错峰排污征税方案设计与模拟研究——以山东省为例

史会剑 李 玄 王 倩

(山东省环境规划研究院，济南 250101)

错峰排污征税方案设计与模拟研究
——以山东省为例

史会剑 李 玄 王 倩

(山东省环境规划研究院，济南 250101)

大气污染防控治理成为改善民生的当务之急，也是我国亟待解决的难题之一。冬季是我国大气污染较为集中的时期，特别是北方地区，在进入采暖期后，受燃煤和不利天气条件影响，污染物排放量剧增，环境空气质量相对较差。为降低冬季雾霾天气发生率，打破雾霾天气与地区社会经济活动所表现的时间耦合性，开展错峰生产尤为必要。征收环境税是有效提高经济效率和实现环境保护“双重红利”的重要手段，也是我国环境经济政策改革的突破口，错峰排污征税是推广错峰生产及其常态化的重要环境管制方式。研究结合山东省大气污染季节性特征和现行排污收费政策，设置应税污染物和错峰排污征税标准，模拟5种情景下企业排污与缴税情况，发现：实施错峰征税政策可以引导企业主动采取错峰生产措施，既降低了企业缴税负担，又能够降低冬季20%～35%的污染物排放量，实现企业减负与环境质量改善的“双赢”。研究对促使错峰生产常态化的有效实施以及省级层面落实环境保护税法提供了很好的指导与借鉴。

错峰生产；排污收费；错峰排污征税；情景模拟；山东省

1 引 言

大气是人类与其他生物赖以生存和发展的最基本环境要素，会因为某种物质的介入而导致其基本属性和功能发生改变，并导致大气环境污染[1-3]。20世纪90年代以来，伴随着全球城市化和工业化快速推进，城市大气环境污染成为世界主要环境问题之一[4]。根据亚洲开发银行和清华大学联合研究报告显示，2014年我国500个大型城市中，只有不到1%的城市达到世界卫生组织(WHO)空气质量标准，美国耶鲁大学和哥伦比亚大学2016年世界环境绩效指数研究成果也表明，我国大气环境质量是制约环境绩效指数排名的重要指标。近年来，每年冬季我国持续遭受雾霾天气影响，环境空气污染形势非常严峻，京津冀及周边地区雾霾天气频发，对居民生产生活及身体健康造成严重不良影响，大气污染防控与治理成为改善民生的当务之急，也是我国经济快速发展过程中亟待解决的重要难题[5-6]。

从环境经济学角度来讲，环境属于典型的公共物品，容易产生“搭便车”现象，污染企业作为追求利润最大化的“理性经纪人”，其自身生产成本低于其社会成本，由供给-需求所反映的市场均衡价格偏低、均衡数量偏高，企业治理环境污染的代价偏低，环境污染是典型的负外部性问题，容易造成市场失灵[7-9]。面对社会公众对良好环境品质的迫切需求，政府采取有力的环境规制措施对企业加以约束，具有无可辩驳的逻辑起点[10-11]。对于由环境污染负外部性所导致的市场失灵，政府管制方式通常有两类，一类是政府直接行政管制方式，另一类是以市场为基础的环境经济政策，主要包括向污染企业征收环境税、排污权交易等类型，当前学者普遍认为政府行政管制是成本较高的污染治理手段，而以市场为主的环境经济政策备受重视[12]。其中，环境税相比较政府直接管制、排污收费、排污权交易、财政补贴等管制手段具有明显优势，是有效提高经济效率和实现环境保护“双重红利”的重要手段，备受我国政府部门和相关学者的广泛关注，也是我国环境经济政策改革的重要突破口[13-15]。环境税理念由福利经济学家庇古于1920年首先提出，是指将引起环境污染的社会成本转移到企业生产成本之中。20世纪80年代由于过度追求经济发展所导致的全球性环境问题日益突出，环境税在欧盟等国家环境保护实践中得到重视。我国《环境保护税法》将于2018年1月1日起施行，环境税收将会在实现环境污染成本内在化、筹集环境保护资金与优化税收结构等方面发挥重要作用。

与此同时，为降低北方冬季雾霾天气发生率，打破雾霾天气与地区社会经济活动所表现的时间耦合性，2014年全国政协十二届二次会议联名提案促成了2014-2015年水泥行业的第一轮错峰生产，既能有效解决水泥行业产能过剩压力问题，也能缓解区域环境压力。2015年工信部与环保部联合发布《关于在北方采暖区全面试行冬季水泥错峰生产的通知》助力错峰生产常态化，由政府引导开展2015-2016年冬季水泥错峰生产。河北、山东、四川、河南等省也纷纷出台了一系列的错峰生产政策[16-18]。

综上所述，在国家环境税实施的大背景下，根据大气环境污染的时间、空间特征，建立与实行符合我国国情的错峰排污征税方案，实现区域经济发展与环境保护双赢，无疑具有重要的理论与实践价值。

