论我国城乡建设用地市场发展、困境和整合思路

□ 文兰娇，张安录

论我国城乡建设用地市场发展、困境和整合思路

□ 文兰娇，张安录

本文采用文献追踪法和演绎归纳法，在梳理城乡建设用地发展变迁的基础上，分析了当前我国城乡建设用地市场化运作面临的主要困境，提出建立整合的、统一的城乡建设用地市场的建设思路。经过自上而下的政策调控和自下而上的地方创新，目前我国城乡建设用地以指标为依托的虚拟市场和土地交易为依托的实体市场初步形成，但我国当前城乡建设用地市场一体化运行中存在分割效应大于融合效应、交易成本高等四大困境。针对当前城乡土地市场分割运行存在问题，本文提出可以通过对接、整合、保障三大途径实现城乡统一建设用地市场的建设思路，并提出构建城乡建设用地市场"准入"准则和平台，建立城乡建设用地市场"价值链"和"收益网"的耦合机制，注重供给侧改革以建立市场与政府兼容的市场调控机制等具体实现路径。

城乡一体化改革；分割效应；整合市场

世界银行著名经济学家Lall和城市发展专家Rajack曾指出，不管城市化处于哪个阶段，土地市场功能的有效发挥是成功城市化战略的基石[1]。目前我国城市化率高达57.4%，根据刘易斯人口曲线，已经进入快速城市化阶段，其中，东部沿海经济发达地区已步入显著过度城市化阶段；而西部边陲少数民族地区经济相对落后，城市化水平尚不足30%，为轻度和中度城市化，发展程度相对不足[2]，区域差异巨大。如何通过土地市场有效实现均衡的城市化进程，是长期以来面临的一大命题。近年来，新型城镇化和中国城市梦的快速推进对城市化进程提出了新要求，加快了人口红利拐点的出现[3]，从而加快了社会经济结构转型，加剧乡村-城市形态转换，导致城乡分割、双轨运行的二元土地市场所带来的缺陷在城乡土地资源优化配置、城乡居民福利改进等方面不断凸显，已经成为经济社会健康、可持续发展的主要瓶颈。功能健全的土地市场可以从多方面促进农村更广阔的发展[4]，因此，如何通过城乡土地产权制度改革，消除城乡二元制度壁垒，整合城乡土地要素，建立公平、高效和安全的城乡统一建设用地市场是当今社会关注的重大现实问题，也是学术界尚待深入探索的重要课题。

针对以上问题，本文从我国土地市场的培育过程和当前土地市场培育条件，分析目前城乡统一建设用地市场化运作所面临的现实困境，提出建设城乡统一建设用地市场的理论分析思路，为实现公平、高效的城乡统一建设用地市场的建立提供科学依据。

一、城乡建设用地市场发展变迁

改革开放以来，通过制定交易规则和搭建市场平台，我国逐步建立了相对完善的劳动力市场、资本市场和技术市场，唯独土地市场由于土地本身的异质性、空间固定性、利用的外部性和关系国计民生，一直处于城镇建设用地市场相对健全而集体建设用地市场始终缺位的非均衡状态[5]。虽然于上世纪90年代初期沿海的佛山、深圳等地积极探索、培育，逐步建立起城镇国有土地使用权出让与转让市场[6]，但是，短暂的乡镇经济繁荣后，1998年新修订的《土地管理法》在用途管制的制度背景下受到抑制，只能以“灰色”、“隐形”方式发育，始终得不到其应有的地位[7]。随着一系列自上而下的城乡制度改革和自下而上的地方创新，关于集体建设用地有效流转的探索层出不穷，对于城乡建设用地市场的统筹和整合愈发关注。在这一背景下，我国城乡土地市场运行过程大致分为四个阶段:(1)培育城镇市场，打击农村市场阶段。上世纪80年末、90年代初到90年代末年，城镇国有建设用地市场培育，农村集体非农建设用地隐形市场、灰色市场发育，政府治理、清查和整顿集体土地市场。(2)农村集体建设用地流转试点阶段。1999-2004年国土部在浙江、江苏、广东、安徽、河南等地进行农村集体非农建设用地流转试点；(3)集体建设用地入市探讨阶段。主要是从2005年广东出台《广东农村集体农建设用地流转办法》开始到2008年十七届三中全会《决定》，国家在成渝地区、天津滨海新区、长三角、珠三角地区试验集体建设用地入市、指标交易等。(4)城乡建设用地市场全面建设阶段。2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，同年2月，十二届全国人大常委会通过了国务院关于提请审议《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定(草案)》的议案，允许试点地区突破现有制度框架，标志着我国正式进入城乡建设用地市场全面建设阶段。从第二个阶段开始，土地市场构建的重心逐渐转向集体建设用地的有序流转，而这一城乡统筹市场化的推进过程主要由自上而下的政策引导和自下而上的地方实践交互作用形成。

