内在契合与耦合共进——智库与公共治理的内生关系

文/张欣 王飞跃

内在契合与耦合共进
——智库与公共治理的内生关系

文/张欣 王飞跃

中国特色新型智库是国家治理体系的重要组成部分，在国家治理现代化过程中发挥着不可替代的智力支持作用。智库在公共治理中的多元功能产生于智库与公共治理天然特质的内在契合，发展于在公共治理实践中通过动态耦合实现的协同发展。内在契合与耦合共进共同构成了智库与公共治理的内生关系。

智库与公共治理的内在契合

智库作为思想工厂，汇聚大量信息、知识和人才，不断淘漉和吸纳着各类信息，监控和预测着各类问题，创造和传播着各类知识和思想，这一特质正契合了当代公共治理的智慧要求。我们可将这一内在契合过程归纳为：以专业化知识契合精准化治理、以多维度视角契合系统化治理、以创新思想契合动态化治理。

（一）专业化知识契合精准化治理

在公共治理实践中我们往往面对着一个庞大的问题域，问题域中存在着大量各领域、各层级的真伪问题，且各种问题不断相互作用，相互酶化，难以分清因果，呈现出一种混沌状态。如何在混沌的问题域中识别真伪问题，如何透过问题情景发现元问题及其致因和后果，这都需要专业化的知识和持续深入的研究作为前提和基础。智库是公共政策的研究和咨询机构，长期关注并深入研究各类社会问题，能够在公共治理中有效过滤问题、回溯问题和预见问题，进而锁定问题症结实现精准治理。过滤问题主要表现在智库能够利用其专业知识在问题域中淘漉出有用的真信息从而过滤掉伪问题，锁定需要解决的真问题。回溯问题主要表现为智库能够透过问题情景发现实质问题，并根据实质问题找到导致问题出现的多种原因及其相互关系。预见问题主要指智库能够根据某一问题预见该问题可能会诱发的衍生问题或敏锐地根据某一社会现象及其与其他事务的关联，预见其未来可能会诱发的危机。

以贫困为例，在精准扶贫中，智库专家不仅能够利用专业知识有效分析各贫困地区情况，找到如经济收入、教育、地理位置、思想观念等导致贫困发生的多维因子及其不同权重，还能够通过贫困现状的分析发现和预测贫困将引发的如营养、疾病、犯罪等衍生问题。不难发现，通过智库的专业知识和独特视角，不仅能有效锁定治理问题，还能够以治理问题为中心实现后向回溯和前向预测，从而真正实现了治理的精准化。

（二）多维度视角契合系统化治理

复杂性世界正如厄里所描述是一个液体的世界：“在正常情况下，液体倾向于流动，而且在流动中很难保持自身的‘清白’；在一个流动的空间里，液体不可能维持自身的同一性，换言之，其身份具有不确定性：其他液体随时都有可能混进来。”从而，一个“液体的世界是一个混合物的世界”。在混合世界中一个问题情景的出现往往源于多个诱因的相互作用、相互酶化，这使得以单一视角应对复杂性问题往往会出现认知困境，最终导致治理失败。复杂性问题要求对问题的理解基于复杂性范式，从多维度进行分析，找到问题的多元化致因及其权重，进而提出系统化治理方案。如前所述，在贫困治理中，一个地区的贫困可能源于多种原因，资金的短缺、劳动力的外流、基础设施的缺乏、基础教育的滞后、文化习俗以及观念的落后等都是致贫的原因，这些原因在不同地区对贫困产生着不同的影响。因此，要实现精准扶贫就必须从不同维度对贫困现象进行系统分析，而这是以不同专业知识为前提和基础的。换句话说，不同的专业知识决定不同的分析维度。与传统智囊不同，智库作为思想之库，拥有大量不同领域、不同学科的卓越人才，内在复合化的基因决定了智库从一开始就具有多维度的视角。另外，在思想市场中存在着大量不同形态、各有侧重的各类智库，它们相互作用、相互融合，共同构成了更具综合特性和契合优势的“智网”。智库在知识、信息、思想和人才等方面的综合性优势决定了智库的多维度视角，进而决定了智库在公共治理中不仅能够从不同维度对治理问题进行专业化、深入化和系统化的分析，而且能够针对问题产生的不同致因提出有针对性的系统方案，从而真正支持了系统化治理的实现。

