“智库热”与政策思想市场

文/杨沐 邓淑宜

“智库热”与政策思想市场

文/杨沐 邓淑宜

引言

思想市场的涵义是指作用于思想领域的市场机制，具体包括：第一，供求与交易，思想市场不仅仅是各抒己见，更是一种通过思想交换让观念、信息等不一致的供需双方达成一致的机制；第二，多元竞争，思想市场里表达和交流自由的重要意义在于形成多元的思想竞争，在思想的交锋碰撞中实现优胜劣汰；第三，价值信号，思想的价值表现为有用性或影响力，而这些价值是指导思想生产、传播和消费的重要信号。

新制度经济学家科斯指出缺乏思想市场是中国经济诸多弊端和险象丛生的根源，近年来的“智库热”则被认为是智库思想市场的逐渐形成。从多元和竞争的意义上来说，“智库热”确实有助于思想市场的培育，然而必须指出的是，中国的市场是一种“府内市场”，市场要服从政府原则；政治体制则呈现出一种内部多元主义的特征，不同利益首先被“内部化”到既有体系之中，进而在体系内部与不同利益群体进行竞争与协作。在这种政治经济体制下，政府在思想市场的培育和发展上也起着主导作用，反映到智库的发展上则是一个以政府权力为中心的多圈层结构，不同类型的智库因其与权力中心的远近而有着不同的比较优势和劣势。

本文认为在近年来中国大陆的智库建设热潮中，一个政策思想市场正在逐渐形成。在“智库热”中培育起来的政策思想市场深嵌于中国的政治经济体制之中，具有以下特征：

第一，存在明确的政策思想需求方和供给方，且需求方在政策思想市场的发展过程中起着主导作用。

第二，存在多种政策思想供给者，它们以政府权力为中心形成圈层结构，并由于所处位置的不同享有不同的资源，生产的政策思想产品也因此呈现多元化的特征。

第三，多元的政策思想产品得以充分地展示和交流，在互动中进行对比和竞争。而政策思想的供需双方之间则有稳定的交换渠道，以实现政策思想产品的消费。

第四，有明确的政策思想价值信号以判定多元竞争的结果，且这些信号倾向于需求方的偏好。

基于过去5年的智库数据以及对国内30余家不同类型智库的深度访谈材料，本文从点到面展现了近年来的智库建设热潮。分析结果表明，政策思想市场在过去几年的“智库热”中逐渐形成。

智库建设与政策思想市场的发展

1.供给方主体地位的确立

智库兴起之前，政策思想供给方的主体地位是不明显的。在中国古代，知识分子以“谋士”“智囊”“帝王师”等身份为君王或朝廷官员提供智力支持，他们对官员具有极强的依附性，政策知识的生产和供给没有独立性可言。而在当代，政府的需求主要由学者个人或政府智囊机构来满足，以理论研究见长的学者由于缺乏对一线政策执行的了解，生产出来的政策知识常常被认为“不接地气”；政府研究室等智囊机构由于自身就隶属于政府，制度空间有限，难以生产独立客观的政策知识，其作用往往局限于论证既定政府政策。

智库建设从个人和机构两个层面确立了供给方在思想市场里的主体地位，从而形成了明确的需求方和供给方。中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》提出新型智库的8项标准，涵盖资金、人员、平台和组织架构上的要求。通过智库建设，从事政策研究的学者得以专职化，生产政策知识的机构得以实体化，这两者相辅相成，使资金、智力、信息等政策思想的生产资源得以有效组织起来，进行专业的政策思想产品生产和传播，从而确立供给方在政策思想市场的主体地位。

供需双方主体地位的确立是政策思想市场形成的基础，这一过程是由作为需求方的政府主导的。根据万方法规数据库，名称或全文中提及“智库建设”的政策法规共有64条，集中于2010年后颁布，且于2015年大幅攀升。而且，以2013年习近平总书记有关智库建设的批示为分水岭，批示之前“智库建设”主要出现于地方法规，批示之后提及“智库建设”的中央法规大幅增加并远远超过地方法规的数量，中央政府成为了智库建设的主要推动者。政府作为需求方的主导作用在上海高校智库和国家高端智库两个案例中得到很好的体现。这两个项目都由政府牵头，设立智库建设专项资金，并为智库搭建同行交流平台和咨政建言渠道。而且，政府通过制定详细的考核指标，引导智库建设的过程，上海高校智库建设的头两年几乎围绕着考核指标逐项展开。

2.政策思想市场的圈层结构

政府在“智库热”的主导作用决定了需求方处于政策思想市场的中心位置。资源和有效使用资源的制度空间是智库发展的两个关键因素，而政府权力对这两个因素均有重大影响，因此，以政府权力为中心，由近到远分布着官方智库、高校智库和社会智库。这些不同的智库因其与权力中心距离的远近而享受着不同的资源和制度空间，形成明显的圈层结构，这是嵌于中国经济政治体制中的政策思想市场的特征。

