从美国大选回看美国智库的政治化

文/王海明

从美国大选回看美国智库的政治化

文/王海明

特朗普当选美国新一任总统，使得“特朗普现象”更加引人深思。其中一个重要的角度，就是美国政治越发严重的两极化问题。两极化的政治环境催生了意识形态智库，也让美国的意识形态智库走出智库的轨道，成为一类重要的政治机构。

两极化的起点可以追溯到美国1964年大选。那一年，经过保守派改造的共和党在总统大选当中第一次走上了全国政治舞台，巴里·戈德华特（Barry Goldwater）保守派赢得共和党。在共和党与保守派结盟的同时，自由派也与民主党走到了一起，政党的意识形态化由此日渐严重。2015年10月，美国全国选举研究组织（ANES）发布的一份调查结果显示：1972年，56%的保守派人士是共和党人；而到了2012年，76%的保守派人士是共和党人。很多原本属于其他群体的保守派，转向了共和党阵营。同样在1972年，20%的自由派是共和党人；但到了2012年，只有7%的自由派是共和党人。目前，共和党人中大概70%是保守派，而民主党中则有近一半的自由派。因为自由派和保守派多集中在特定党派中，美国的政策制定文化也更多染上了政治的色彩。当一个政策建议被提出时，同意的人集中在一个党派里，不同意的人则集中在另一党派中。此前，政治上的议题更多地体现为具体问题和区域上的不同。

美国两党的意识形态化使得政治上的两极化越发严重，意识形态上的明显对立开始于20世纪60年代。那时，美国爆发了所谓的“文化内战”，成为自由派和保守派“两极化的根源”，自由主义与保守主义由此开始日益激烈的斗争，并演化为意识形态上的内战。“自由派”支持国家干预经济但反对国家干预道德，“保守派”反对国家干预经济但支持国家干预道德。

实际上，不同于美国传统上的自由主义，当代美国的自由主义特指20世纪30年代的罗斯福的新政自由主义（the New Deal Liberalism），也即本文所指的自由主义。从30年代开始，美国的新政自由主义在意识形态领域占主导地位；到了60年代，自由主义不仅仅在美国政治当中占据统治性的地位，而且也在美国大学和学术界占据支配性地位。保守派则无法利用大学的知识优势和文化资本，来为其政治崛起提供智力上的支持，反而在大学当中受到非常严重的排挤和压制。1964年戈德华特竞选总统的惨败，进一步刺激了保守派，他们需要寻找自己的“大学”，为自己提供政策研究方面的支持。

在保守主义入主共和党之后，右翼智库开始迅速发展，成为保守派的“大学”，其最典型的代表是1973年成立的传统基金会。此类智库的主要特点是秉承保守主义理念，着重向政治家和政策制定者推销和宣传特定的政治理念或者带有鲜明政治理念的政策建议，而不仅仅是生产客观中立的公共政策研究报告。这与20世纪初期的美国智库有着明显的不同，美国智库自诞生之日的理想是通过客观中立的社会科学研究得出的结论影响政治和政策，从而推进社会的进步，其行动超越政党政治和意识形态政治。

美国两大政党的特点是组织松散而竞选功能强，由此，总统选举的结果往往会进一步刺激政党在政策主张上的两极化，也会刺激意识形态智库的左右两极化发展。比如21世纪以来民主党和共和党的新智库都是两党败选的产物：2000年民主党在总统大选中失败之后，旋即成立了著名的“美国进步中心”；而2008年共和党失去总统大选的胜利之后，成立了一个中间偏右立场的经济政策智库“21世纪经济政策”（Economic Policies for the 21st Century，E21）。以上模式被称为“失去一次选举，获得一个智库”（losing an election, gaining a think tank）的模式。败选的政党都希望通过建立智库来保留自己对华盛顿的影响力，并使之成为东山再起的根据地和跳板。