2 错峰排污征税设计

2.1 设计依据

2.1.1 山东省大气排污收费政策

排污收费政策是环保税确定的重要基础和依据。近年来，山东省逐渐提高企业排污收费标准，完善排污收费政策，促进治污减排和环境质量改善。例如，2015年10月山东省物价局联合省财政厅和省环保厅印发《关于完善排污收费政策促进治污减排有关问题的通知》，规定2017年1月1日起，山东省二氧化硫、氮氧化物排污收费标准由1.20元/污染当量调整为现行的6.00元/污染当量，是国家相应污染物排污收费标准的5倍，其他大气污染物排污费征收标准为1.20元/污染当量。

2.1.2 山东省污染及污染物浓度季节变化特征

监测数据显示，山东省环境空气质量季节性特征明显。每年11月到次年3月(采暖期)为污染物浓度的高峰期，4月到10月(非采暖期)为污染物浓度的低谷期。采暖期空气质量指数AQI平均超出非采暖期AQI值30%以上(图1、图2)。

图1 2013年以来山东省主要污染物浓度变化

图2 2013年以来山东省和代表城市空气质量指数(AQI)变化

2.2 实施要素设计

2.2.1 应税污染物

本研究以山东省现行排污收费政策中重点征收的二氧化硫和氮氧化物作为应税污染物，设计错峰排污征税政策。

2.2.2 错峰征税标准

《环境保护税法》并未给出大气污染物的具体征税标准，只给出了每污染当量1.20-12.00元的应税税额区间，具体征收标准由各省人民政府统筹考虑本地区环境承载能力、污染物排放现状和经济社会生态发展目标要求，在上述税额区间内确定，报省人民代表大会常务委员会决定。具体操作时，一般按照“费税平移”的原则开展，即原来的排污收费标准变为征税标准，则山东省二氧化硫、氮氧化物的排污征税标准很可能确定为6.00元/污染当量(“费税平移方案”)。本研究则尝试与错峰生产相结合，在《环境保护税法》赋予省级人民政府的权限内，提出一套“错峰征税”的税额标准。

结合山东省采暖时间与空气质量特征，将全年划分采暖期和非采暖期：其中采暖期包括1、2、3、11、12月共计5个月，其他7个月为非采暖期。(1)为应对采暖期空气质量严重恶化，将采暖期二氧化硫和氮氧化物2项主要污染物排污征税标准确定为9.00元/污染当量，较“费税平移方案”(6.00元/污染当量)调高50%。(2)非采暖期，将二氧化硫和氮氧化物2项主要污染物的排污征税标准确定为4.50元/污染当量，较“费税平移方案”(6.00元/污染当量)调低25%。

2.2.3 错峰征税适用行业

然而错峰生产并非所有行业均适用，对于错峰生产行业的选择一般要考虑两个因素：一是要考虑污染物排放量占总排放量比较大，二是生产周期具有典型的季节周期性。就目前国家和各省现行错峰生产政策来看，主要涉及水泥、砖瓦、钢铁、铸造、焦化、电力等行业，随着试点的开展，将有越来越多的行业加入到错峰生产的行列之中。

3 模拟测算

3.1 条件假设

为方便进行模拟测算，在测算过程中做以下几方面的假定：(1)企业每个月排放1/12单位污染当量的二氧化硫或氮氧化物，全年污染物排放量为1单位污染当量。(2)企业单位产品污染物排放强度不变。(3)污染物排污征税标准高低是企业生产调整的利益驱使力。

3.2 模拟情景

为了对比分析错峰排污征税政策对企业全年缴纳排污税的影响，设置以下五种情景：(1)企业生产不做调整；(2)企业将采暖期10%的生产量调整到非采暖期，全年生产量不变；(3)企业将采暖期20%的生产量调整到非采暖期，全年生产量不变；(4)企业将采暖期35%的生产量调整到非采暖期；(5)企业采暖期不生产，所有产量调整到非采暖期，全年产量不变。根据差别化征税标准，对上述五种情景进行模拟测算，预测不同情景下污染物排放情况。

表1 不同情景模拟下污染物排放情况(单位：单位污染当量)

3.3 测算结果及分析

企业征收的税额=应税污染物排放当量数×征税标准，具体测算结果见表2。按“费税平移”原则确定的征税标准，企业每年单位污染当量需要缴纳排污税6.00元。

执行错峰排污征税标准后：情景(1)，企业不采取错峰生产，企业每年单位污染当量需缴纳排污税6.38元，较“费税平移方案”每年单位污染当量多缴6.3%；情景(2)，企业部分进行错峰生产，将采暖期10%的生产量调整到非采暖期，则企业每年单位污染当量需要缴纳排污税6.19元，多于“费税平移方案”缴税额度；情景(3)，企业适当进行错峰生产，将采暖期至少20%的生产量调整到非采暖期，则企业每年单位污染当量需要缴纳排污税6.00元，与“费税平移方案”缴税额度相当；情景(4)、(5)，企业进一步落实错峰生产，则企业可以进一步少缴排污税，最低每年单位污染当量需要缴纳4.50元，较“费税平移方案”少缴25%，较不采取错峰生产的企业少缴29.4%。与此同时，基于经济利益的驱动，错峰征税政策可以引导企业采暖期污染物排放量同期减少20%～100%，对于改善采暖期环境空气质量具有积极意义。