(一)自上而下政策引导

20世纪90年代后期开始，集体建设用地自发、无序流转的不良局面逐渐为政府所重视，改革农村土地市场，自上而下建立城乡统一建设用地市场的思路和决心愈发清晰。为了跳出上述“二元”制度和市场陷阱，1999年，国土部开始在浙江的湖州、安徽芜湖、广东南海、江苏昆山等地对集体建设用地流转、入市模式、立法、政策进行试点。2004年10月，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》提出了城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策[8]，同时明确指出“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”，这无疑为集体建设用地流转的规范管理提供了有力依据。2008年着眼于深化农村经济改革的党的十七届三中全会，提出“区别公益性与非公益性征地，缩小征地范围”、国有建设用地与农村集体非农建设用地“同地同权同价”。2013年党的十八届三中全会指出:“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”；“发挥市场在资源配置中的决定性作用”、“农村集体建设用地以同等权利、公平入市”、“建立城乡统一的建设用地市场”等，为建设城乡建设用地市场作了原则性规定。2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(后简称“意见”)在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域，调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定，引导集体建设用地合法流转入市，标志着农村土地改革进入全面试点阶段。

(二)自下而上地方实践

在市场机制作用下，各地方政府结合自己培育环境就集体建设用地流转自下而上采取了一系列有效的尝试。2005年6月出台《广东省农村集体建设用地流转办法》后，又陆续在天津滨海新区、成渝城乡统筹综合改革试验区进行农村集体建设用地市场化改革的实践，并探索出诸如天津“以地换房”、浙江“跨区指标交易”、成都“双放弃”、嘉兴“双置换”、重庆“地票交易”等模式。其中，广东南海模式是我国最早成功实施的土地股份合作制度实践创新模式，有利于让农民分享工业化进程中的土地级差增值收益[9]，更重要的是，其正式提出了“集体非农建设用地的转让权”或者集体非农建设用地合法进入土地市场的问题[10]；“浙江模式”类似于美国的发展权空间转移机制，在一定程度上解决了经济发达地区与经济发展相对落后地区之间建设用地指标约束瓶颈，兼顾经济发展与农地保护之间效益与公平问题[11][12][13]。这两种模式对于珠三角和长三角地区集体建设用地入市影响深远，文兰娇和张安录[14]认为，长三角地区围绕浙江模式展开农村土地市场改革，珠三角地区主要依托“南海模式”进行农村土地市场交易，前者集体建设用地市场是以政府为导向的混合制市场形态，而后者是以市场为导向的市场形态。成都直接允许经营性集体建设用地使用权通过“招、拍、挂”等市场交易的方式转让给使用者用于工业、商业、旅游业、服务业等用途，甚至允许农村集体自主实施土地综合整治及挂钩指标的市场流转，以推动城乡建设用地“同地、同价、同权”[15]。重庆模式则将农村宅基地等农村集体建设用地经过复垦产生的指标称为“地票”，并通过在农村“地票交易所”交易的“地票”来撬动土地征收，是利用土地发展权还原机制，以地票为形式搭建了虚拟指标交易创新制度[16]，尽管其不能完全显化农村土地资产，但在一定程度上唤醒了沉睡的农村土地资产[17]，尤其对于内地城乡统筹发挥了一定积极作用。

