他们经济收入的重要来源，然而，随着城市化进程和乡镇企业的快速发展，非农业收入在经济收入中的占比越来越多，农业兼业化、副业化、老年化趋势突出，农村闲置土地不断增多，将这些闲置的土地通过流转形成土地规模经营，亦可保障农民的土地财产权益。

发展适度规模经营，为农业供给侧结构性改革提供有效载体。之所以发展农业适度规模经营，而非全面规模经营，一方面系土地收入系大多数农户的重要收入来源，土地对于农户来说兼具生产资料及社会保障双重功能[13]，部分农民不愿意转让土地经营权。另一方面系因为农业生产与生产的地域生态环境有着紧密的联系[14]，有一些生态环境并不适宜规模化生产，而有些农产品并不适宜规模化生产。首先，发展适度规模经营，有利于调整农业种植结构。规模经营主体相较于小规模经营主体而言，对于市场的敏感度会更高，更容易获得市场信息，以市场需求为导向，依据地区资源禀赋因地制宜，优化、调整农产品种植结构。规模经营主体为合理长效经营使用土地，亦有更为充分的资金和技术推进耕地轮作休耕制度[15]，养护地力。其次，发展适度规模经营，有利于提高农产品的品质。随着经济的发展，人们对于农产品的需求已经从温饱需求转向优质、安全需求。小规模农户经营模式下，农产品从农户处脱手进入市场以后，很难再追溯至生产者，农户对农产品的安全并不负有保证责任。而在规模经营模式下，农产品即使流入市场，消费者也能够追溯至生产者，规模经营主体不得不对农产品的安全、品质负责。此外，规模经营主体对于新技术有着更高的积极性，通过创新技术等推动农产品标准化生产，优化农产品的品质结构，进一步满足市场多元化消费需求。再次，发展适度规模经营，有利于提高农业生产机械化程度，降低农产品的生产成本。农业劳动力大量流失以及在用工费用构成农产品生产最主要成本并且不断上涨的情况下，在农业生产中大量引入农用机械是规模经营模式下的必然选择。推动农产品生产机械化水平，从劳动密集型农产品种植结构转向机械化程度较高的种植结构，减少用工成本，从而降低农产品的生产成本。最后，推动农业生产专业分工和服务外包。规模化经营通常包含多种农事活动，农业经营将会更加复杂，需要专业化的处理方法。若仅有一个经营主体独自处理则会导致农户经营的有限性，专业分工是规模化经营的必然趋势。横向上生产经营权可以分割为经营决策权和生产处置权；纵向上可以根据农业经营环节进行不同形式的专业化细分，例如生产性服务、技术性服务、营销服务等。不同的专业服务也可通过外包的形式分包给专业人员。不同类型的专业化不仅有利于推进农业的技术进步，也能有效化解那些转让了土地经营权的农户通过提供专业服务等迂回投资的方式化解投资风险，增加收益。

（三）加大创新驱动力度，积极推动农业产业链重塑

在传统的农业产业链中，我国农业各产业之间融合程度低，在农户生产到消费者消费之间存在储运、加工、销售等，一方面，农户常被收购商压低价格，另一方面，消费者无法就农产品的安全、质量问题追溯到生产者。而在经济新常态下，经济发展从对规模速度的追求转向对质量效率的追求。随着规模经营模式的推进，发挥规模经营主体在资源整合、技术创新、市场运作上的优势，与上下游产业链主体实现有效平等洽商对接，有利于农业产业链的重塑以及产业融合，也有利于解决“公司+农户”模式中毁约率高的问题，提高农业各产业链的效率。一方面推动农产品从生产、储运、加工到销售、消费的全过程的体系化建设，促进农产品流通体系转型体系，推动产业经营纵向一体化。另一方面在信息化时代，将“互联网+”引入农产品销售领域，使得生产者与消费者有效对接，农产品的消费便捷性大大提高。构建“互联网+”农业新业态，不仅将农业供给侧结构性改革与信息时代相适应，而且通过互联网使生产者与消费者直接对接，既有利于农民收入的保障，也有利于消费者对农产品的安全问题进行追溯。

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（责任编辑：C 校对：R）

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1004-2768（2017）10-0055-05

2017-08-10

丁泽（1992-），女，浙江人，中国计量大学硕士研究生，研究方向：经济法学。