农村土地“三权分置”的内涵、基本要义及权利关系

文/肖卫东 梁春梅

农村土地“三权分置”的内涵、基本要义及权利关系

文/肖卫东 梁春梅

农村土地“三权分置”的内涵

结合2013年以来的中央农村工作会议、中央“一号文件”、党的十八届五中全会公报等关于“三权分置”的政策规定，本文认为，“三权分置”蕴涵着丰富、深刻的政策含义。（1）落实集体所有权、稳定农户承包权，旨在使“土地承包关系保持稳定并长久不变”，持续增加农民财产性收入，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，促进农业基础稳固、农村和谐稳定、农民安居乐业。（2）放活土地经营权，旨在发挥市场在农村土地资源配置中的决定性作用，引导土地经营权规范有序流转，允许土地经营权向金融机构抵押融资，发展多种形式的农业适度规模经营。由此，“三权分置”是指在坚持农村土地集体所有制的基础上，尊重农村人地不断分离的现实，将土地承包经营权中能够进行市场交易、具有使用价值和交换价值的权能分离出来形成土地经营权，使得土地承包经营权分离为农户承包权与土地经营权这两种独立权利形态，促使原来的农村土地集体所有权、土地承包经营权的“二元产权结构”变迁为集体所有权、农户承包权和土地经营权的“三元产权结构”，以更有效地实现集体土地政治治理功能、社会保障功能和经济效用功能的现代农村土地产权制度。

土地经营权是经营权人通过市场流转土地而取得的直接占有农村土地、自主从事农业生产并获得经营性收益的权利，它具有五个特征。（1）土地经营权是承包农户设定的、以土地承包经营权为标的的权利，但不得妨害土地承包经营权。（2）土地经营权具有独立性和排他性。土地经营权一经设定，即具有物权效力，能够对抗包括承包农户在内的一切人，并且，土地经营权在约定期限内的存续不受圆满的土地承包经营权变动的影响。有权利必有救济。土地经营权的行使受到他人妨害时，土地经营权人可以通过行使物权请求权获得救济。（3）土地经营权人具有取得土地经营权上的平等性与非身份性，不再限制于集体经济组织内部成员，家庭农场、种养大户、农民专业合作社、农业企业都可以是经营权人。当然，集体经济组织内部成员拥有土地经营权的优先受让权。（4）土地经营权流转具有约定期限，并且不得超过剩余的二轮承包期限。（5）土地经营权人能够利用土地经营权设定抵押、担保，实现融资目的。由此，土地经营权是指承包农户将所承包农村土地流转给有农业经营意愿和经营能力的主体时，经营权人享有农村土地占有权能、使用权能、受限处分权能、经营收益权能的一种权利用益物权，它是从土地承包经营权中分离出来的能够进行市场交易、具有使用价值和交换价值的一种产权形态。

农户承包权一方面体现了承包土地的权利资格；另一方面因为部分权能让渡于土地经营权而具有新的权利内容。由此，农户承包权是集体经济组织成员权的重要内容，是实现土地承包关系保持稳定并长久不变的重要实现方式；农户承包权是指承包农户将其农村土地流转给有农业经营意愿和经营能力的主体时享有受限用益物权的土地承包经营权，它是设定了土地经营权的土地承包经营权。本文将设定了土地经营权的土地承包经营权称为“有负担的土地承包经营权”，而将未设定土地经营权的土地承包经营权称为“圆满的土地承包经营权”。

农村土地“三权分置”的基本要义

（一）“三权分置”的创新要义在于农户承包权与土地经营权的分离

按中央政策文件，实行“三权分置”就是把土地承包经营权分为农户承包权和土地经营权。由此，“三权分置”的创新内容及其要义在于将用益物权性质的土地承包经营权分离为农户承包权和土地经营权，并产生分离的物权法效果，主要表现为在承包农户所拥有的土地承包经营权之上创设具有权利用益物权效力的土地经营权。土地经营权的创设只是承包农户行使并实现土地承包经营权的一种方式，也即承包农户依然享有土地承包经营权，但不是享有圆满的土地承包经营权。显然，按物权状态将土地承包经营权分离而形成的农户承包权和土地经营权，是土地承包经营权中用益物权状态的内部划分，而不是外力作用下的权利裂变或者权利解体。农户承包权和土地经营权相分离具有内生性。对于农户承包权与土地经营权的分离，本文强调三点。（1）土地承包经营权是一种相对独立的用益物权，不是原本就包含农户承包权和土地经营权这两种权利形态。（2）农户承包权与土地经营权相分离，并不意味着土地承包经营权在实践中必然要发生分离。两者的分离只是发生在农户不愿意经营土地而将其流转给其他农业经营主体的情形下，也就是说，两者的分离只有在承包农户流转土地经营权之后才有意义。（3）农户承包权与土地经营权分离后，土地承包经营权并不因此消灭。当流转的土地经营权期限届满等事项出现时，土地经营权复归承包农户，分离出土地经营权的土地承包经营权又可以内在地复归为圆满的土地承包经营权。农户承包权与土地经营权的分离并没有改变土地承包经营权的用益物权的应然状态，而是土地承包经营权中的内部权能依据“权能分离”路径形成了农户承包权和土地经营权这两种相互独立的权利形态，是土地承包经营权内部权能的重新配置、内部权能结构的优化。