(三)以指标为依托的虚拟市场和以土地交易为依托的实体市场初步形成

不同地方流转模式的出现与其培育环境密不可分。就目前发展模式和市场性质看，城乡建设用地市场主要可以分为真实市场和虚拟市场。真实市场以城市建设用地出让，农村土地租赁和入股的流转形式为主，虚拟市场以建设用地指标交易的流转形式为主。以广东南海模式为代表的股份合作是工业化催生、市场倒逼制度改革的结果，20世纪90年代初，大量外资抢滩广东，建设用地指标日趋紧张，为满足企业用地需求，南海村、组两级集体经济组织以兴办乡镇企业名义申请用地，办理土地使用权证，然后将土地出租给企业投资建设，主要的形式仍是出租[14]。相比之下，成都的集体经营性建设用地直接入市更像是响应土地改革的政府主导行为[18]。以成都郫县交易成果看，从2015年9月建立交易平台到2016年2月间仅有2宗交易，总交易量不足25亩，与郫县宣布的2900亩具备入市条件的存量农村集体经营性建设用地相距甚远(全县可入市交易的集体土地存量达到5500亩)，交易频率较低，市场供给远远大于需求。而虚拟市场的指标交易根据交易客体又可以分为建设用地指标交易、耕地保护指标交易、规划指标交易(对应江苏等地的“绿票”、“红票”、“蓝票”交易)，或者混合指标交易，如重庆地票模式则是涵盖建设用地指标和耕地保护指标，单一指标交易的交易主体多是政府，地票交易的交易主体面向所有需求的单位和个人，后者市场结构更为成熟，是指标交易的典型。一般而言，交易的指标，主要用于突破土地用途管制，实现指标空间置换，供给方多为经济落后地区或承担更多农地保护的偏远地区，需求方多为经济发达地区或需要更多指标实现城市扩张的城市发展区。

二、城乡建设用地市场化运作的困境

尽管根据夏方舟、严金明[19]对于城乡统一流转模式的分期假设，本文的第二阶段和第三阶段对应城乡建设用地市场的前期和中期，第四阶段对应后期建设已起步，但城乡二元分割的整体局面没有得到明显改善，同时相关权利主体目标和利益不一致，各个地区土地禀赋和社会发展的异质性，等等，城乡建设用地市场化运作过程对土地市场供需关系、城乡地域结构优化、相关权利人福利效益损害以及市场运行机制等带来一系列现实困境。

