卡特政府公共外交政策分析

杨建国

20世纪70年代中后期卡特政府的公共外交政策，是在内外环境不太有利的背景下出台和实施的，其特点主要表现为，一方面在理想与自由传统的根基上，通过大量人文社会信息的积极输出与主动交流，改善与提升美国在海外的自由国家形象，着眼于长期国家利益的收获；另一方面在现实与务实传统的前提下，通过经裁剪与取舍的海量信息诱导与佐证，服务于论证美国官方主推的外交政策在道义上的合理与合法性，看重眼下国家利益的维护。但在贯彻过程中，暴露出政府宣传内容与实际做法上的明显矛盾，其产生的负面效果是无法真正消除的。

卡特政府时期的美国，正处于第二次世界大战后“帝国休克综合症”最为严重特征下的20世纪70年代中后期。在对外政策领域，人们所熟知的主要是他任职前期主推的“人权外交”及任职末期出台的“卡特主义”。本文主要依据2016年公开的FRUS（1977—1980）第30卷（公共外交），通过细致考察，试图对卡特政府公共外交政策的内涵展现、动机与目的、成效评估及历史反思等问题进行有说服力的分析和解读。

卡特政府任内，美国在公共外交领域最为明显的政策性结构调整，就是美国国际交流署的创设。卡特于1977年10月正式对外公布美国新闻署的改组方案，将美国务院原教育文化事务处和原美国新闻署进行合并，正式命名为美国国际交流署。它从美国外交体制顶层设计的定位上提升了公共外交的地位，明确规定署长必须同时向总统和国务卿负责，有义务和责任向他们提供外宣、教育、文化等方面的咨询，强调“要真正做到倾听，倾听他国的动机和志向，倾听他们的历史和文化”。卡特本人关于美国公共外交政策预期的理想目标定位，特别看重的就是美国与海外他国民众之间的真正相互理解。

信息输出与自由国家形象的塑造

卡特政府任内，对苏联及其他社会主义国家的信息输出，以及自由国家形象的塑造与维护，典型事例主要有：1977年美国在苏联含莫斯科在内的6个城市举办的“图片下的美国”展览活动，展出的内容主要涉及美国当下在技术与艺术领域获取的新成就，先后接待的访客人数达到262,425。在罗马尼亚首都布加勒斯特组织的“今日美国”展览，据记录显示，接待了130,000罗马尼亚访问者。由国际交流署主办于1978年3月至1979年6月，在苏联含莫斯科、基辅、杜尚别等在内的6个城市举办的“美国农业”展览活动，同样引起较大且总体是正面的社会反响。1977年美国、匈牙利、保加利亚签署了能够增强文化、教育及科学领域交流与合作的双边性协议。截止1980年，美国在东欧社会主义国家中，至少都设立了一个信息中心。在国际交流署的极力推动下，1978年7月至1979年3月，美中两国在文化、教育领域的广泛性交流与合作关系突飞猛进，与此同时，美台之间继续保持着高质量的信息、文化合作项目的稳步推进态势。

卡特政府任内，对东盟五国（印尼、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国）的信息输出，以及自由国家形象的塑造与维护，典型案例主要有：1980年来自东盟的学者在美国考察教育计划与课程设置的发展过程，来自美国的人文社科学者在东盟推进研究和熟识为目的的访问计划。在北非地区，美国分别与摩洛哥、突尼斯经过谈判缔结了双边性的教育与文化协定，组建了联合委员会。在南亚地区，在印—美小组委员会助推下，美印两国在艺术与教育领域长期保持着稳定的、创新性的交流与合作关系。

非洲地区，针对尼日利亚1975年开始的从军政府向民选政府的过渡问题，交流署在拉各斯的活动主要集中在：积极提供美国人有关联邦政府经历的相关观点和信息；为尼日利亚新宪法的出笼，以及当下的发展提供合适的官员配置人选。活动方式和内容主要是安排长时段的系列有关美国政府体系的讲座与专题研讨会，提供有关美国政治哲学的专题性论文的复印件，选送重要的尼日利亚人作为国际访问者实地考察美国的联邦主义实践活动。针对南非复杂且饱受诟病和谴责种族歧视问题，交流署的活动围绕着两个主题展开，即鼓励尽快终止种族隔离制的存在；实现向多数人统治的和平过渡。活动的主要方式和内容是，至少已有经过精心挑选的、有影响力的75名南非白人，被选送到美国实地考察美国人争取民权的斗争历程，刺激他们思考并探索南非如何才能真正实现一个多种族和谐共处的国家；同时期内，超过100名的南非黑人领袖在交流署的资助下也被选送到美国接触与获取新思想，参加由交流署实施的特别培训及研究生深造项目的其他重要的南非黑人将近1000名；选派超过100人的美国讲演者到南非进行多层面、多视角讨论和平转变的问题等。

