构建核心机制，实现重大行政决策程序法治化

◎管志利

构建核心机制，实现重大行政决策程序法治化

◎管志利

由国务院法制办正在起草的 “重大行政决策程序暂行条例”，标志着我国政府在行政决策法治化进程中迈出了重要一步。重大行政决策程序的法治化既是努力为改革发展稳定大局做好法治服务和保障，又是建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务政府的迫切要求，既是发展社会主义市场经济的客观要求，也是贯彻落实群众路线与构建和谐社会的客观需要。

一、什么是重大行政决策

从行政法学的意义上来说，行政决策是指做出抽象行政行为和具体行政行为的决定。但对于重大行政决策，则被认为是个不确定的法律概念，其界定标准的非单一性使得现实中难以对其作出明确而具体的界定。比如“突发事件的处理”被不同地方或纳入或剔除重大行政决策范围，体现出重大行政决策的概念外延的模糊性；部分地方通过例举排斥的方式，以某决策事项是否已被立法规范来确定是否把其纳入重大行政决策程序规定，这显示出重大行政决策概念内涵的不确定性。虽则如此，但笔者以为， “重大行政决策”仍可依据 “全局性 （基础性、战略性、根本性范畴）、人民性（关系到人民群众根本利益）、高成本性 （投入的资金成本巨大）、不可逆性（影响的长期性和永久性）”等几个主要标准，同时结合本地区情况，来界定哪些事项应属于重大行政决策范畴。

行政决策要程序化，行政决策程序要法治化，这是社会经济发展的必然要求。2010年 《国务院关于加强法治政府建设的意见》，将 “依法决策”目标明确为 “推进行政决策法治化”，并明确把 “公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”作为重大决策的 “必经程序”；2014年十八届四中全会公报强调 “健全依法决策机制”，并把上述五要素上升为重大行政决策的 “法定程序”；2015年12月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要 （2015—2020年）》，把 “推进行政决策科学化、民主化、法治化”列为主要任务之一，要求实现 “行政决策程序正当，推进决策法定程序严格落实”这一重要目标；2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发 《关于全面推进政务公开工作的意见》，提出 “推进决策公开”，要 “把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”。 《关于新形势下党内政治生活的若干准则》也强调“党的各级组织和领导干部必须自觉按法定权限、规则和程序办事”，要求 “党委 （党组）主要负责同志严格按程序决策、按规矩办事”，通过按程序办事实现民主集中和权力制约；等等。这一系列重要文件和党内法规的出台，标志着我国重大行政决策程序法治化进程逐步推进。

二、重大行政决策非程序化的突出表现及其后果

（一）公众参与制度的落实度不高。第一，制度执行力与程序正当性频遭质疑。很多地市都把 “公众参与”写进了地方立法和地方规范性文件，但在实施中却明显违背立法原则和立法精神。如某市在实施机动车限购政策时，从政策发布到实施的相隔时间仅为20分钟，与该市 《道路交通安全管理条例》关于 “公告征求意见时间不得少于30日”的规定相违背，被老百姓斥为 “粗暴”、 “失信”。重大行政决策在不听取公众意见的前提下仓促出台，势必损害广大民众的合法权益进而引发对其程序正当性的质疑。第二，信息公开程度与公众参与的实效性不足。信息公开是公众参与重大项目行政决策的前提，某市焚烧发电厂项目遭到业主激烈反对的重要原因之一，就是项目信息的公示方式和信息的选择性公示得不到群众的认可；经各方博弈后召开的听证会，又存在诸如 “拒绝提供环评报告简本和公众调查问卷”等程序问题。限购政策和垃圾焚烧厂建设选址这样具有较强外部性的重大项目决策，决策者不与各个利益相关方进行深度协商， “听证会”成为形式，其带来的后果就是严重削弱政府公信力，从而使决策者身陷 “塔西佗陷阱”。

（二）专家论证制度的有效性不高。一般来说，参与重大行政决策的论证专家，必须是决策所涉及的学科领域公认的专家，具有专业的权威性，他应该接受过专业的学术训练，并具有勤勉、公正的学术品格和忠诚高尚的道德品格。目前专家参与决策论证仍存在不少问题：“以专家论证之名”践行 “由领导论证之实”的“形式化论证”，如某市垃圾填埋项目论证，邀请市里各部门领导组成专家组进行所谓的专家论证；由于缺乏责任意识或为捞取政治资本和社会资本，甚至被利益集团捕获，参与决策的专家异化为决策者代言人的 “表演式论证”；由于专家专业知识的局限性，专家立场的非绝对中立性，论证专家甚至对非专业领域进行 “跨界式论证”等等。这些问题均可能导致 “专家失灵”，再加上决策者难以对论证专家的所谓“最优方案”作出合理判断，从而从各个方面削弱了专家论证制度的有效性。

（三）风险评估制度的合法性受限。2012年 《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见 （试行）的通知 》和2010年《关于全面加强法治政府建设的意见）这两个中央层面的规范性文件的出台，标志着我国风险评估制度的初步形成与确立。但依然存在着诸如 “评估主体的非中立性、评估范围的欠明确性、评估效力的低层次性、信息公开的非透明性”等问题，从而影响到风险评估制度自身的合法性。