（二）“三权分置”的本质是重构集体所有制下的农村土地产权结构

从改革开放以来中国农村土地产权制度的演变来看，“三权分置”是要延续“两权分离”的农村土地产权制度变迁逻辑，选择一种更有效、更合意的农村土地产权制度安排，把农村土地的占有、使用、收益、处分等各项权能界定清晰，保证其市场交易顺畅，实现优化配置。“三权分置”的本质就是要重构集体所有制下的农村土地产权结构，以实现其产权功能。“三权分置”所要重构的农村土地产权结构包括产权主体结构、产权形态及其权能结构、物权结构，并具有归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的显著特点。产权主体结构是指农村土地产权享有主体（包括产权归属主体和产权利用主体）的构成。产权类型结构是指所有权、使用权等大项产权的构成，产权权能结构是指每一大项产权内涵的各项具体权能（主要包括占有、使用、收益和处分权能）的构成。具体到“三权分置”制度，产权类型结构主要指农村土地集体所有权、农户承包权和土地经营权的“三元产权结构”，其中，每一大项产权都包括占有、使用、收益、处分等权能。

（三）农户承包权与土地经营权的分离也是土地承包经营权所负载的社会保障功能和经济效用功能的分离

从前述“三权分置”的政策含义可以看出，“三权分置”从制度上清晰构建了从农民集体到承包农户、从承包农户到新型农业经营主体之间的土地产权关系，以及农民与土地之间的关系。因而，“三权分置”建构了一种农村土地集体所有制的具体实现形式，它是理清农村土地集体所有制、农民社会保障和土地财产权益、农村土地产权市场化改革三者关系的现实可行的制度安排，也是有效化解土地承包经营权所承载的社会保障功能与经济效用功能之间矛盾与冲突的现实可行的制度安排。首先，通过稳定农户承包权的产权制度设计，在集体经济组织内部成员之间均等分配农村土地并实现集体经济组织成员对土地的私人利用，以促进“土地承包关系保持稳定并长久不变”以及农村土地使用权在初始分配中的起点公平，尊重和满足农民社会保障的需要，旨在解决农民的生存问题。其次，对于农民在初始分配中获得的保障性农村土地使用权，通过放活土地经营权的产权制度设计，农民可以依法依规地在农村土地产权市场上自由流转，以促进农村土地的优化配置和充分利用，“引导土地经营权规范有序流转”，“发展多种形式的农业适度规模经营”，旨在解决农民的发展问题。由此，农户承包权与土地经营权的分离，其实就是农村土地使用权在“初始分配”与“自由流转”这两个阶段上的区分与有机衔接，这使得农村土地及其使用权的社会保障功能与经济效用功能在集体所有权的框架下分阶段依序实现。从这个角度来说，农户承包权与土地经营权的分离不仅是这两种权利形态的分离，更是土地承包经营权所负载的社会保障功能和经济效用功能的分离。

（四）“三权分置”的基本方向是落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权

《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》《深化农村改革综合性实施方案》等中央文件多次强调，要“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”，这是深化农村土地制度改革的基本方向，也是推进“三权分置”的基本方向。具体来看，落实集体所有权主要体现在两个方面：一是落实集体所有权的归属主体，以摆脱所有权主体“虚位”的状态；二是落实集体所有权的具体权能，努力做到集体所有权的“有所为，有所不为”。稳定农户承包权也体现在两个方面：一是稳定现有的土地承包关系并保持长久不变；二是稳定农户的土地财产权益预期，让农户获得更多、更充分的土地财产权利。从“三权分置”改革的目标要求来看，放活土地经营权要解决“地由谁种”“地怎么种”这两个重要问题。由此，放活土地经营权的基本要义有二：一是在不损害集体所有权和农户承包权的前提下，承包农户自愿将农村土地的实际经营权流转给他人利用，以扩大农村土地的“耕者”范围，实现现代意义上的“耕者有其田”，充分利用农村土地的使用价值；二是赋予土地经营权抵押、担保权能，允许土地经营权人将土地经营权向金融机构抵押融资，以追求和利用农村土地的交换价值，满足农业规模经营的资金需求，缓解农业经营主体的融资难问题。