从不同类型的智库占比的变化可以清晰看到这种圈层结构的形成，从原来的官方智库独步天下到官方智库、高校智库、社会智库共同发展，不同举办者合办的智库也越来越多。根据《中国智库名录2015》和上海社科院智库评价备选池收录的智库，20世纪80年代以前，智库的类型以官方智库为主，其他类型的智库所占比例极小。高校智库和社会智库随着80年代的改革大潮开始发展，经过90年代的稳步增长，在21世纪的头10年，两者所占比例已超过官方智库所占比例，智库类型开始呈现较为均衡的布局。而且，从21世纪开始，不同类型的举办者合办的智库也越来越多，成为了智库群体中的新生力量。随着“外围”智库的增多，政策思想市场的供给方开始呈现多元化的特征。

这些不同类型的智库并不是政策思想市场里的铁板一块，而是以政府权力为中心呈现圈层结构分布，在圈层结构中所处的位置不同给其带来了不同的资源和制度空间。具体来说，与权力中心有着不同政治距离的智库在信息可及性、生产独立性和知识信任度上有着不同的优势和劣势，从而使得政策思想产品也呈现多元化的特征。

首先，信息是最关键的政策知识生产资源，不同类型的智库享受的信息资源差别极大。官方智库与权力中心联系紧密，能够及时掌握政府的政策需求信息，利用政府丰富的数据资源也相对容易，其信息可及性最高；高校智库与权力中心的距离稍远，通过政府委托课题能一定程度地掌握政策需求信息和政府数据，其信息可及性居中；社会智库与权力中心的距离最远，除非与政府官员有私人联系，社会智库很难掌握政策需求信息和政府数据，其信息可及性最低。

其次，不同智库因其与权力中心的距离远近而享有不同程度的生产独立性。官方智库为政府部门论证既定政策的情况时有发生，加之僵化的财政、人事、科研管理制度的限制，官方智库的政策知识生产独立性最低。高校智库受制约程度较官方智库低，高校学者以其学术积淀能为自身争取到一定程度的研究自主性，高校也拥有一定的制度空间为校内智库机构提供财政、人事和科研制度上的便利。而社会智库则得益于与权力中心的距离，在机构运行和研究过程方面都享有最高程度的生产独立性。

最后，官方智库离权力中心最近，权力中心对其政治信任最高，其政策思想产品被吸纳进权力系统并对政府决策产生影响的几率最大；高校智库享受的政治信任较官方智库略低，但凭借高校系统雄厚的学术积淀，高校智库生产的政策知识更强调的是科学性和战略性；权力中心对社会智库的政治信任最低，但社会智库能更加充分地掌握社会公众的利益诉求，其生产的政策知识主要强调实践性和“接地气”，从而形成自己的竞争优势。

3.政策思想市场的竞争机制

多元的思想产品通过充分的展示和交流，在互动中进行对比和竞争，是思想市场最重要的机制。近年的“智库热”除了带来了智库建设的高潮，也带来了智库活动和智库研究的热潮。根据《光明日报》整理的智库大事件，智库发展的大事件可以分为新智库成立、智库成果发布、政府有关智库建设的文件或讲话、智库会议或智库交流，其中智库会议或智库交流所占比例最大。在形形色色的智库交流活动中，多元的政策思想产品得到展示的机会，并通过与同行产品的交流和对比实现彼此间的竞争。

多元竞争的重要意义在于实现优胜劣汰，除了搭建多元政策思想产品的展示和交流平台，更为重要的是畅通供需双方之间的交换渠道，使政策思想产品在生产和传播之后得以进入消费的环节。近年来智库建设的一项重要配套就是建立稳定的供需对接渠道，比如由全国社会科学规划办公室主办的《国家高端智库报告》和教育部设立的《教育部简报（大学智库专刊）》。政策思想产品传播和消费渠道制度化和经常化之后，配套的奖励措施也得以制度化，不少高校将入选这种智库专刊的政策研究成果纳入奖励和职称评定标准。

然而，这种制度化了的渠道依然具有排他性，非国家高端智库试点单位不能进入《国家高端智库报告》渠道，非高等教育系统的个人和机构也很难利用《教育部简报（大学智库专刊）》的渠道。对于远离权力中心的社会智库来说，通过政府主导开放的这些渠道直接对政府决策产生影响十分困难。但是，处于圈层结构最外围的社会智库对社会公众的利益诉求变化十分敏感，且具有较为宽松的制度环境进行政策知识的生产、整合、传播，加之新媒体技术的发展，通过媒体渠道影响社会公众，创设公共议程，从而间接地对政府决策施加影响就成为了社会智库的重要传播策略。根据CKNI的报纸数据库，以智库为主题的报纸文章从2013年开始稳步增长，并在2015年激增。许多主流媒体纷纷设立智库专栏或者专版，利用自身的资源优势和运作能力为政策思想市场的供需双方搭建新型的交流渠道。

