多中心治理理论视阈下的环境治理资金机制研究

梁丹丹

【摘 要】近年来，随着经济发展取得的非凡成就，环境污染问题也越来越严重。我国在不断的加大对环境治理资金的投入，但目前在环境治理资金机制方面存在的问题仍然制约着我国的环境治理。基于此，本文将以多中心治理为理论依据，通过对现行环境治理资金的结构分析，分别从短期、长期出发，探讨多元化环境治理资金机制的构建。

【关键词】多中心理论；环境治理；政府；市场；社会

0 引言

环境污染正在严重影响着国家的发展和人们的生活，环境问题的治理已经刻不容缓。根据公共经济学理论，环境具有非竞争性、非排他性、不可分割性等公共物品属性，而政府作为公共利益的代表，自然而然就扛起了环境治理的重担。但是历史的经验告诉我们，环境治理仅靠政府是不够的，否则容易导致“政府失灵”。同样，靠市场调节治理，也会出现“市场失灵”。面对政府和市场在环境治理当中的问题，如何在多中心治理理论的依据下，将现行的环境治理资金机制向多中心化的资金机制转变，本文将进行浅易的分析。

1 多中心治理理论

“多中心”一词最早来自于迈克尔·博兰尼（Michael Polanyi）的《自由的逻辑》，书中区分了社会的两种秩序：指挥秩序和多中心秩序。指挥秩序是凭借自上而下的终极权威，通过上级指挥下级服从维系自身的运转，除非终极权威无所不知且所有下属都会乖乖听命，否则将会引发指挥失灵，因此指挥秩序是一种包含着深刻问题的社会秩序，又称其为一元化的单中心秩序。博兰尼认为指挥秩序和多中心秩序是相对而言的，在多中心秩序中的许多行为主体既相互独立，追求自身的利益，又相互配合，受特定规则的制约，在规则体系中找到自身的定位以达到相互关系的整合。

博兰尼开创了多中心理论分析万事万物的先河，但对“多中心秩序是否适用于社会公共管理”作出实证贡献的是美国学者文森特·奥斯特罗姆（Vincent Ostrom）和埃莉诺·奥斯特罗姆夫妇（Elinor Ostrom）[1]。奥斯特罗姆夫妇借用了博兰尼的“多中心”一词，在对其理论深刻分析的基础上进行了大量长期的实证调查，继而创立了多中心治理理论。奥斯特罗姆夫妇认为，公共事务的治理应该摆脱市场或政府“单中心”的治理方式，建立政府、市场、社会三维框架下的“多中心”治理模式，以有效地克服单一依靠市场或政府的不足。多中心治理理论打破了以往学者认为只有国家或市场是解决公共事务治理之道的定式思维，提出了政府与市场之外新的可能性方式，即在政府、市场两个中心之外引入社会，作为“第三个中心”，这是该理论的贡献与创新之处[2]。

2 现行环境治理资金结构述评

2.1 政府投资为主

我国自20世纪70年代后期就充分注意到环境污染治理投资对改善环境质量和保证经济发展的重要作用，并一直致力于增加投资，在1979年国家颁发《环境保护法（试行）》之前，环境治理资金仅由国家财政提供，直到“谁污染谁治理”政策的提出才打破了这一现象[3]。目前，政府財政仍是环境治理投资的主要来源，在环境治理的投资当中起到了关键作用，为环境污染治理做出了重大的贡献，尤其是近年来，政府对环境污染治理的投资额度不断提高，2006年投资额为2566.00（亿元），2015年上升到8806.30（亿元），最高达到了9575.50（亿元）[4]。

但是，也存在一些问题：一是投资总额占GDP的比重较低。据国际经验和相关数据证明，一个国家的环境污染治理投资额占到该国GDP1%-1.5%时，才能基本控制环境污染，占比达到2%-3%时，才能改善环境质量。近十年来，我国环境投资额的比重一直在1.5左右徘徊，最高时达到了1.84，却从未达到2%的标准。二是投资结构不合理。多年来我国政府在城市环境基础设施建设的投资比例是最高的，工业污染治理的投资额度最低，几乎显而不见。三是投资资金使用效率低。我国在环境治理问题上，机构冗杂繁多，没有对环境治理进行细分化、专业化，不仅管理效率不好，更造成了资金的浪费。

