基层政治生态建设存在的问题与对策探析

◇ 文/桂林市委党校 卿秋军

改革开放30多年来，我国在基层政治生态建设上有着丰富的理论和实践基础，基层政治生态建设取得长足进步和显著成效。同时，我国基层政治生态建设现状离党和人民的的要求还存在差距，这就要求我们从加强政治文明建设的角度出发，深入思考中国基层政治生态建设中体制、机制和观念等方面存在的一系列问题。既要从意识层面上使广大干部和基层民众深化对基层政治生态建设的认识，又要从制度和政策层面上加以改革和创新，努力构建优良的基层政治生态。

一、基层政治生态建设存在的问题

（一）基层政治结构功能存在失调现象

纵观近年来发生在基层的群体性事件，大多数是由利益问题诱发的，大多数基层群体性事件都离不开维权。基层群体性事件发生后，由于基层政府处置和应对不当，导致事件扩大升级并造成重大恶劣影响，基层政府的权威丧失，基层民众对基层政府和官员不信任，仇官仇富现象愈演愈烈。例如发生在浙江的“瑞安群体性事件”，发生在安徽池州的“池州6·26”事件，发生在湖南永州的因客运公司擅自加价引发的群体性事件等。其中比较典型的有发生在重庆市的“彭水诗案”，发生在广西的龙滩水电站库区移民大规模集体上访事件，发生在陕西省绥德县的“校长追县长签字被拘”案，发生在辽宁省西丰县的“拘传记者事件”等。虽然中央明确要求发展要“以人民为中心”，但一些基层政府和官员在扭曲的政绩观指导下，违背中央精神和基层民众的意愿，滥用党和人民赋予的权力，给基层政治生态带来极大破坏。

（二）基层政治构架存在着缺陷

中国是一个组织严密的科层制政治构架，基层政治管理都是自上而下的单向度管理模式，这种单向度的基层政治构架适应性较差，与基层社会环境不适应，主要表现在以下两个方面：

一是基层民众的政治参与热情不高，基层民众与基层政府缺乏直接交流导致彼此隔膜。不可否认，基层民众对政治比较冷漠，基层民众与基层政府交流沟通不畅，基层民众的政治参与热情不高，对基层政治效能产生怀疑。

二是单向度的基层政治构架容易滋生和助长个人集权，造成基层权力的畸变和基层官员的非理性行为。虽然基层政府的每个部门和岗位都有自己的工作职责，但在唯上主义观念的支配下，基层官员唯上级官员马首是瞻，表现出对上级的极度依赖和工作主动性的丧失。在一些关系基层民众切身利益的领域，一些基层政府缺位，为了追求基层部门的短期利益，各部门之间相互推诿、扯皮，选择性消极不作为。

（三）基层政治生态价值标准出现了偏差

一段时间以来，中国的基层政治生态价值出现了偏差，没有体现以人民为中心的执政理念。中国基层政治生态价值出现偏离的根本原因是基层政治生态价值偏离了基层民众的基本需求，未能体现以基层民众为中心。中国基层政治生态价值出现偏差主要表现在：

一是在发展目标上重效率而轻公平。一些基层政府片面追求经济发展速度，不注重经济发展质量，不注重经济社会协调发展，不注重基层民众的全面发展。一方面，基层政府唯GDP论的思维依然存在，基层社会发展和基层民众的全面发展还没有得到全面重视和落实。另一方面，基层政府没有很好地解决公平和效率的关系问题，基层政府在维护公平正义上做得还不到位，基层社会不公平现象依然比较突出。

二是在管理方法上重管制而轻治理。由于基层政府体制转轨没有到位，基层政府仍然管了很多不该管也管不好的事情，存在着“以批代管”、“以罚代管”等现象，基层政府大包大揽的局面很难打破。虽然中央对管制转向治理提出了明确的改革目标，但基层政府要彻底地转变角色，还需要一个漫长而艰辛的过程。

（四）基层政治体制改革滞后于基层经济社会发展

改革开放以来，中国经济体制改革取得了巨大成就，社会主义市场经济逐步建立和完善，但发展中的不平衡、不协调、不可持续问题仍然比较突出。这些年来，基层政治体制改革和基层制度创新也在逐步推进，但就整体而言，基层政治体制改革仍然严重滞后于基层经济体制改革，基层社会发展跟不上基层经济发展的步伐。基层经济发展虽然取得了巨大的成就，但基层发展中的不平衡、不协调问题依然突出。