4.政策思想市场的价值信号

多元竞争是为了实现优胜劣汰，孰优孰劣则由政策思想产品的价值决定，这些价值信号判定政策思想市场的竞争结果，并指导着政策思想产品的生产、传播和消费活动。在以往封闭的决策模式中，政府部门的主观判定作为政策思想产品的唯一评判标准，构成了政策思想市场的价值信号，然而这种信号是不明确的，一件政策思想产品得到批示或者采纳有可能是因为它具有科学性，也有可能因为它迎合了决策者的政策偏好，更有可能因为它最有效地平衡了官僚系统里的部门利益。以批示或者采纳传达出来的价值信号具有模糊性，不能有效地指导政策思想市场的生产活动，甚至把部分政策思想生产资源转移到猜测和迎合决策者的主观意图之上。

智库建设的最终目的不是“智库热”本身，而是大浪淘沙后最终建成50~100家高端智库，形成稳定有序的政策思想市场。市场机制的有序运行则离不开有效的价值信号，能够灵敏地反映供需关系的变化，引导政策知识生产资源的有效配置。近年来的智库建设热潮从3个层面上明确了政策思想市场的价值信号。首先，《关于加强中国特色新型智库建设的意见》明确了智库的功能和定位。其次，智库建设的热潮带动了智库研究的热潮，其中的一个重点研究内容就是智库评价，包括零点集团、上海社科院、中国社会科学评价中心都先后着手进行智库评价指标设计，把宏观上的功能定位细化到了具体的衡量指标。最后，在实际操作层面也从单一的批示和采纳发展到多元的价值信号体系，打破了政府部门在政策思想产品价值判定中的绝对主导地位。比如《教育部简报（大学智库专刊）》引入专家评审制度，并把评审意见反馈到供给方，由此传达清晰的价值信号。上海高校智库建设主打“咨政、启民、育才”，其智库建设考核指标除了批示和采纳，还包括媒体发表、人才培养等详细指标。而在自媒体时代，政策思想供给方借助新媒体技术与社会公众进行即时沟通，其政策思想产品在媒体上的阅读量、转发量等数据也构成了清晰明确的社会评价信号。

政策思想市场的价值信号从单一的政府部门主观评价发展为多元的价值信号体系，能更加清晰地传递政策思想市场里的供求变化，指导政策思想生产资源的配置，从而达到政策思想市场的均衡。而且，多元的价值信号体系也与政策思想市场的圈层结构相适应，处于不同位置的智库机构可利用自身资源和制度上的相对优势集中占领局部政策思想市场，最终形成布局合理的智库群体，也形成运行有序的政策思想市场。

总结与讨论

本文论证了一个具有内部多元主义特征的政策思想市场伴随着智库建设的推进而逐渐培育起来。智库建设首先确立了政策思想供给方的主体地位，使资金、智力、信息等资源得以组织起来并进行制度化的政策思想生产。作为需求方的政府主导了这一过程，这就决定了政策思想市场的供需关系不同于一般的产品市场，以政府权力为中心，不同类型的供给方呈现圈层结构分布，并由于其所处位置的不同享有不同的资源和制度空间，从而使得生产的政策思想产品也呈现多元化的特征。这些多元的政策思想供给通过智库建设热潮中的智库活动得到展示、交流和竞争，脱颖而出的政策思想产品也通过智库建设中配套的供需交流渠道完成最终的消费环节。这一系列政策思想的生产、传播和消费活动的有序进行离不开有效的价值信号，智库建设通过政府文件、智库研究、实际操作3个层面确立了政策思想市场的多元价值信号体系，以图指导政策思想生产资源的有效配置，形成稳定的政策思想市场机制。

然而，必须指出的是，中国的智库建设和政策思想市场均处于起步阶段，虽然智库建设的许多措施都有助于政策思想市场的培育和发展，但落实起来依然存在偏差。在现阶段，政府主导作用的渗透在政策知识生产系统里依然明显，社会智库的力量还很弱小，不同圈层之间、供需双方之间的交流交换渠道依然有待进一步的开放。随着智库建设和政策思想市场的发展，主导这一进程的政府如何逐步抽离，划清政策思想市场供给方和需求方的界限，如何弥合不同圈层之间的信息差距，使不同的供给者平等地参与政策思想市场，如何发挥多元价值信号的作用，引导政策知识生产资源的合理配置，实现差异化发展，这些都是智库建设下一步需要考虑的问题，也是新生的政策思想市场得以发展并稳定运行需要解决的问题。

（杨沐系华南理工大学公共政策研究院执行院长，邓淑宜系华南理工大学公共政策研究院研究助理；摘自《智库理论与实践》2016年第5期）