2.2 市场手段为辅

1979年颁发的《环境保护法（试行）》中，正式提出了“谁污染谁治理”的政策，1982年国务院颁发了《征收排污费暂行方法》（国发[1982]21号），对排污企业开展排污收费，政府不再是环境治理资金唯一的提供者，企业开始承担部分环境治理资金。后随着新公共管理运动的蔓延，环境治理基于市场的手段开始发展起来，目前，在我国探索环境治理的市场途径主要体现在：探索建立实施排污权交易制度，污染第三方治理，环境治理的政府与社会资本合作（PPP项目模式）[5]。

与此同时，问题也逐渐显现：一是排污权交易制度仍停留在试点阶段，并没有建立起全国统一的排污权交易市场。二是第三方治理在我国也处于探索阶段。因为定价依据不明确，再加上行业准入门槛较低，企业为追求经济利益无原则压价，造成行业低价无序竞争。三是在我国环境治理PPP模式中，社会资本仍面临参与环境治理有限、难以融入环境治理资金需求的难题。

2.3 社会资本间或参与

从学理上而言，在我国，社会参与对于环境治理资金方面的影响是有待考究的。有学者认为，公众参与对于环境立法、执法方面有明显影响，但对于环境治理的投资很难产生直接影响，这主要是因为多数地方环保组织作为体制外公益性自治机构，其组织运行通常受到地方政府的干预和指导[6]。

从现实而言，社会资本参与环境治理困难重重：一是环保 NGO数量虽发展迅速，但资金筹集困难。据中华环保联合会调查 ，我国76.1%的民间环保组织没有固定经费来源，有22.5%的民间环保组织基本没有筹到经费，81.5%筹集的经费在5万元以下。由于经费不足，超过60%的民间环保组织没有自己的办公场所；96%的全职人员薪酬在当地属中等以下水平，其中43.9%的全职人员基本没有薪酬；有72.5%的民间环保组织没有能力为其职员提供失业、养老、医疗等福利保障[7]。组织自身发展的资金筹集都已困难重重，更无力支付环境治理资金的投入。二是社会资本参与环境治理的渠道不畅通。近年来，政府虽也积极倡导公众参与环境治理，可在实践中政府的倡导多是环保意识的提高和环保行为的约束，没有引导公众参与到资金机制中；即使民众有资金参与环境治理的意识，也面临着不知该如何参与的困境。endprint

3 多中心治理理论视阈下完善现行环境治理资金结构

多中心理论认为，“单中心”的治理模式是不行的，由上文分析可以看到，现行环境治理资金多以政府为主，资金结构存在着许多问题。面对形势日益严峻的环境问题，迫切需要完善现行的环境治理资金机制，构建政府、市场、社会共同参与的“多元共治”资金模式。但实现“多元共治”是一个系统工程，需要从短期、长期两方面来考虑。

3.1 短期措施

从短期来看，构建“多元共治”的资金模式，应先改善现行政府、市场、社会三者各自的资金结构问题。

政府方面：一是继续加大对环保的资金投入。污染尚未得到控制，环境投入的欠账和不足是重要原因。要实现我国的环境保护目标，在维持高速经济增长的情况下，关键是要确保环保投入到位，今后若想要控制环境污染，改善环境质量，环保投入占GDP的比重应提高到2%-3%[8]。二是调整环境污染治理的投资结构。重视工业污染问题，加大工业污染治理力度，根据污染情况的轻重程度，建立合理的资金分配机制，并及时进行产业调整，做到统筹兼顾，高效配置。三是提高环保资金的使用效率。简化环保行政机构，精简人事，提高在设施建设和运转上的投资，避免因机构重叠、人员繁杂造成的资金流失。