（三）创新思想契合动态化治理

“在不确定和变化的环境中，当前成就无法确保未来生存。即便当初的既定原则、政策和实践是正确的，静态效率和治理最终也会导致停滞和衰退。”复杂性时代治理问题的动态化特质使传统相对刚性和静态的治理理念和方式面临巨大挑战。彼得斯发现，“一些政策制定者对特定的政策工具情有独钟，使用相同的政策工具去处理几乎所有的政策问题”，而这种思维和行为惯性在不确定治理环境下往往会引发治理功能失调。在动态化环境中，复杂性问题不断涌现，原有问题在新条件下持续异变，进而导致固有解决方法失效。如何以持续监控和深入分析来追踪问题演化，如何实现对问题在特定时间、特定环境下的因地制宜，如何以新理念、新方法、新技术回应新问题、新情况、新矛盾，这就对动态化治理、创新化治理提出了迫切要求。作为思想之库和人才之库，智库汇聚了大量在专业领域进行持续研究的各类人才。他们是各类治理问题的监控者和预警器，是专业前沿领域的探索家和瞭望者。理论和实践的优势使其成为治理过程中不可替代的创新来源。需要注意的是，这里的创新不仅指从无到有的创新，更包括既有工具在特定时间和地点的创新运用。正如习近平指出领导者要有“治大国如烹小鲜”的态度，治理是一门艺术，能够针对治理问题特点，在特定的时间地点，运用特定的策略和方法，往往能够带来治理奇效。与行政官僚不同，智库在理解治理问题时，不受传统治理惯性思维影响，客观的分析和独特的视角将有利于特定问题创新思想的产生。与其他治理主体不同，智库及其专家往往能够凭借其对治理问题的持续监控实现对治理问题的动态追踪，能够以前沿理论和最新信息为基础，创新治理思想、方法及其运用。

智库与公共治理的内在契合决定了智库在国家治理中必然扮演关键角色，发挥着不可替代的作用。然而，智库与公共治理的关系并不仅仅局限于各自特质的静态契合，而是以此为基础发展为相互影响、相互作用、协同共进的动态耦合关系。这一关系一方面表现为，智库凭借其特质在公共治理中日益表现出以“智”启“治”，以“智”咨“治”，以“智”辅“治”，以“智”治“治”的知识场能量释放；另一方面也表现为，公共治理实践为智库理论和实践的发展提供了课题、机遇和空间，引领、检验、丰富着智库理论和实践的能量反馈。

智库对公共治理的能量释放

智库对公共治理的能量释放主要表现为以“智”启“治”，以“智”咨“治”，以“智”辅“治”，以“智”治“治”四个方面，其共同构成了智库在公共治理中的系统功能，也反映出智库在公共治理实践中的功能演进过程。

（一）以“智”启“治”

以“智”启“治”强调智库作为专业领域的前沿者和社会问题的瞭望者，能够通过对相关理论的深入研究以及对社会问题的细微观察，实现“滴水见世界”，如同“煤矿中的金丝雀”及时发现公共治理中的隐性问题，并迅速发出预警，从而使公共治理问题被解决在萌芽状态，避免其可能带来的损失。这种启“智”主要表现为智库支持下实现的预见性治理。另一方面，智库还能够实现对原有问题再思考和方法的再创造。公共治理场域中存在着大量“过时”问题，这些问题往往因为不再新颖或难以解决而被人们遗忘，约翰·W.金登曾发出这样的疑问：问题为什么消失了？作为特点问题的持续研究者和追踪者，智库往往能够通过对特定问题的回溯分析，使“过时问题”再次“时尚化”，并能够在新的环境和条件下提出解决某问题的新思路、新资源和新方法。近年来，对医疗改革的再思考，对腐败问题的再思考，对计划生育的再思考，对贫困治理的再思考都体现了智库以“智”启“治”的重要功能。

