统筹推进环保与扶贫工作进程——以河北省围场县为例

潘 寻

(1.环保部环境保护对外合作中心，北京 100035；2.承德市环保局围场县分局，河北 承德 068450)

统筹推进环保与扶贫工作进程
——以河北省围场县为例

潘 寻1，2

(1.环保部环境保护对外合作中心，北京 100035；2.承德市环保局围场县分局，河北 承德 068450)

环境保护、消除贫困是国际社会面临的全球性问题，也是当前我国实现全面建成小康社会目标的两个突出短板。环境退化和贫困存在互为因果的关系，要求环保和扶贫开发工作必须统筹兼顾。本文系统梳理了环保与扶贫问题之间的相互影响，以环保部定点扶贫对象—河北省围场县为例，就环保和扶贫措施如何在地方可持续发展进程中相互影响进行了探讨，并就如何统筹环保和扶贫工作提出了具体建议，以期为协同改善地方环境质量，加速脱贫进程，实现贫困地区可持续发展提供参考依据。

环保；扶贫；围场；统筹

环境保护、减贫与发展是当今人类社会共同面临的重大议题，需要用整体的、联系的观点统筹应对。国际层面，2000年联合国千年发展目标和2015年联合国2030可持续发展目标均将保护环境和消除贫困这两大核心议题纳入其中，并强调基于目标的复杂性、多样性和相关性，将所有目标作为一个统一的整体综合处理。国内层面，环境保护和消除贫困不但是建设美丽中国和实现可持续发展的内在要求，也是当前实现全面建成小康社会目标的两个突出短板。要同时解决这两个问题，也要求我们必须深刻理解“绿水青山就是金山银山”的科学论断，把握统筹的原则同步推进环境保护和扶贫开发，探索出一条边发展边保护的协调共赢之路。

1 环保和扶贫的关系

环境保护与扶贫工作之间具有高度关联性。环境退化与贫困两者相互影响，相互交织，错综复杂。

1.1 地理区域位置重合

我国贫困地区大多分布在深山区、石山区、荒漠区、高寒地区、边疆地区以及其他地域偏远、交通不便的地区，这些地区通常农业生产环境恶劣，自然生态环境脆弱。1993年国家制定《国家八七扶贫攻坚计划》时确定的592个国家级贫困县中有425个分布在我国的生态脆弱带上[1]。目前，我国95%的绝对贫困人口分布在生态环境脆弱、敏感和重点保护地区，14个集中连片特殊困难区与25个国家重点生态功能区高度重合，多数扶贫开发工作重点县域内都包含禁止开发区域[2]。贫困地区整体上是国家、区域重要的生态安全屏障，在功能定位上以保护和修复生态环境、提供生态产品为主要任务。

1.2 贫困诱发环境退化

环境退化与贫困之间存在紧密的因果关系。贫困是导致环境退化的诱因，环境退化又会造成贫困不断加剧。贫困群众有一个突出的特点是其对于生态系统和自然资源所提供的生产力和服务的严重依赖性，通常他们直接依赖自然资源以获取他们必需的食物、能源、水和收入，同时由于受制于知识、资金、技术等落后条件，为了生存和发展，他们往往采取掠夺性的、不可持续的方式开发自然资源，采用高能耗、高污染的落后生产技术，导致生态破坏、资源浪费、环境污染，进而进一步陷入贫困与环境恶化之间恶性循环的漩涡。

1.3 环境退化加剧贫困

在环境恶劣、生态脆弱、资源贫瘠的贫困地区，自然环境退化不仅是造成贫困的原因，也是摆脱贫困的巨大障碍。第一，贫困群众独特的生活、劳作方式导致其具有更多与自然环境直接接触的机会，环境污染会对其健康带来更严重的负面影响。第二，自然环境质量与资源的富裕程度会对贫困群众的生存发展造成重要影响。环境恶化将导致诸如饮用水、粮食等资源供应的便捷性、安全性、卫生性遭到破坏，直接影响其日常生活。第三，土地、牧场及矿产地区生态环境不断恶化会引发贫困群众争夺资源，破坏贫困群体间关系的健康发展[3]。自然环境的退化不仅会导致贫困，还会使脱贫成果难以巩固。2009年，国际环保组织绿色和平与国际扶贫组织乐施会共同发布《气候变化与贫困—中国案例研究》报告指出，气候变化已成为中国贫困地区致贫甚至返贫的重要原因[4]。因此，保护自然环境，维护生态平衡，可持续地利用自然资源，也是巩固扶贫成果，降低返贫现象的重要保证和客观需要。