(一)分割效应大于融合效应，城乡二元分割困境普遍

整体来看城乡二元分割的局面并没有改变，城乡建设用地市场改革在试点区运行，导致城乡分割效应巨大[20]，因此由于城乡分割所带来的城乡建设用地在供需、结构和功能上的发展困境严重影响城乡市场发育。(1)存量供需困境。在城镇国有建设用地市场“孤立”运行的城乡分割市场下，地方政府和企业缓解土地供需矛盾的途径只有两条:合法的土地征收和非法地与城乡结合部农村集体串谋“灰色交易”。对于建设用地的需求会促进集体土地的合法流转和灰色交易，其中，合法的征地过程随着城镇建设用地的扩张、新增城镇建设用地的增加，导致城乡结合部优质耕地资源流失，非法的灰色交易主要表现在随着征地过程的推进，建设用地的价值显化，诱致集体经济组织或农户非法交易集体建设用地，同时，在一定程度上也会刺激部分集体经济组织村内流转农用地为集体建设用地，最终导致非试点地区新增城镇建设用地增加和农村集体建设用地增加但仍供给不足，整体利用效率低下的供需困境；(2)城乡地域结构失衡。地方政府以GDP为中心，开发商以逐利为主要目标的土地供应和需求动力，决定了工业和住宅等能短周期显现经济效益的用地在城镇建设用地的比例偏高，而基础设施、民生用地普遍欠账[21]。据住建部统计，2015年我国工业用地的面积为11884.47平方公里，商住用地的面积为16415.94平方公里，分别占建成区面积的23.04%和31.82%，而世界平均水平为10%，美国仅7%。工业和商住等用地的高比例也吸引了农村劳动力，但面对城市高昂的居住成本，大量农民工加入“蚁族”，住进“棚户区”，尽管“城中村改造”项目近年在不断推进，但整体地域结构的分配格局仍存在。(3)权利主体“暴损”-“暴利”和城乡区域的非均衡发展。一方面，农村集体非农建设用地“非自愿性入市”(征地)畅通，“自愿性入市”(集体非农建设用地隐形市场)受阻，使得农村集体建设用地产权受到侵占，农民财产性收入难以实现。政府垄断建设用地市场，为了“公共”利益，低价征地然后高价出让，其垄断行为在上世纪90年代中期财政分权改革后愈演愈烈。另一方面，城镇国有建设用地市场“单向”运行，农村集体非农建设用地市场无法有效“对接”和互动，城镇对农村的“涓流效应”(trickle-down effect)受抑制，城乡之间“马太效应”被放大[22]。城市化和工业化的推进，以及劳动力市场、资本市场和技术市场的建立和运行，农村的劳动力、资本、技术等要素逐渐由农村流转城镇，与此同时，在地方政府垄断主导下农村集体土地不可逆地由农村流转到城市，阻碍了农村-城市土地资本化的流动，城市带动农村经济发展的涓流效应受阻[23][24]。反映在城乡居民收入上，是其不断扩大的城乡收入差距，据统计，1978-2009年间城乡收入比从2.57∶1上升到3.33∶1，近年稍有下降，2016年城乡收入比为2.72∶1。

(二)城乡建设用地运行交易成本高，交易风险大

农村集体建设用地的产权相对于城镇土地而言，缺乏明确统一的标准，存在较多争议。在构建城乡建设用地市场中，集体建设用地入市势必会涉及两个细碎化的问题，一是地块的细碎化，二是产权的细碎化，此为发展中国家土地市场构建中的普遍问题[25]。地块的细碎化是由农村集体土地本身的分散分布所决定的，而细碎化土地产权是农村土地产权的另一个面向，在一定程度上会限制产权私有化或其他产权分配形式下的资源配置能力[26]。把这些分散的地块和产权集中起来，进入统一的平台，存在较大交易风险，需要花费大量的交易成本，明确、清晰的产权界定直接关系着交易安全和相关权利人的收益保障。(1)上位法缺失，交易保障不健全。目前在国家的法律框架下，集体建设用地使用权人也只能是集体经济组织，其权力的分割与流转均有身份限定，还停留在集体自营自用、内部流转的层面，其本质上是集体土地所有权与使用权并未真正意义上实现分离，这种土地使用权并非是具备排他性、可分割性、可流动性的用益物权，不能为抵押处分提供产权基础，也不能为抵押提供保障。银行特别是四大国有商业银行等金融机构普遍担心流转合法性不足，不能实现抵押权给集体建设用地的产权交易带来了较大风险，也使其价值核算大打折扣。浙江德清县是首个四大银行之一——中国农业银行，加盟到集体建设用地抵押中的试点地区，该区于2015年首次尝试集体建设用地抵押公开出让交易；广东南海地区集体建设用地市场交易最为活跃，但在银行贷款方面也主要由广东农商行代理，且贷款约束较多。(2)产权登记制度不完善，不利于产权细化和权利人收益分享。目前统一的集体建设用地产权登记制度尚未建立，无法办理产权分割登记，产权主体不明晰，不利于产权细化。以集体建设用地入股为例，由于产权主体不清晰，特别是对于经营性建设用地，农民享有哪些权利并不清楚，导致对于股份的确定缺乏依据，土地的资本股、人头股如何划分和评估没有统一的参考系统。产权贡献不清晰，自然最终导致收益分配不明确。(3)城市建设用地和农村建设用地产权地位并不平等。城市土地仍然被政府垄断，而集体建设用地进入市场并没开放所有用途，集体建设用地进入市场只能作工业和商业用途，而不能进行商品房开发，尽管2017年9月国土资源部开始启动集体建设用地租赁房试点，以放开集体建设用地住房用途，但仅只能作为租赁房使用，其用途限制带来的产权地位缺失，导致其与商品房的地位和价值不可同日而语。