（二）以“智”咨“治”

以“智”咨“治”是智库在公共治理中的核心功能。作为政策咨询机构，智库应在知识、信息和思想等方面适时向决策者提供智力支持，并能够持续向决策者提供政策建议，以实现其决策咨询的基本功能。尤其是在复杂性时代，有效的理论知识、信息和创新思想支撑已成为决策科学化、高效化和动态化的重要保障。公共治理的复杂化和不确定性将导致决策者在面临庞大而混沌的公共治理问题集时无所适从，疲于应对各类突发问题的行政官僚已无暇再进行信息收集、专业知识学习和方法研究，这使得公共政策的决策和执行风险加大。作为特定领域、特定问题的长期研究者，智库往往具有其他组织所不具有的信息、知识和创新优势，智库的深入化、系统化和动态化也使其从众多的信息机构、咨询机构和研究机构中脱颖而出，成为不可替代的决策咨询主体。现已出台的“官邸制”“‘383’改革方案”“医疗体制改革”等重大决策均源自智库向决策层提交的研究报告。

（三）以“智”辅“治”

以“智”辅“治”强调智库能够在公共治理过程中通过自身能量的释放有效改善治理环境、增加治理资源、提高治理能力。智库能够通过其对党和国家政策方针的解读和分析，使各层级组织和公民充分理解政策方针的深刻内涵，使其实现从认知到认同再到积极参与的有效转变。这不仅实现了政治合法性的增进，更有效改善了治理环境，有利于治理活动的有效推进。在增进国家及其政策认同的同时，智库还能够通过知识和思想的传播增进公民的个人身份认同、对公共利益的认同、对诚信互利的价值认同，从而催生大量优良社会资本，其对于以多中心、网络化和合作化为核心的公共治理尤为关键。最后，智库将通过知识、方法和技能的传播，培育增进公民的政治素质和治理能力。公民的现代化使其参与意识和愿望日益增强，然而这也是其参与能力的滞后集中凸显。当前我国公民不恰当的爱国方式便是这一矛盾的典型体现，这使得智库通过知识和技能的传播，对公民政治素养和治理技能的培育显得尤为重要。

（四）以“智”治“治”

以“智”治“治”是智库在公共治理过程中发挥的元治理功能。治理强调多元合作，这使其从一开始就面临多重困境：合作的环境、合作的共识、合作的实现。首先，治理不能脱离环境而对其产生“塑造性影响”，这使得智库对特定环境与治理实现形式的研究显得尤为重要。我国的国家治理是“国家”与“治理”的有机结合，正是我国在吸收西方治理理论内核的基础上与中国国情相结合的创新，类似这样的中国特色化理解和改造还有很多，这就需要智库实现理论知识和中国国情的有机结合。其次，合作治理有赖于共识的形成，智库能够通过知识、信息和思想的传播为合作治理树立远景，为多元主体建立共识，从而成为合作治理中的“黏合剂”。最后，治理的多元性往往诱发多元冲突，政府在发挥元治理的过程中也会出现对社会需要的偏离。智库在公共治理中往往监督和评估政府绩效，并通过公开评论、文章著作和研究报告等多种形式，实现对政府行为的监控和纠偏。智库也能够以“政策企业家”的角色激励诱导多元主体合作的形成，以“利益代言人”的角色为边缘群体代言发声，从而在公共治理中发挥着“平衡器”作用。