2 环保和扶贫措施的相互影响

从长远看，环境保护与扶贫发展是互动的、相互促进的。但是，由于公共资源的有限性，“部门利益”的局限性，以及相关措施的针对性，导致我们致力于推进一项社会发展目标的同时，可能会延缓其他目标的实现。尽管我们尝试采用统筹的理念和整体设计方案去减缓这种效应，然而其并不能够被完全消除。在联合国千年发展目标计划的执行中得出的一个重要教训就是这些目标之间，以及实现目标的方法之间都存在协同效应和抵消效果。有学者指出，即使不断实现政策完善，对于单一部门来说，实现联合国2030可持续发展目标中所有相关指标“几乎不可能”，相关决策者需提出新的解决思路，创新方案来实现全球共同的可持续发展愿景[5]。以下以环保部定点扶贫对象—河北省围场县为例，就环保和扶贫措施如何在地方可持续发展进程中相互影响进行分析。

2.1 地膜使用

围场县地处高纬度、高海拔地区，无霜期短、有效积温低，因此“旱”和“寒”是制约围场县农业生产的重要气候因素，地膜覆盖技术有效地打破了这两个因素的限制，因此一经推广就在短时间内得到了大面积的应用。2016年，全县160万亩耕地中地膜覆盖面积超过80万亩，覆盖率超过50%。地膜的使用提高了围场县的农作物产量，扩大了农作物的适种区，在发展农业生产、促进农民增收、加速围场脱贫进程方面发挥了巨大的作用。

表1 地膜应用对实现2030可持续发展目标的影响

近年来，随着围场地膜使用量和使用年限的不断增加，废旧地膜回收处置利用相对滞后，大量残留地膜造成的白色污染不但严重影响农业生产，而且对农业环境的安全与生态健康也构成了巨大的威胁，逐步成为农业可持续发展和农民持续增收的重要制约因素。将地膜应用对围场县各发展议程产生的影响，对应2030年可持续发展目标进行拆分，如表1所示。第一，地膜是聚烯烃类高分子化合物，具有不透气、不透水、难分解的特点，残留地膜聚集在土壤耕作层和表层，会降低土壤的孔隙度、通透性和吸湿性，影响土壤微生物活动和土壤正常结构的形成，导致土壤质量下降。第二，残膜主要分布在0～30cm 耕作层中，种子播在残膜上或被残膜覆盖会因为吸收不到水分、无法顶破残膜等原因造成无法发芽，形成烂种或烂芽；或者残膜导致作物根系成弯曲状发展，吸水、吸肥性能降低，使植物生长受阻、花期延迟，最终导致农作物减产。有数据表明，当土壤残膜含量达3.9kg/亩时，各类粮食类农作物减产5.5%～23%，蔬菜减产最高近60%，而且，残膜对农作物产量的影响会随着地膜使用时间的累积持续加强[6]。第三，地膜生产使用的塑料添加剂—邻苯二甲酸酯类物质以及热稳定剂—镉和铅具有显著的生物累积性，经浸沥后进入土壤，不但造成土壤污染，严重影响农作物的生长和品质，而且会通过食物链进入人体，对人类的健康和生存构成威胁[7]。第四，残膜碎片会随着农作物的秸秆和饲料进入农家，牛、羊等家畜误食后可导致肠胃功能失调，膘情下跌，严重时会阻隔食道影响消化，引起牲畜死亡。第五，残膜在进行耕地、整地等农事操作时经常会缠绕在农机具上或堵塞播种机、中耕施肥机，造成播种或施肥不均匀，从而影响农事操作和播种的质量。第六，残膜通常弃于田边、地头，随风飘散，造成农村环境“视觉污染”，积存于排水管渠会造成水体污染，农民随意焚烧又会产生氯化氢、二噁英等多种有害的气体，造成大气污染。因此可看出，地膜的不合理使用至少会对2030年可持续发展目标中的5大目标涉及的9个子目标产生不同程度的减缓作用，即使其能在一定时间内实现粮食的增产，也仅仅是以牺牲未来粮食产量为代价，贫困群众提前“预支”未来种植收入而已。