(三)市场的空间置换与土地用途管制的冲突引致供需矛盾

集体建设用地虚拟指标交易是我国城乡建设用地市场发展过程中的重要环节，虚拟市场实际上是城乡建设用地的空间置换，由于土地区位的固定性，虚拟市场是建立在不同的区域之间的。在指标交易中，需求区往往经济比较发达，城镇建设用地指标吃紧才引致了对建设用地指标的需求，供给区往往经济相对落后，也往往比较偏远，是广大空心村的所在地，因此供给量比较大，而实际上虚拟市场并不能完全消化，并非所有的指标都能落地，且一般土地整治复垦到验收的周期较长，造成供给大于需求，供给区域和需求区域在数量和价格上难以实现对等交换，大量供给指标的剩余将成为一大笔坏账，也会给供给主体带来财政安全隐患。再者，虚拟市场的建立是为了突破用途管制的限制，虽然在数量上保证了二者的平衡，但在山地地区和中西部地区，指标的产生带来的农地和建设用地的插花现象并不与土地用途管制的初衷相符，不利于土地的规模效应扩张，而发展权利受限，将引发代际供需矛盾。因此，虚拟市场仅仅在重庆、浙江[27]等部分实验地区试点运行，并没有进行全国推广，中央对此也一直持谨慎态度。

(四)市场失灵和信息不对称导致交易过程权利主体机会主义行为

由于存在较高的交易成本和交易风险，农村集体建设用地像城镇建设用地一样直接入市易形成薄市场，需要政府介入进行整治和引导。而在缺乏明确政府管理规章制度安排的情况下，政府一旦介入，很难退出，主导作用不断放大会造成政府干预过度和市场失灵的双失灵境地。一方面，是中央政府和地方政府信息不对称带来机会主义。出于财权和事权配置关系导致二者在构建城乡建设用地市场的目标不统一[28]，实体市场政府监管获益较少，而虚拟指标交易地方政府可占到主导地位，导致地方政府有“上有政策，下有对策”的制度机会，存在实体市场的建设和监管动力不足，虚拟指标交易市场干预过度，以及政府腐败寻租的现象[29]。另一方面，是政府和集体之间的委托-代理关系失衡。实际上，从当前集体建设用地入市的试点地区来看，集体建设用地入市交易实质上并不是完全市场的交易，而是一种类似于协议交易的存在。协议交易在目前集体建设用地市场都普遍存在，以成都模式为例，经调查，在购买集体建设用地使用权之前，开发商已经在政策出台之前就看好了土地，只是政策出台后再来办理手续。还有一种情况为历史遗留问题的清理，在长三角和珠三角集体经济较为发达的地区，其集体建设用地入市交易多为历史遗留问题的清理，其土地使用者早在20世纪80年代90年代已非法获得该土地的使用权，但手续不齐，入市政策出台后通过协议、挂牌重新交易补齐出让手续。第三方面，信息的不对称性也导致了集体-村民之间的委托-代理关系失衡，“共同共有”的制度关系导致农户主权缺位[30]，比如在南海集体建设用地交易过程中，村集体或经联社往往权力很大，有较大的寻租空间，有的直接和开发商协议定价。村集体和开发商的串谋行为使得交易过程存在机会主义，最终致使广大农民个体利益受损。

三、理论框架和实现途径

针对当前城乡建设用地市场化运行过程中所面临的困境，笔者认为，城乡建设用地市场构建的核心在于消除二元制度壁垒，关键在于降低客体交易过程的交易成本和提高权利主体在交易过程的收益分配效率，那么这一完善的过程需要根据当前不同试点地区的试点情况和国有土地市场构建的发展规律相结合，从城乡异质中提取同质性并进行复刻、嫁接，通过“自上而下”的制度安排和“自下而上”的制度供给，消除各权利主体的冲突关系，为交易的各个阶段提供可操作的交易规则，从而建立起有效的城乡统一市场，实现城乡融合和福利效益改进。