传统基金会的政治逻辑

从一开始，传统基金会即明确自己的政治目标，并采取较为迅捷和有效的方式来达成自己的目标，真正秉持了政治行动主义——“有组织”地参与到政治之中。传统基金会的这种精神，最典型的体现当属《领导人的职责：打造保守型政府之蓝图》（Mandate for Leadership: Policy Management in a Conservative Administration）的起草。

1980年共和党候选人里根当选总统，这被保守主义者看作一次重大的胜利、一个重要的历史转折点。在里根上任初期，里根政府和保守派遇到的最大挑战是如何确保保守派的胜利得以持续。柯克认为，在这方面，没有任何一个组织比传统基金会做得更好。

事实也确实如此。早在里根上任之前一年，传统基金会的主席福伊尔纳就敏锐地观察到了这样一个历史性的机遇。他迅速组织了250多位政府内外的专家，为保守主义制定执政纲领。这对当时只有30名员工的传统基金会而言，是一个巨大的赌注。事实证明，这对传统基金会而言也是一个巨大的成功，里根的竞选副总监米斯（Ed Meese）看到文稿后预言，里根政府将高度依赖传统基金会。《领导人的职责：打造保守型政府之蓝图》如此重要，以至于里根总统让人把这份报告复印后分发给内阁里的每个成员，并亲自指导他们如何阅读。在外人看来，这本书是里根政府的圣经，因为在里根政府执政的8年内，这本书里60%的政策建议（2000项政策建议中的1270项）都被采纳，以至于有评论说“传统基金会主宰了华盛顿要人在读完晨报之后要谈论的内容——他帮助设定了政治议程”。更具行动意义的是，该文稿250多位写作组成员中的15位很快进入了政府高层。

以传统基金会为代表，美国右翼智库在里根就任总统期间成为保守派的重要支持力量。正因为如此，1981~1988年间，来自美国右翼智库的近200名成员进入里根政府，担任顾问或其他高级职务，其中55人来自胡佛研究所，36人来自传统基金会，34人来自美国企业研究所。保守派智库的政治影响力由此可见一斑。

传统基金会一直游走在税法501(c)(3)条款的非政府组织和501(c)(4)条款的政治游说组织的法律分界线之间，显然比一般的智库要更为激进。在美国，各类智库只有服务于公共利益，才能享受税法501(c)(3)条款的优惠，因为该条款禁止此类组织投入“较为可观的活动去试图影响立法”，“禁止直接或间接代表或反对任何公共要职的候选人，参与或干涉任何政治活动”。从事非盈利活动的游说团体和利益集团则需遵循501(c)(4)条款。按照美国税法，捐赠者对智库的捐款有税收上的优惠，而适用501(C)(4)条款的组织捐款则不享受优惠政策，也就是说，这类组织自身有免税待遇，但捐赠者不享受减税待遇。这类组织多为只为特定人群服务的游说团体和利益集团，可以参与游说和政治活动，参与政治选举，公开支持或反对候选人。美国国家税务局（IRS）每年都会对这些组织进行审计，一旦发现有智库过多地从事政治行动，其法律地位也会立即被取消。

即便到了20世纪70年代，一般智库的主要工作也仅限于两个方面，即研究和传播。而传统基金会则不同，它从一开始就没有满足于这一点，形成“研究、传播、游说（advocacy）”三个支柱，由此带有更加清晰的政治色彩。传统基金会初期“游说”功能的实现来自与共和党研究委员会（Republican Study Committee，RSC）的互动。这种游说上的优势还来自福伊尔纳本人，作为创始人，他执掌传统基金会36年，同时也是共和党研究委员会的首任执行官。