表2 不同情景模拟下企业单位污染当量缴税情况(单位：元)

4 结 语

解决采暖期大气污染较重的问题，需双措并举。一是研究和强化针对采暖期的大气污染治理措施；二是研究和推进“冬病夏治”。错峰生产作为“冬病夏治”的一种方案以迅雷不及掩耳之势在北方地区迅速掀起，并发挥了一定作用。但从初步掌握的情况看，错峰生产落实情况不尽理想，而且单靠行政手段和严格的自律公约约束企业尽保护环境的责任和义务，难以推进错峰生产常态化。

环境保护税是运用经济杠杆作用控制污染和强化环境管理的重要措施，与推进错峰生产政策相结合，实行季节性、差异化的排污征税政策，在不影响企业全年产量的前提下，用经济手段来减少冬季等特殊气象条件下的污染排放量，将有助于采暖期环境空气质量的改善，同时还大大降低了企业经济负担，实现企业减负与环境质量改善“共赢”，也可以有效促使错峰生产常态化的顺利实施，具有很强的推广性和可行性，这对省级层面落实环境保护税法的顺利实施提供了重要的指导参考价值。

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《环境与可持续发展》2017年拟重点选题

2017年本刊紧紧围绕中国共产党第十八届六中全会精神和《“十三五”生态环境保护规划》要求，切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局为统领，重点以深化生态文明体制改革和加快建立生态文明制度体系，改善环境质量，绿色发展和建设美丽中国为议题，策划选题，以期为“十三五”绿色环保新蓝图落地实施建言献策。

2017年拟重点选题：绿色发展、生态文明制度体系、大气环境质量管理、机动车污染防治、水污染防治、土壤污染与修复、环境外交、环境与健康、农村环境保护、环境风险防范与应急管理、固体废弃物环境管理、环境产业、污染减排重点以及环境与贫困等。请各界人士能予以关注并不吝赐稿，同时欢迎相关单位及课题组协办专栏或者专刊。

《环境与可持续发展》在中国人民大学“2015年度复印报刊资料转载学术论文指数排名”中喜获佳绩

从2016年3月29日中国人民大学人文社会科学学术成果评价中心主办的《2015年复印报刊资料转载指数排名研究报告》发布会上获悉，全国242种全文被转载的理论经济学学科期刊中，我刊(环境保护部主管和环境保护部环境与经济政策研究中心主办)全文被转载12篇，转载数量位列第五名，综合指数排名第七名。仅次于《政治经济学评论》、《中国经济史研究》、《经济研究》、《中国人口资源与环境》、《世界经济》和《经济学动态》。

DesignandSimulationofTaxCollectionSchemeforStaggerPollution：TakeShandongProvinceasanExample

SHI Huijian LI Xuan WANG Qian

(Shandong Academy of Environmental Planning，Jinan 250101，China)

Air pollution prevention and control has become a pressing matter of the moment to improve the people′s livelihood，but also one of difficult problems to be solved urgently in China.Winter is the period when China′s air pollution is more concentrated.Especially in the northern region，after entering the heating period，because of seasonal coal combustion and adverse weather conditions，pollutant emissions is sharply increasing and ambient air quality is relatively poor.It is necessary to carry out the stagger production for reducing the haze weather burst rate in winter and breaking the time coupling between haze and regional socio-economic activities.Levying environmental tax is an important means to improve the economic efficiency and realize the “double dividend” of environmental protection.It is also an important breakthrough for China′s environmental economic policy reform.The peak emission tax is an important way to promote environmental regulation and normalization of peak production.Combining with the seasonal characteristics of air pollution in Shandong Province and the current sewage charges policy，the study sets up taxation standards for taxable pollutants，and stagger pollution，and simulates the situation of enterprises′ sewage and taxation in five scenarios：the implementation of the stagger tax policy can guide enterprises to take the stagger production measures.It not only reduces the tax burden of enterprises，but also cuts down the winter 20% -35% of pollutant emissions，to achieve corporate burdens and environmental quality improvement of the “win-win” situation.The study promotes an effective implementation of the normalization of peak production，and it provides a good reference for the implementation of the environmental protection tax law at the provincial level，especially in northern China.

stagger production；sewage charges；stagger pollutiontax；scene simulation；Shandong Province

X21

A

1673-288X(2017)05-0031-04

史会剑，硕士，高级工程师，主要从事环境标准、政策等方面的研究

通讯f简介李玄，博士，工程师，主要从事环境标准、政策等方面的研究

文献格式：史会剑 等.错峰排污征税方案设计与模拟研究[J].环境与可持续发展，2017，42(5)：31-34.