增强美国文化与社会对海外他国民众的吸引力，弱化或消解美国留给海外他国民众的“科技、军事、经济实力超强”“文化艺术荒漠”并存的不相称、不匹配的国家印象，潜移默化地塑造与维护美国在海外的良好形象，是卡特政府对外政策议程中优先考虑的重大议题之一。在国际交流署的积极推动下，作为美国公共外交极有发展潜力的交流工具与载体之一的“艺术美国”系列项目，就被官方有意识地加以充分地利用和推广。典型事例主要有：1.交流署与美国引领性的相关文化机构强强联手，譬如在墨西哥首都墨西哥城展出的主体是怀旧题材的美国人绘画艺术作品。2.交流署与美国商业性财团进行合作，联手推出了在拉美进行巡回展览的“公司艺术：美国公司珍藏的绘画作品”项目；与洛克菲勒基金会合作，联手推出了在非洲进行巡回演出的索拉里斯舞团项目等。3.“艺术美国”大力资助美国的民间艺术家们积极开展国际性的巡回展演活动，譬如在远东和南亚，表演家们（如约翰·杰克逊，芮金·斯卡吉斯等）参与的“美国南方音乐”项目得到顺利实施。4.交流署积极安排美国文学领域内的重要作家、评论家、专业教授接受邀请，去海外他国讲学。譬如，安排约翰·格雷高瑞·杜内和琼·狄迪昂到日本、印尼、新加坡进行讲学。5.举办多场次的研讨会或展览会。譬如，在非洲举办的雕塑（刻）家梅尔·爱德华的雕塑（刻）展、构造艺术家南希·海明威的构造艺术展。

政策外宣与国家安全利益的维护

卡特政府任职初期，在人权外交问题上，美国务院教育文化事务处明确行动计划要围绕三个基本主题展开：法律与社会；核心价值观的兼容性；社会需求的市民组织反应。设计的路径和方法应包括：1.在由个体构成的众多社会文化形态与体系之中，存在着大量的多样性；关于人权问题，相互之间都能够学到有价值、有意义的东西。2.反对赤裸裸的对抗性行为，应采取低层次的、间接性对话与沟通。3.尽最大可能地推进和非政府组织之间的合作，在必要的情况下，争取到教育文化事务处的支持。4.强调通过实施包括学者、新闻工作者、律师、劳工与政治领袖等在内的、较长时段的合作与交流项目，助推各种类型社会内部的多元主义成长。关于人权相关具体项目的落实，需要关注：1.编制和人权事务项目工作密切相关的组织与个人名录。2.紧扣人权主旨组织一场或多场专题性研讨会。3.在交流与合作项目的议程中，切实包含有关人权主题的行动计划。4.对致力于培育人权意识的相关组织，加大支持的力度。5.阐明教育文化处打算如何实现其预定目标（吸引外界关注度和力挺人权）。与此同时，美国新闻署也设立了相关活动预定目标：1.总体基本目标：提升人权问题的价值和意义。2.特别关注点：在全球范围内强化对美国人权政策的理解和支持；增强对于联合国宪章及联合国人权宣言界定的基本人权普适性的理解和认同感；对于海外积极从事助推人权事业的个体与团体，在适度范围内提供鼓励和支持；创造更有利于拓展和提升人权活动的国际环境；在美国内及时报道有关人权问题的挑战与回应。活动主题有：卡特政府推出的人权政策，是历史上美国人长期关注点的正面回应；美国国内有着不断改进人权的良好记录，他国的相似努力则是有缺陷的；人权问题应是多边性质的关注点。每个国家内部在人权领域获取的积极成果，相互影响后都能有助于更符合人性化的世界秩序的创建；人权问题不仅包括政治与公民权利，还包含经济与社会权利。处理人权事务的基本要点：建议在人权领域，对于美国信息服务中心的所有海外分支办公室及时提供信息和指导；建议美国新闻署采取特殊举措与步骤，参与推动所在的特定国家改进其国内的人权问题。比如，1977年8月人权项目开始在阿根廷展开，国际交流署设计出系列被命名为“回归法治”的项目，其中“积极交流思想，助推阿根廷司法体制改革”活动的社会反响较大。