由于基层政治体制改革与基层经济体制改革不匹配、不协调，导致了基层社会结构形成了不合理的“金字塔”社会结构，这种社会结构不利于基层社会的稳定，容易引发一系列的矛盾和问题。基层社会结构的不合理直接导致基层政府管理理念和管理方法的不合理，造成改革的不彻底性，延迟基层政治体制改革，给基层社会转型带来大量问题和挑战，甚至会激化基层社会矛盾，导致基层群体性事件的发生，从而恶化了基层政治生态，造成了诸多负面影响。

（五）基层政治生态评价体系缺失

由于多种多样的原因，由基层民众对基层政治生态建设进行评价的体制机制并未真正建立起来，基层政治生态评价体系处于缺失状态。

一是基层民众的评价意识缺乏，对基层政治生态建设开展评价的重要性认识不到位。长期以来，由于受封建“人治”和官本位思想的影响，很少有人意识到需要对基层政治生态建设展开评价，很少有人意识到需要对基层官员的实政业绩展开评价和追究。由于基层民众评价意识的缺失，加上缺失体制机制保障，导致基层政治生态建设缺少开展评价的内动力。

二是中国基层政治生态评价实践仅仅局限于行政层面和技术层面的制度设计上，没有真正上升到基层政治生态评价层面。就目前中国已经开展的基层政治生态评价实践来看，这些评价实践往往局限于政府行政、企业管理等行业技术层面，而且集中于指标设计、数据收集、评价主体选择、评价结果使用等制度设计层面。这种评价实践并不能从根本上解决基层的社会问题，导致“头痛医头”、“脚痛医脚”的现象出现。由于基层政治生态评价内容缺乏通盘考虑，反映不出基层政治建设的全貌，基层政治生态评价体系显得不全面、不系统。

二、基层政治生态建设存在问题的原因分析

（一）思想的束缚：传统思想观念的禁锢

基层政治生态建设能否取得成功，思想观念往往起着非常重要的作用。没有思想观念的转变，构建优良的基层政治生态就无从谈起。思想观念对基层政治生态的禁锢主要表现在以下两个方面：

一是奉行“稳定压倒一切”的维稳观，将维护社会稳定与基层政治生态建设对立起来。有些人认为，搞基层民主，搞基层政治体制改革，就会导致不稳定，导致社会动乱和国家分裂。错误的、片面的维稳观导致维稳落入了某种误区，以致将维护稳定与推进基层政治生态建设对立起来，将基层民众正常的利益表达与社会冲突相混淆。

二是奉行普适化的观念，拒绝国外先进的政治生态建设模式。很多基层民众认为中国的经济改革成功了，其模式就能普适性地应用于基层政治生态建设，从而拒绝国外先进的政治生态建设模式。还有一些基层民众认为中国具有特殊的国情，由此拒绝西方的政治生态建设模式。

（二）制度的困扰：体制机制的羁绊

基层政治生态建设存在的问题，归根结底是由于基层政治生态建设的体制机制不健全、不完善造成的。中国在推进基层政治生态建设的过程中，也建立了各种体制和机制来解决发展中遇到的各种问题，在构建优良基层政治生态方面也取得了一定的成效，但随着形势的变化和发展，与基层政治生态建设相关的体制和机制没有随着实践发展而进行调整和完善，这就导致现有的体制和机制妨碍了基层政治生态建设进一步的发展，甚至于产生消极功能。就目前的现状来看，中国的基层政治生态建设之所有存在这样那样的问题，一个重要原因就是体制和机制改革滞后带来正向功能作用的退化。

（三）转型的困扰：社会转型的陷阱

经过改革开放30多年的高速发展，中国已经进入了社会转型时期。社会转型反映到基层政治生态建设层面上，表现为它极大地改变了中国基层政治生态建设的现状。它使基层政府的权威性遭到极大的挑战，基层政府所拥有的组织资源极大的萎缩，基层政府面临着基层民间力量要求其进行制度创新的压力，等等。“转型升级面临的最大困境，根子还是政府与市场的关系没有处理好，政府之手总是无处不在。我国社会转型以来，国家在社会和经济领域的制度安排上所做的实质性调整及其所带来的社会政治生态的重大变迁，这一事实表明：转型后的我国政治整合模式与转型前的以行政强制行为作为主要手段的政治整合模式相比也应该有重大的变革。因此，为了维持我国社会有序、稳定与和谐的发展，改革我国现有的政治整合模式也就成为现实中刻不容缓地需要解决的问题。”[1]因此，构建优良的基层政治生态，解决基层政治生态建设中面临的各种问题，需要对基层政治生态建设的相关体制和机制进行变革。