2.2 封山禁牧

如果说地膜使用是从加速脱贫角度出发，影响环保等其他社会可持续发展目标实现的话，那么禁牧无疑是一则以推动生态保护为出发点，但又会在一定程度上延缓脱贫进程的案例。禁牧指为了缓解因放牧对植被产生的压力，在一定时期制定各种政策法规严格禁止农牧民进入规定区域放牧的政府行为。围场地理位置特殊，是北京的上风上水处，不仅是京津冀的水源地之一，也是风沙进入北京的最后一道生态屏障，其生态功能对北京有直接影响。多年来，过度的放牧造成当地植被破坏，减弱了抗御风沙的能力。为加大生态保护力度，围场县于2016年发出要求到年底全部实行舍饲圈养、严禁放牧的通知。应该说，封山禁牧是维护生态平衡、保护自然环境的重要举措，但是，绝对的禁牧也割断了人居、自然环境和家畜的有机联系，将生态保护与贫民增收问题人为割裂，形成生态措施与贫困群众自身经济利益的新矛盾。

表2 封山禁牧对实现2030可持续发展目标的影响

封山禁牧对围场县2030年可持续发展目标的影响如表2所示。第一，牲畜散养改圈养后，由于草料成本、兽药成本、人工成本、基础建设成本以及机械投资成本的增加，群众的投资成本显著提高。第二，由于许多农户对全舍饲技术要领掌握不全，不能保证按舍饲技术程序调整管理饲喂时间、休息时间和运动时间，使牲畜经常处于采食消化无序状态，从而造成牲畜体质、肉质下降，进而影响市场价格，收入空间进一步被压缩。第三，围场县森林火灾多属地表火，主要由草原、灌木火引发。随着禁牧措施的实施，林区枯死草本可燃物大量堆积并逐年增厚，致使林区火险隐患逐年增加，由此引发成重大森林火灾的可能性也越来越大。第四，禁牧在短期内损害了农牧民的利益，“牲畜限期处理”、“偷牧”等一系列事件诱发干群关系紧张，禁牧成为影响基层干群和谐的一大“焦点”问题。第五，适度的放牧活动有利于地下生物量的积累，促进生物量向地下的转移，可以加速养分循环和土壤有机碳的分解，增加土壤的活性，绝对的禁牧对林地的生态功能也造成一定影响。第六，禁牧导致围场畜牧业对畜禽人工饲料的需求量显著增加，而围场县域内又无人工饲料加工企业，因此人工饲料全部依赖外地运入，与此同时诸如重金属、抗生素等饲料添加剂也不断输入围场，并伴随畜禽粪便还田，在本地土壤中不断累积，造成外源性污染风险进一步提高。

3 政策建议

无论是环保措施还是扶贫措施，都可以看成是中国可持续发展举措的组成部分。措施效果的相互制约，需要我们必须冲破“博弈思维”，割舍“部门利益”，推进“多规合一”，用统筹、整体、协调的眼光探寻中国可持续发展的治理之道。

3.1强化统筹推进环保与扶贫的思想认识

一是在思想认识上，充分意识到作为全面建成小康社会的两个突出短板，环保和扶贫不仅不是相互矛盾、相互排斥的，反而是相互协调、相互促进的。因此，必须不断增强“绿水青山就是金山银山”理念的强烈意识，突破眼前、短期利益的局限，统筹好当前与未来、短期与长远、保护与发展的关系，努力化解内在矛盾，让环保行为和扶贫措施成为相互加速的助推器，做到方案统筹、落实统筹、效果统筹。

3.2建立统筹推进环保与扶贫的工作机制

可持续发展是长远的发展，也是整体的发展、全局的发展，根本方法在于坚持统筹兼顾。因此，应深刻理解习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中“不谋全局者，不足谋一域”以及“山水林田湖是一个生命共同体”的理论指导，尊重事物之间相互联系这一客观规律，一是通过能力建设，拓展工作视野，在增进对环境与贫困相关性认识的基础上，强化针对环保、扶贫和其他可持续发展措施制定和规划的能力；二是针对扶贫开发与环保工作缺少部门间有效协作机制的问题，推动政府部门、援助机构、社会团体以及私营机构等社会治理主体形成更高层面的协调机制，破解“头痛医头、脚痛医脚”的局部治理约束，合力探索统筹环境保护和扶贫开发的有效模式。