(一)理论分析框架的构建

首先，我们认为，建立城乡建设用地统一市场的首要任务是消除二元制度壁垒。结合政府自上而下的制度改革和地方自下而上的创新实践，对当前城乡土地市场运行的不同形态和环境进行异质性分析，预测城乡土地市场的发展趋势。在此基础之上，结合国际城乡土地市场演变规律，并从国际土地市场和国内城镇土地市场发展的异质性中提取土地市场发展的同质性规律，对其进行复制和重组，嫁接、移植形成城乡统一建设用地市场“准入”规则，为城乡建设用地合法进入市场奠定基础。其次，要以制度环境为前提，技术为中介，构建城镇国有建设用地市场与农村集体建设用地市场之间的对接机制和整合机制。在建立城乡建设用地公开交易平台的基础上，需要对参与主体、客体、交易平台、收益分配、市场定价等机制进行对接，并从区域范围、供需主体、供需客体、供需规则四个方面进行整合，并在交易平台上统一公开交易信息，确保交易主体平等，交易公平，最终形成城乡统一的建设用地市场。最后，建立健全城乡建设用地市场的调控体系。可以根据资产专用性、产权排他性、交易安全性三条原则建立指标体系来判断土地产权是否清晰、有效，从而建立健全的政府市场调控体系以确保交易信息对称，最终实现城乡统一建设用地市场公平、有效和安全地运行。

具体理论分析框架，如图1所示。

图1 构建城乡统一建设用地市场的理论分析框架

(二)实现途径

根据城乡统一建设用地市场的理论分析框架，要建立公平、有效、安全的城乡统一建设用地市场，针对当前城乡土地市场运行存在的问题，主要通过对接、整合、保障三大途径实现。具体包括以下路径。

1.实现城乡建设用地市场对接的前提是消除城乡二元制度壁垒，而消除二元制度壁垒则要求我们要将建设用地市场运行与制度环境——制度和市场运行的效率——制度供需与市场建设，纳入统一分析框架。在分析二元制度环境下分割市场的运行效率的过程中，需综合考虑城乡二元制度下城乡土地产权不平等，充分利用中国农村土地集体所有制的制度优势来重新设计农地产权[31]，解决土地登记与发证分离、市场准入/退出机会不均等以及土地税赋、土地交易不公等交易过程中产生的系列问题，重组相对成熟的城镇土地市场。

2.将国有建设用地市场和地方创新模式运行的规则和模式等支持体系移植、嫁接到农村集体建设用地市场建设中，并提取城镇建设用地市场与农村集体非农建设用地市场对接与整合机制，实现两种市场的对接与整合。从地方“自下而上”的制度创新和市场建设的实践两个方面，分析我国典型实验区，即珠三角地区的农村建设用地直接入市，长三角地区的发展权转移以及“蓝票”、“红票”交易经验，天津滨海新区的“双置换”模式，成渝地区的“地票”、“用减挂”等的运行模式、规则、效率、风险。在此基础之上，针对不同的交易空间、交易主体、交易客体、交易规则，整合划分为不同的城乡土地市场形态。按照城乡一体化的对土地制度和市场的要求，笔者认为，二元分割的市场可以重组合并为统一交易平台上的三种市场形态:非公益性城乡建设用地使用权市场、公益性征地所有权准市场、城乡土地发展权市场(农地发展权市场和市地发展权市场)。