三、构建优良基层政治生态的主要对策

（一）优化基层政治体系结构，增强基层政治体系的渗透性和适应性，建设积极有为的基层政治生态

一是重构和超越结构分化基础上的“整体政治”，提高基层政治行为的有效性。实现政治组织与管理分权化、自主化、分散化，以及建设以协同治理为目标的“整体政治”，是建设积极有为基层政治生态的根本保障。“中央在强化顶层战略，鼓励基层改革创新的前提下，需要培养和容忍地方中层进行系统改革设计和突破，鼓励其大胆探索和实践，以排除相互冲突甚至有破坏性的政策环境；更好地联合使用资源、实现成果共享；实现同一政策领域中不同利益主体之间的协调与协作；为公民提供无缝隙的服务。”[2]

二是建立有效的基层政治交流结构，拓宽基层民众的利益表达渠道。要适应我国基层经济社会多元化发展，适应不同地区、不同阶层民众对民生问题多元化的追求，必须建立在充分调动基层民众对政治参与的自主性、积极性基础上的基层政治交流结构，建立更多自主的、开放的、便捷的基层利益表达渠道，切实保障基层民众对基层政治生态建设具有知情权和参与权，切实保证一切权力属于基层人民。要建立合理的基层政治对话机制，使政治对话由原先仅仅局限于体制内，扩展到整个基层社会、不同阶层民众之间的对话和协商，从而建立起一个开放、包容、平等的沟通对话机制。

（二）调整基层政策结构，增强基层政治分配行为的民生性，建设以人为本的基层政治生态

民生建设是基层政治生态建设的主要内容之一，构建优良的基层政治生态必须以民生建设为重点，建设以人为本的基层政治生态。

一是必须切实确立以人民为中心的理念，切实做到执政为公、执政为民。基层政府要切实摆正自己与基层民众的位置，确立基层政府与基层民众的“鱼水关系”，让一切基层政治活动都全心全意为基层民众服务，让一切基层政治活动都回归到它的本源。基层政府、社会和市场要分清楚各自的责任，充分发挥政府、社会和市场各自的优势。基层政府要在就业、住房、教育、医疗、养老等方面担负起主体责任，切实解决基层民众最关心最直接最现实的利益问题，切实把基层民众放在心中最重要的位置，切实做到执政为公、执政为民。

二是大力实施基层民生工程建设，提升基层广大民众的生活质量。要大幅增加基层民生投入，大力实施基层民生工程建设，重点要稳定和扩大基层民众就业，做好基层新增劳动力就业工作；要抑制房价过快上涨，做好城乡安居保障工作；要大力推进教育体制改革，使城乡教育更加公平公正；要大力推进医疗体制改革，使医保覆盖全体基层民众；要加强基层社会保障体系建设，完善养老保险转移接续办法；要大力推进精确扶贫工作，确保全体人民一道迈入全面小康社会，等等。因此，建设以人为本的基层政治生态，就必须不断提升基层广大民众的生活质量，使基层广大民众有更多的获得感。

（三）优化基层秩序生态环境，构建弹性和动态政治稳定，建设和谐稳定的基层政治生态

一是要树立正确的安全观和稳定观，建立弹性和动态政治稳定。安全性和稳定性是优良基层政治生态的一个重要特征，没有安全和稳定的基层社会环境，构建优良的基层政治生态就无从谈起。要改变以往追求刚性政治稳定的观念，去除那些认为改良和变革会导致社会不稳定的看法。要在总体国家安全观和稳定观的指导下，正确处理好秩序与活力的关系，敢于触碰和解决社会矛盾。社会政治生活有序可控“并不意味着组成政治系统的各个要素没有变化，而是指政治系统内部的主要成分，如基本政治价值、政治文化、基本政治制度或宪政结构比较持续或比较平缓的变化，关键在于政治系统要保持动态的有序性和连续性。”[3]因此，要构建弹性和动态政治稳定，就必须树立源头治理的理念，坚持标本兼治、重在治本，从源头上解决影响基层社会稳定的深层次矛盾和问题。