3.3 推动多利益相关方参与工作进程

包括环保和扶贫在内的社会可持续发展目标是一种真正的普世性努力，相关措施能否成功，关键在于能否得到利益相关方的支持。忽视了公众的意愿是许多措施失效甚至失灵的根源。因此，一是要强化本地相关利益群体平等参与和管理的能力；二是充分了解并重视公众的意愿，确保措施的执行不直接损害贫困群众的切身利益；三是贯彻因地制宜的原则，根据不同自然、社会条件灵活调整相关措施内容；四是为措施配套构建公平合理的社会补偿机制、产业促进机制、社区监督机制和利益申诉机制，确保措施获得当地利益相关群众的广泛支持。

3.4 完善措施实施后评估工作环节

为确保环境保护与扶贫规划相互协调，应在相关措施的制定和实施过程中，进一步完善评价制度，对实施进程及效果产出进行客观、科学、公正的评估。评估内容包括对拟实现目标的推动作用，措施实施进程中各利益相关方参与的程度等，并全面评估措施对当地社会、特别是贫困群众产生的短期和长期、直接和间接、正面和负面的影响，并及时总结经验教训，通过有效的信息反馈为未来决策和管理提出建议，不断提高环境保护与扶贫相关措施的系统性、整体性、协同性。

4 研究小结

环境保护、消除贫困是国际社会面临的全球性问题，也是当前我国实现全面建成小康社会目标的两个突出短板。环境退化和贫困存在互为因果的关系，要求环保和扶贫开发工作必须统筹兼顾。本文系统梳理了环保与扶贫问题之间的相互影响，以环境保护部定点扶贫对象-河北省围场县为例，就环保和扶贫措施如何在地方可持续发展进程中相互影响进行了探讨，并就如何统筹环保和扶贫工作提出了以下具体建议：①强化统筹推进环保与扶贫的思想认识；②建立统筹推进环保与扶贫的工作机制；③推动多利益相关方参与工作进程；④完善措施实施后评估工作环节。

[1]葛宏，吴宝晶，欧阳放.绿色扶贫是环境与经济的双赢选择[J].经济问题探索，2001，10：37-40.

[2]陈吉宁.坚持绿水青山就是金山银山打好环保扶贫攻坚战[EB/OL].2015-10-19.http：//www.mep.gov.cn/ gkml/hbb/qt/201510/t20151019_315119.htm.

[3]潘寻.环境保护项目中的原住居民保护策略[J].中央民族大学学报，2015，42(3)：11-17.

[4]绿色和平，乐施会.气候变化与贫困—中国案例研究[EB/OL].2009-06-17.http：//www.oxfam.org.cn/ download.php?cid =18&id=54.

[5]Gao L，Bryan B A.Finding pathways to national-scale land-sector sustainability[J].Nature，2017，544(7649)：217-222.

[6]张江华，蒋平安，申玉熙，等.新疆农田地膜污染现状及对策[J].新疆农业科学，2010，47(8)：1656-1659.

[7]于立红，王鹏，焦峰，等.地膜中酞酸酯类化合物及重金属对土壤一大豆体系的污染研究[J].水土保持研究，2011，18(3)：201-205.

CoordinatelyPromotingtheProcessofEnvironmentalProtectionandPovertyReduction：ACaseStudyofWeichangCountyinHebeiProvince

PAN Xun1，2

(1.Foreign Economic Cooperation Office，Ministry of Environmental Protection of P.R.C.，Beijing，100035；2.Weichang County Branch of Chengde Environmental Protection Bureau，Chengde，068450)

Environmental protection and poverty reduction are the global problems faced by the international community，and are also two outstanding short slabs of the goal to build a general well-off society in China.They are reciprocal causation，and the related work must be coordinately promoted.This paper systematically summarizes the interaction between environmental protection and poverty reduction，discusses how they affect each other in the process of local sustainable development in Weichang County of Hebei Province，and proposes specific recommendations on how to coordinate environmental protection and poverty reduction，in order to synergistically improve the local environmental quality，accelerate the process of poverty reduction，and provide reference on how to achieve sustainable development for poor areas.

Environmental protection；poverty reduction；Weichang；coordinate

X21

A

1673-288X(2017)05-0119-04

潘寻，博士，高级工程师，环保部派驻承德市环保局围场县分局扶贫挂职干部，主要从事环境污染防治研究

文献格式：潘 寻.统筹推进环保与扶贫工作进程——以河北省围场县为例[J].环境与可持续发展，2017，42(5)：119-122.