市场方面：一是建立统一的国内排污交易市场。在市场上，通过简化交易规则、增加交易透明度，逐步建立健全排污交易市场信息公开机制，减少低效的资源配置，并为环境物品定价体系的建立提供基础。二是为第三方治理培育良好的市场环境。建立环境服务企业的诚信档案，定期向社会公布第三方运营企业的运营效果，探索实施负面清单制度，加强行业自律，规范市场管理，建立有利于孵化环境污染治理市场的激励政策[9]。三是保护PPP的实施环境，引入社会资本。建立健全PPP市场的法律法规体系建设，建立统一的、规范性的市场交易平台，建立规范系统的监管体制，从而吸引更多社会资本的加入。

社会方面：一是政社合作。政府出资向环保NGO购买环保服务，环保NGO以通过出售环保服务扩大资金来源，争取政府支持，但又不依赖于政府。二是鼓励社会资本参与环境自治。制定相关政策和措施，积极引导民间资本力量的参与。如发放绿色债券、建立环保基金。

3.2 长效机制

长效机制是在短期措施基础之上建立的。如果一直实行短期措施，没有构建“多元共治” 的协同模式，就无法維持公共利益的可持续发展；如果直接实施长期措施，没有短期的铺垫又必将会走向失败。

一是，精简政府环境资金管理体制。精简政府管理不是在否决政府在环境治理当中的作用，相反是在加强政府在多中心模式的主导作用，即宏观调控作用，把握整体方向，使多中心模式的运行不偏离其运行轨道。简化环境管理体制，具体表现在简化环境治理市场的交易程序，建立信息公开机制，使交易简单化、透明化；放松社会资本进入市场的准则，鼓励社会资本进入市场，积极带动市场资本和社会资本的发展。

二是，明确多元化的资金供给主体。政府可以让渡部分环境治理权给社会组织，委托社会力量行使环境治理权利，为市场提供环境生产服务，并承担相应的治理责任。从市场—政府的交易体制向市场—（政府）—社会的交易机制转变。

三是，建立政府-市场-社会共同投资的法律责任体系。首先，将环境资源物权具体化、明晰化。明确环境资源所有权的界限，清晰划分环境资源国家所有权、集体所有权和私人所有权的边界[10]。其次，清晰界定多中心资金机制各主体的权利、义务和责任，使环境治理能够真正落到实处，达到改善环境质量的目的。

4 结束语

综合而言，“多中心”环境治理资金机制的构建 ，不仅需要政府、市场、社会三者观念上的转变，更需要相互之间的积极合作。只有构建政府、市场、社会相互独立而又相互合作的资金机制，才能从根本上解决我国环境治理中一系列的资金问题，从而达到控制环境污染、改善环境质量的目的，实现环境治理的可持续发展。

【参考文献】

[1]王志刚.多中心治理理论的起源、发展与演变[J].常熟理工学院学报，2010（3）：33-35.

[2]李平原.浅析奥斯特罗姆多中心治理理论的适用性及其局限性—基于政府、市场与社会多元共治的视角[J].学习论坛.2014，30（5）：50-53.

[3]张坤民，孙荣庆.中国环境污染治理投资现状与发展趋势分析[J].中国环境科学.1999.19（2）：97-101.

[4]国家统计局.[EB/OL].http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm cn=C01，2017/10/8.（下转第2页）

（上接第20页）

[5]沈叶洋.我国环境多中心治理模式构建困境及实现路径研究[D].2016：27-28.

[6]李子豪.公众参与对地方政府环境治理的影响—2003-2013年省际数据的实证分析[J].中国行政管理.2017（8）：102-107.

[7]中国环保民间组织发展状况报告.[EB/OL].http：//news.sina.com.cn/o/2006-04-28/10128811801s.shtml， 2017/10/8.

[8]环境投入占GDP比重应尽快提高至3%[N].经济日报， 2013-4-15.

[9]葛察忠，程翠云，董战峰.环境污染第三方治理问题及发展思路探析[J].环境保护.2014：28-30.

[10]夏志强，郑雅庆.环境问题社会自治：理念、逻辑与路径[J].党政研究.2015（2）：97-102.endprint