二是要处理好维稳和维权的关系，保持基层社会和谐稳定。纵观发生在中国基层的群体性事件可以发现，维权事件是当前中国基层群体性事件的主体。这就要求我们正确处理维稳和维权的关系，为构建优良基层政治生态创造良好的社会环境。因此，我们要创新基层社会治理体制，切实解决好基层民众最关心最直接最现实的利益问题，保持基层社会和谐稳定。

（四）积极稳妥地推进基层政治体制改革，使基层政治发展与基层经济社会发展相适应，建设协调发展的基层政治生态

“政治上的首要问题就是政治制度化的发展落后于社会和经济变革。”“在美国，政府机构的连续性和稳定性保障了社会的迅速变革。而社会的迅速变革则又有助于政府的连续性和稳定。政体与社会之间的关系多半是辩证的而不是相辅相成的.......僵死的社会结构以及缺乏社会与经济变革始终与政治不稳定以及制度的衰微相伴而生。”[4]在社会转型时期，要维持基层政治的有序性和稳定性，必须推进基层政治体制改革，使基层政治制度化的发展适应于基层经济和社会变革，这也是构建优良基层政治生态的必然要求。因此，我们在保持基层政府的稳定性和权威性的同时，必须加快基层政治体制改革步伐，努力保持基层政治发展与基层经济社会发展之间的平衡。必须要强调的是，我们既不能将基层政治体制改革与基层社会不稳定等同起来，奉行“稳定压倒一切”的观念，拒绝基层政治体制改革，从而陷入“转型陷阱”；也不能将基础政治体制改革简单化和西方化，而是要根据中国的国情和现实需要，在现有的国家基本政治制度之下，积极稳妥地推进基层政治体制改革，真正走出一条具有中国独特模式、渐进有序、主动自觉的基层政治体制改革与发展道路，使基层政治体制与基层经济社会发展相适应。

（五）建立基层政治生态评价制度，实现基层政治生态的科学评价和测度，建设可评测性的基层政治生态

构建优良的基层政治生态，必须建立基层政治生态评价制度，实现对基层政治生态的科学评价和测度。

一是基层政治生态评价制度的设定需要在效率和价值之间寻找平衡点。中国目前尚属发展中国家，经济政治发展水平与发达国家还存在着较大的差距。鉴于目前中国的经济政治发展现状，对基层政治生态开展评价时，应同时兼顾效率和价值，在二者之间寻找到合理的平衡点。一方面，在对基层政治生态的内部体系和内部生态进行评价时，应坚持效率优先的原则，侧重于效率评价，注重基层政治生态的执行效率和产出效率。另一方面，对基层政治生态的外部体系和外部生态进行评价时，应坚持价值优先，重点测度公平、正义和满意度等价值取向。

二是基层政治生态评价过程要体现以基层民众为中心。在基层政治生态评价过程中，要重视基层民意的充分表达和广泛汇集，通过正式的和非正式的、传统的和现代的、组织化或分散化的渠道和路径，顺畅民意表达、聚集利益主张。最终要求是把评价权交还给基层民众，让基层民众来评价基层政治生态。评价中必须注重引导、发动和支持基层民众的民意表达行为，使基层民众成为诸多参与评价主体中的重要力量，使基层政治生态评价过程具有广泛的参与性和代表性。在具体指标设定上，要强调和体现以人为本、以基层民众为中心、以基层民众幸福为旨归，让基层政治生态建设和评价结果真正趋近基层民众的真实意愿，反映基层民众的需要，努力塑造基层政治的责任性和回应性。

参考文献：

[1]王志勇. 论转型期我国政治生态的变迁及其影响——兼谈转型期国家政治整合模式改革的必要性[J]. 社会主义研究,2008(6):79-83.

[2]ChristoppherPollit.Joined-up Government: A Survey[J]. Political Studies Review, 2003(1):35.

[3] 于建嵘. 抗争性政治：中国政治社会学基本问题[M]. 北京：人民出版社，2010:38-39.

[4] [美]塞缪尔·P.亨廷顿（王冠华等译）. 变化社会中的政治秩序[M]. 上海：上海人民出版社，2008:4、105.