3.建立农村集体建设用地入市的土地“增值链”和“收益网”的耦合机制，明确界定不同交易形式中交易主体的权利和增值收益。土地市场的整合不仅仅是市场形态的整合，还需要相关权利人利益关系的重构。笔者认为，要在建立城乡统一的非公益性城乡建设用地使用权市场、公益性征地所有权准市场、城乡土地发展权市场的基础上，揭示每种市场土地在不同的交易环节(一级、二级、三级)土地价值增值过程，土地“增值链”增值原理；与此同时，按照土地市场交易过程中涉及的利益相关主体对土地增值的利益诉求，厘清对应形成的“利益网”关系。按照各利益主体的权能和在土地增值过程中的“贡献”，并结合城乡土地公平税赋、规费等改革框架，形成“增值链”和“收益网”的耦合机理，建立公平、公开的收益分配体系。

4.建设城乡统一建设用地市场运行与政府的市场调控(登记、发证、交易监管、信息披露(发布)、土地银行、土地储备、土地法律、产权制度改革)的调控体系，纠正市场失灵。构建城乡统一建设用地市场并不意味着完全任由市场发展，还需考虑市场失灵情况，并配合政府调控，将“有形的手”和“无形的手”有效结合起来。笔者认为，可以根据城乡统一土地市场价格波动、房地产市场运行状况、土地权利人和社会福利水平变化，判断市场失灵与否，并借鉴国际上建设许可、建筑密度、容积率水平、建筑高度、增长控制、增长边界、绿带控制、土地用途专门分区(zoning)、土地储备和土地供应控制等政策工具施以政府调控，模拟市场调控及其市场响应的情景，注重供给侧改革，把握调控的“度”，以保障城乡统一建设用地市场公平、有效和安全运行，从而形成稳健的完善的支撑体系。

四、结论

本文通过分析当前城乡土地市场发展的历史变迁和市场化运作的主要问题，提出了构建城乡统一建设用地市场的理论分析框架和实现路径，试图为城乡一体化改革和城乡统一建设用地市场构建提供思路。具体可以得出以下结论:(1)我国城乡建设用地市场是先城市后农村的发展轨迹，经过自上而下的政策调控和自下而上的地方创新，目前我国城乡建设用地以指标为依托的虚拟市场和以土地交易为依托的实体市场初步形成。(2)我国当前城乡建设用地市场运行中存在四大困境，即1)分割效应大于融合效应，城乡二元分割困境普遍；2)城乡建设用地运行交易成本高，交易风险大；3)市场的空间置换与土地用途管制的冲突引致供需矛盾；4)市场失灵和信息不对称导致交易过程权利主体机会主义行为。(3)本文提出了构建城乡统一建设用地市场的理论分析框架，并提出通过对接、整合、保障三大途径实现公平、有效、安全的城乡统一建设用地市场的建立。

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The Develepment，Dilemma and Intergration Mentality of Rural-urban Construction Land Market in China

WEN Lan-jiao， ZHANG An-lu， Huazhong Agricultural University

Aimed at the current urban-rural land institutions and the practical dilemma caused by separated land market in China，it is of great significance to establish a unified rural-urban construction land market.The methods we used are literature review and induction and deduction approach.Having made a series of top-down and bottom-up policy innovations，we found a rural-urban construction land market has been established in two forms where one is based on visual trade-off and the other is based on virtual trade-off-land coupon trading.This paper provides that there are four main dilemmas in the process of trading rural construction lands， such as high transaction costs and greater segmentation effect than integration effect.On basis of that，theoretical analytical framework and realization route have been put forward.We suggest that there are three steps(connection， integration， and policy regulation)to realize the united rural-urban construction land market.In reality，we need to construct an entry criterion and platform，establish a coupling mechanism between land value chain and revenue network，and focus on the supply-side reform to improve market regulation.

reform of rural-urban integration； segmentation effects； integration markets

F301.1

A

1671-7023(2017)06-0074-08

文兰娇，华中农业大学土地管理学院讲师；张安录(通讯作者)，华中农业大学土地管理学院教授

教育部社会哲学社科重大攻关项目“建立城乡统一的建设用地市场”(14JZD009)；国家自然科学基金项目(71573101，71373095)；中央高校科研基本业务费专项资金资助项目(2662016PY078)；华中农业大学自主科技创新基金(2662017QaD020)

2017-07-17

责任编辑 胡章成