共和党研究委员会比传统基金会创立的时间稍早，是共和党在众议院的一个组织，旨在推进众议院中保守主义的社会经济政策，其首任执行官正是福伊尔纳。因为这种天然的联系，传统基金会成立以后即与共和党研究委员会维持着密切的工作关系，“但随着美国对智库的规范越来越严格，我们施展拳脚的空间也在缩窄。为了补充基金会在政策倡议方面的不足，把基金会的研究运用到对立法的推动上，‘传统行动’成立了”。“传统行动”也即“传统基金会行动组织”（Heritage Action for America，简称Heritage Action），这是一个遵循501(c)(4)条款而成立的机构，与传统基金会相呼应。传统行动成立于2010年，专司政治游说。“传统基金会做研究、沟通（communication），而传统行动则做游说，这是三个不同的部分。我们努力在研究、沟通和游说之间寻求一个平衡点，这是一个复杂的结构。我们的目标是传统行动将基金会的研究成果从外部输入共和党研究委员会。”按照福伊尔纳的说法，由传统基金会到传统行动再到共和党研究委员会，从研究到游说功能完美结合，整个行动链条更加完整了。福伊尔纳介绍，传统行动现在约有1万名拥趸遍布全美国，是共和党研究委员会的铁杆支持者。

传统基金会从始至终“对标”的都是左翼的布鲁金斯学会。今天，在直邮模式的有效运作下，传统基金会的预算和布鲁金斯学会相当，都在9000万美金左右。而传统基金会不仅经济实力可观，其“群众基础”堪为雄厚。2011年，传统基金会接受了10万名新会员，总会员数达到了68.5万人，接受捐赠将近7400万美元，其中个人捐赠占78%，基金会占16%，公司占6%。

如同保守主义在20世纪70年代的崛起，传统基金会一直重视“大多数”民众的力量，最典型的就是它在2010年对右翼民粹主义运动“茶党”（Tea Party）运动的支持。并非偶然的是，2013年，来自南卡罗莱纳州的共和党参议员吉姆·德敏特（Jim DeMint）成为福伊尔纳的继任者，而他正是国会茶党党团会议（Tea Party Caucus）的领导人。

德敏特的上任，让传统基金会更加政治化。在此背景下，传统基金会的研究人员在流失，其与共和党研究委员会的关系也在发生变化。2013年，在一个涉及农业法案的争议中，共和党研究委员会中的172名保守派议员一改过去的长久习惯，集体宣布禁止传统基金会的人员参与其每周例会。福伊尔纳与笔者的交流也印证了这一点，在提及与共和党研究委员会的关系时，尽管他还能举例说明两者关系正常，但也不得不承认：“现在更复杂了，因为我的继任者在过去的两年里，在伦理原则下，不能直接跟他之前在国会的同事或者其他议员进行沟通。”传统基金会的成立及其对里根政府的重要作用树立了典范，即具有鲜明意识形态立场的智库，可以通过短平快的政策研究和宣传，推动政治力量及其自身在华盛顿获得成功。

“做库”时代

20世纪80年代，民主党在竞选中的失败和保守派智库的成功，促使了自由派对智库作用的重视，自由派开始模仿传统基金会打造自己阵营的智库。1985年，民主党领导委员会（Democratic Leadership Council, DLC）在众议院成立。之后出于政治的需求，在主席克林顿的领导下，民主党领导委员会的政策研究部门美国进步政策研究所（Progressive Policy Institute, PPI）成立。这很类似于传统基金会之前的共和党在众议院成立的共和党研究委员会。PPI也确实为克林顿的竞选及其最终胜利发挥了重要作用，以至于很多人将其在民主党中的重要性比作传统基金会在共和党当中的地位。克林顿致力于将民主党的观点从左派转为中间派，为争取美国南部和西部选民打下了政治基础，而在此过程中，从政策方案到宣传倡导，PPI都起到了重要作用。在克林顿上任之后，PPI提出了政策报告《变革的使命》（Mandate for Change），其作用更是堪比传统基金会的《领导人的职责》对里根政府的支持。