针对苏联扩张迅猛的新形势，在美国强烈要求下，北约组织决定要在欧洲部署新的战术核武器。在这个极度敏感和有争议的问题上，国际交流署通过收集和散播相关演讲辞、书面背景资料、录像带、新闻简报等方式，其中，最为重要的是交流署官员与重要的欧洲民意领袖之间的面对面人际交流与沟通，为敏感、热议的北约行为消除噪音铺平道路。总体来讲，美国通过此类公共外交活动，大大缓解了欧洲人的紧张与焦虑感，消解了苏联发起的反战术核武器运动的生机与活力。

在中东问题上，卡特政府努力推动和平进程向前迈进，最为明显的外在成果，就是促成了长期对抗和仇视的埃及与以色列经过艰难的谈判于1978年10月达成了和平协议。国际交流署在此和平进程中做出了积极贡献，主要表现在：1.作为主办方，它为探讨中东地区共同关切问题的“文化正常化”项目提供特别基金。2.交流署同意大力支持系列相关活动的方案，比如，1980年5月的索茨伯格国家事务研讨会，就致力于为由以色列人和阿拉伯人共同参与、思考、处理地区危机事务，提供额外的交流平台。3.优先制作与卫星传输戴维营协议及和平进程新进展相关的录像带。

历史反思

第一，卡特政府之所以看重公共外交，在某种程度和意义上来讲，它既能弥补美国硬实力层面上的短板和力不从心，又可以迎合美国民众的需求，激发或增强他们对外交政策的理解、拥护和支持，占领道义和精神层面的制高点。这和其前任看重硬实力的现实外交相比，是“换汤不换药”，只是在手段和方式上的存在差异而已。

第二，卡特政府实施的公共外交政策，明显地体现出双轮驱动的性质和特征，一方面注重持久性国家利益，主要的关注点是，向海外不间断地输出美国人发自内心的深感优越和自豪的核心政治与文化理念，介绍美国经济、社会及文化领域的新成就，推广美式的发展道路、基本制度及生活方式的普适性，维护和增强其在海外的自由民主国家形象。另一方面强调迫在眉睫的安全或政治利益，主要的着力点是，向海外尽可能以“平等”性对话与磋商、讲道理的方式宣讲政府主推的对外政策的合情合理，要让海外他国民众明白，美国之所以会做出如此的政策选择，其表象背后的深层缘由在哪里，进而争取他们的理解、配合及支持。

第三，在评判卡特政府公共外交政策的成败得失时，有几个地方是不应被忽略的：1.公共外交的主要特征之一就是，注重方式和手段的柔性化、隐性化与润物细无声，明显的功利性追求至少在形式上是要刻意规避的，它所注重的是成效的潜移默化和长期积累。2.卡特作为美国的最高代言人，虽说拥有极大的政治优势和权威，但是在美国这样的以权力中心多元化、分散与制衡为特征的现行政治体制运行的轨道之内，所受到的牵制和约束还是很大的。3.卡特政府推出的公共外交政策，受到外在的突发重大事件的极大干扰和伤害，使得刚刚培育起来“和谐与互信”的心理与氛围，遭受到毁灭性的冲击与破坏，譬如伊朗伊斯兰革命及人质危机、苏联入侵阿富汗等。4.卡特政府虽然在政策文件中反复强调公共外交要实行双向对等性质的交流与沟通，要注重和学会倾听，既要“走出去”，更要“引进来”，但是在实践活动中，受到了美国人发自内心的极度优越感及高人一等心理的严重干扰，往往是以居高临下的心态来看待对方的。

第四，在评判卡特政府实施的公共外交政策时，对方和美国在经济、科技、文化实力上的巨大差异，导致在实际操作层面上，不论是在双边，还是在多边形式的信息交流与沟通过程中，美方明显占据优势地位，对方则更多的是被动地接受美方经过人为剪裁和筛选之后的“有用、客观、真实”信息。若是长期处在美国人提供的海量信息环境“熏陶”之下，其民族传统文化的凝聚力、向心力、感召力，民族国家的道路与制度自信，随着时间推移，就会趋向釜底抽薪后土崩瓦解的高危态势。