公共治理对智库的能量反馈

公共治理也对智库的完善和发展进行着积极的能量反馈，这一过程主要表现为公共治理为智库理论和实践的发展提供着发展机遇、发展空间和发展导向。

（一）发展机遇

复杂性时代的到来使智库的智慧能量获得了释放的契机，正是在社会分工日益多元和深刻的时代背景下，智库的理论资源和智力资本才成为了炙手可热的稀缺资源，被广泛关注和利用。具体到我国，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，当前我国全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，国际形势复杂多变，我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有，矛盾风险挑战之多前所未有。在改革和发展的新阶段，公共治理的复杂性转向，使其内生对知识、信息和创新思想的迫切需求，智慧因素将逐渐成为公共治理的中轴，使公共治理向科学之治、理性之治、智慧之治转变，进而最终实现善治。为此，十八届三中全会提出建设中国特色新型智库，建立健全决策咨询制度，并出台了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，其表明智库已成为国家治理体系和能力现代化的重要组成部分，智库的发展和功能实现获得了前所未有的时代机遇。正如学者王荣华所说：“需求是智库发展的最大机遇。中国智库发展进入了春天，从中央到地方，都把建设高水平、合格、一流的智库放在一个非常重要的位置上。我们大家有了一个共识：是不是拥有一个好的智库，是国家、城市、地区软实力的重要体现。”

（二）发展空间

公共治理实践的展开为智库理论和思想的运用、检验和发展提供了广阔空间。正如习近平强调，我们进行治国理政，必须善于集中各方面智慧、凝聚最广泛力量；重点建设一批具有国际影响力的高端智库，重视专业化智库建设。这既为中国智库的发展提出了挑战，也为各类智库发挥作用提供了广阔的空间。随着知识成为社会发展的主要动能，知识、信息和创新思想多元而大量的需要正促使传统经验治理向智慧治理转变，这使智库及其智慧资源不再被束之高阁，而能被广泛重视和运用，从而转化为现实绩效。另外，按照实践是检验真理的唯一标准的基本逻辑，在公共治理的实践中，智库将获得深入公共治理实践的宝贵机会，智库的固有理论和思想将被放在不同的环境和条件下检验，这十分有利于智库相关知识、信息的积累，为智库的发展提供了优质材料供给。正如福柯所说：“……我惊讶地发现，在人文科学里，所有门类的知识的发展都与权力的实施密不可分。人文科学是各种权力机制实践的产物，权力机制在各种记录、调查、报告、分析的程序过程中，建立起庞大的档案馆，在这一基础上人文科学得以形成反过来，人文科学又为权力的更好运行提供了工具和解释。”最后，公共治理的实践还将为智库提供新知和灵感，从而为智库提供更多研究路径和空间。这一过程正如培根所认为的，知识的唯一合法目标不是为知识而追求知识，而是运用与实践，并通过实践“把新的发现和新的力量惠赠给人类生活”。

（三）发展导向

推进国家治理体系和治理能力现代化，根本方向是完善和发展中国特色社会主义制度，根本目的是坚持和发展中国特色社会主义。推进国家治理体系和治理能力现代化，要发挥党和政府的主导和引领作用。国家治理现代化的丰富内涵为智库的建设和发展指明了方向：建设有中国特色新型智库，就是要发挥智库在国家治理中的决策咨询、教育启智、协调平衡等作用，使其成为党和政府的重要外脑，坚持以科学咨询支撑科学决策，以科学决策引领科学发展，使智库成为社会问题的预警器、矛盾冲突的平衡器、主流价值观的传播器，成为答疑解惑的“全社会大学”和“公共教授”。国家治理现代化建设为智库发展指明方向，中国特色新型智库应立足于中国语境、中国元素、中国特色，坚持道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，建立中国的知识体系，发出“中国声音”，提出“中国倡议”，提供“中国方案”，从而为社会主义制度的完善和发展，为党和政府领导下的国家治理现代化建设服务，为公共利益和人民福祉的实现而努力奋斗。

（张欣系贵州财经大学公共管理学院副教授，王飞跃系贵州财经大学公共管理学院教授；摘自《中国行政管理》2017年第4期）