然而，相比在80年代得到巅峰式发展的保守派智库，PPI的实力相差甚远。2001年之后，以前支持克林顿政府的自由派政策人士普遍发现自己没有了容身之处。民主党在政府和国会里面都已经变得非常边缘，共和党全面掌握了政治部门。美国的学术界日益专业化和狭窄化，与实际的政策过程距离较远，因而无法容纳具有政策倾向的研究人员。美国自由派没有较为有力的智库来接纳这些人士，因为整个智库界的主力是诸如美国企业研究所和传统基金会这样的保守派智库。在此背景下，曾任戈尔的演讲词撰稿人的肯·拜尔推动成立了自由派的智库——美国进步中心（Center for American Progress，CAP）。

美国进步中心是在PPI的基础上成立的，2003年成立之后，该机构的主要资源用于支持自由派的政策主张。在自由派与保守派的竞争中，智库走向了彻底的政治化。如里奇所言，将研究与政治分开的“防火墙已经不复存在”。美国进步中心代表了一种更为新型的智库类型，即所谓做库（do tanks）。美国进步中心在成立之初即明确表示，其目标和宗旨都是政治性的，即本着民主党的立场来推动自由派的经济社会政策（如全民医保等），而不必拘泥于客观的政策研究，因而明确地放弃了之前智库一直秉持或者至少假装秉承的科学中立态度。此外，美国进步中心还同时成立了美国进步中心行动基金（the Center for American Progress Action Fund, CAPAF）。这是一家依照501(C)(4)成立的政治游说组织，专门负责传播民主党立场的新闻和消息。以美国进步中心为代表，这类新型智库的宗旨已经不再是提供新的研究和新的思想，而是重在包装和营销既有的主张，用来影响实际的政治决策过程，这种模式下的智库即可谓“做库”。

在新的智库发展趋势之下，保守派也不遑多让。2008年在总统大选失败后，共和党看到了美国进步中心在推动民主党胜利中的重要作用，开始仿效其成功策略，建立属于保守派的做库。在福伊尔纳的领导下，传统基金会也成立了自己的行动组织。相比之前的智库，做库将主要资源集中在游说，而非研究。也因为如此，智库内部原有的高级研究人员在流失，新加入的工作人员的学历也明显降低。据统计，在60年代之前建立的智库当中，53%以上的研究人员拥有博士学位；在1960年到1980年之间建立的智库当中，23%的人拥有博士学位；而在1980年之后建立的智库当中，只有13%的人接受过最高学位的教育。至此，美国智库的最新潮流已经基本变成政治游说组织，开始跟最初美国智库的模型相去甚远。

意识形态智库的彻底政治化

如果说20世纪70年代以来意识形态智库的两个支柱是研究和传播，那么21世纪以来以传统基金会行动组织为代表的游说机构则使得政策营销和政治游说之间的区别几乎被彻底抹消。传统基金会已经开始违背之前的智库传统，变得日益激进化和极具侵略性。它不仅仅是要影响政策，而且要直接影响政治，因而变成一种没有研究基础也可以进行游说的政治机构。

传统基金会从70年代以来所创造的新智库模式可以说被自己最近的行动所动摇。如果说以传统基金会为代表的右翼智库在保守主义崛起和执政的过程中确立了一种以思想和知识影响政治的典范，那么在共和党在野的几年内传统基金会做出的激进反应则是一种失范。无论是民主党还是共和党、自由派还是保守派，建立新的、更加激进的智库或者研究组织都是应对重大竞选失败的一种举措，一旦政策研究与政治斗争之间的界限模糊——无论是法律界限还是事实界限——智库就不称其为智库，而变成了“做库”。

类似传统行动这样的做库，其特殊之处在于，这还是美国历史上的第一次，一个真正的智库成立了一个与之相应的游说机构，此前，更普遍的情况是，政策游说团体去创建属于自己的智库，而不是相反。可以说，以“做库”为标志，美国意识形态智库正在转型成为政治机构，而不再是传统意义上的智库组织。

（作者系中国金融四十人论坛秘书长；摘自《国际经济评论》2016年6期）