（五）“三权分置”的现实逻辑是包容性增长

在“三权分置”下，农户承包权均等地赋予了集体经济组织成员，保证了集体经济组织成员对农村土地的拥有，解决了其流转土地经营权的后顾之忧，从而促使其财产性收入增长和土地财产权益维护，表达了公平理念。土地经营权竞价配置给有农业经营意愿与能力的人，一方面能促进农民外出务工，增加工资性收入；另一方面能促进农村土地在更大范围内优化配置，促进农业规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，构成农业的效率增进与分工演进，促进现有土地细碎化、分散化经营的小农经济体系转向适度规模化、专业化经营的分工经济体系。具体来说，土地经营权的竞价配置能产生农业效率增进和分工演进效应：一是新型农业经营主体的生成及发展壮大，以及由此产生的农业专业化分工效应和规模经济效应；二是外出务工农民就业机会的增加和就业范围的扩大，以及由此产生的农业外拓展分工效应与农业内细化分工效应。

包容性增长是指民众福利能持续改善和增进的增长，核心是机会平等和发展成果共享，重心是改善弱势群体的经济状况和社会地位；其内在逻辑是通过增强弱势群体的市场能力、改善弱势群体的社会权利，使经济的“效率”和“公平”相互持续增进。由此，从包容性增长的视角看，稳定农户承包权是公平理念的表达，放活土地经营权是效率逻辑的构成，两者的相对分离能实现公平与效率的有机统一。并且，从效率角度看，稳定农户承包权是实现农村土地产出率可持续提升的前提和基础，现有土地承包关系保持稳定并长久不变的一个重要意义就在于保证农村土地效率的持续提升。从公平角度看，农民土地权利的保障和改善是确保其长期共享经济增长成果的前提和基础，放活土地经营权是提高农村土地效率、促进经济增长的重要途径。因此，“三权分置”的有效推进能实现公平与效率的有机统一，还能促进公平与效率的螺旋式互动增进，这正是包容性增长的内在逻辑在“三权分置”制度上的深刻体现。

集体所有权、农户承包权与土地经营权之间的相互关系

本文认为， 在“三权分置”的土地产权结构中，存在双层 “母权与子权”“基础权利与派生权利”的产权关系。集体所有权是构建农村土地权利体系的基石，是其他农村土地权利产生的本权，其他农村土地权利均由集体所有权派生。由此，在双层产权关系中，集体所有权居于本源地位和第一层级，是产生圆满的土地承包经营权的本权和基础权利，也即圆满的土地承包经营权居于子权地位和第二层级，是派生权利。圆满的土地承包经营权分离后所形成的农户承包权（即有负担的土地承包经营权）和土地经营权，同处于第三层级，它们都是圆满的土地承包经营权的子权与派生权利。由此，在“三权分置”的土地产权结构中，集体所有权与圆满的土地承包经营权之间是第一层“母权与子权”“基础权利与派生权利”的产权关系，它构建了从农民集体到承包农户之间清晰的产权关系；圆满的土地承包经营权与农户承包权、土地经营权之间是第二层“母权与子权”“基础权利与派生权利”的产权关系，它构建了从承包农户到新型农业经营主体之间清晰的产权关系。关于农户承包权与土地经营权之间的关系，本文认为，稳定农户承包权是放活土地经营权的基础，土地经营权是农户承包权的一种逻辑结果。

综上，在“三权分置”的农村土地产权结构中，集体所有权、农户承包权和土地经营权是三种独立的农地权利形态，“三权分置”的前提是落实集体所有权，基础是稳定农户承包权，核心是放活土地经营权。“三权分置”的一个基本要求就是“三权”具有相互对抗性，相互制衡，围绕农村土地权益形成“三权”相互衔接、相对均衡、同等保护的土地产权结构。集体所有权属于自物权，其权利行使主要体现在农村土地的发包、收回、调整、监督使用等方面，核心是要充分体现其处分权能，以控制和约束农户承包权和土地经营权的不规范行使。农户承包权是有负担的土地承包经营权，其权利行使体现在农村土地的承包资格及土地承包的实现、退出等方面，核心是维护农户的承包土地法定主体地位及财产性收益权，以实现现有土地承包关系保持稳定并长久不变。土地经营权属于权利用益物权，其权利行使体现在农村土地的自主经营权、经营成果自主处置权、经营收益权、地上附着物和青苗补偿权、经营权抵押权等方面，核心是维护土地经营权人的经营收益权能，以优化农村土地配置效率，充分利用农村土地的使用价值和交换价值，实现“农地农业用，农地耕者用”。

（肖卫东单位：山东师范大学公共管理学院、山东师范大学农村发展研究中心，梁春梅单位：山东师范大学管理科学与工程学院、山东师范大学农村发展研究中心；摘自《中国农村经济》2016年第11期）