（四）合法性审查制度的客观性不足。 “无法律则无行政。” 《全面推进依法行政实施纲要》首次提出 “重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证”，十八届四中全会将 “合法性审查”确定为行政决策法定程序的五大程序要素之一，但要推进重大行政决策的合法性审查，必须正视目前普遍存在的三种比较薄弱的合法性审查：受行政自制理念的指引将合法性审查交由政府法制办而导致的 “自我裁判”；合法性审查机关由于面临下级制衡上级的现实问题而导致的 “无权裁判”；合法性审查机关因机构缺陷、编制不足问题而导致的 “无法裁判”。这些问题都需要从制度上加以反思和解决。

（五）集体讨论制度的形式化趋向。这里主要表现为行政决策中的权力任性行使，决策者的法治观念与法治能力不强，在决策中搞 “一言堂、假听证”，征询意见流于形式， “座谈会”沦为 “通报会”。一些强势领导干部以集体决策之名，行独裁专断之实，表面上都遵循一定的法定程序，重大问题也按照 “集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，实质是少数人说了算，名为集体负责、实际上无人负责。现代国家治理中的重大行政决策，必须实现目的合法性、过程合法性、结果合法性的有机统一，如此才能保障重大行政决策不在实施中变形走样。

延伸阅读：

“塔西佗陷阱”，即Tacitus Trap，得名于古罗马时代的历史学家塔西佗。通俗地讲就是指当政府部门或某一组织失去公信力时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。这个卓越的见解后来成为西方政治学里的定律之一 “塔西佗陷阱”。

2014年3月18日，在河南省兰考县委常委扩大会议上的讲话中，在谈论党和政府与人民群众的关系时，习近平总书记提到了 “塔西佗陷阱”。他说： “现在，脱离群众的现象在某些方面比十年前、二十年前、三十年前更突出了。问题出在哪儿？不能不引起我们沉思！我看主要是一些党员、干部宗旨意识淡薄了，对群众的感情变化了，作风问题突出了。如果群众观点丢掉了，群众立场站歪了，群众路线走偏了，群众眼里就没有你。古罗马历史学家塔西佗提出了一个理论，说当公权力失去公信力时，无论发表什么言论、无论做什么事，社会都会给以负面评价。这就是 “塔西佗陷阱”。我们当然没有走到这一步，但存在的问题也不谓不严重，必须下大气力加以解决。如果真的到了那一天，就会危及党执政基础和执政地位。”——资料来源：新华网，百度百科

三、构建核心机制，实现重大行政决策程序法治化

完备而良好的法制体系是行政决策法治化的前提与基础。实现重大行政决策程序法治化，关键要构建以下几种机制。

1.完善公众参与行政决策机制。公众参与被置于行政决策程序的五要素之首，彰显出构建和完善公众参与行政决策机制所具有的重要社会价值，它既能汇集民众智慧、寻求决策认同，又能协调多元主体利益，还能监督行政权的集中与滥用，更能起到增强公民的政治责任感和培育公民精神的作用。一方面，一般性的涉及群众切身利益的重大行政决策事项，应当公开征求意见以推动公众参与行政决策，可以在公示项目的前提下根据具体情况采取 “征求意见书、座谈会、协商会、听证会、论证会”等方式；与此同时，要从法律上明确重大行政规则的利益考量规则与程序，建立强制说明理由制度以弥补公众参与的缺陷。另一方面，应急性的重大行政决策事项，则由于需要迅速有效地控制事态发展，在紧急行政过程通常需要采用一种简易程序，这种被压缩过的简易程序，可能导致行政过程的开放性降低，公众普遍参与也可能得不到很好的满足，这需要进一步创新方式方法来加以补正。

2.构建行政决策协商民主机制。这可以从两个方面来进行。一是创建用以固定概念外延的目录制度，并以年度更新的方式建立一种可变的动态机制，这是构成行政决策协商的前提。二是借鉴创新协商制度形式。例如，对于公共预算和规划决策，国外可以借鉴巴西的协商大会、加拿大的公民议会、北爱尔兰的协商民意的公众参与制度的精髓，国内可以参考浙江温岭的参与式预算改革、协商民主恳谈会等制度化的协商民主机制，给予参与协商的代表专家平等的发言机会使之在公平公正的基础上实现充分博弈，使决策方案趋向理性公正。

3.完善行政决策合法性审查机制。党的十八届四中全会 《决定》强调， “建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论”。第一，要解决审查什么的问题，适时兼顾实体审和程序审两方面，既要关注是否超越和违反法定职权，又要关注是否符合和违背法定程序；第二，要解决由谁来审查的问题，既要适度增加内设合法性审查机构的编制人数，又要适当增强工作人员的素质和能力，还要着力建立一个常态化的、有专家和律师参加的法律顾问制度，保证法律顾问在合法性论证和提供决策依据方面发挥积极作用。

4.完善行政决策风险评估机制。行政决策风险评估贯穿行政决策的每一个环节，包括事先、事中和事后评估。第一，行政决策的事先评估主要是对公共财政、社会稳定和环境生态等方面的风险进行集中评估，以预估其是否具有可行性。 《法治政府建设实施纲要 （2015—2020年）》提到的 “文化教育、医疗卫生、资源开发、环境保护、公用事业等重大民生决策事项”，尤其需要进行事先评估，实施和完善重大决策社会稳定风险评估制度。第二，行政决策实施后的评估可以视为事中评估和事后评估，一般由决策机关自查自纠，或授权内部监督机关和第三方专业机构来完成，其目的是发现问题，解决问题，提高决策质量。

5.完善行政决策责任追究机制。十八届四中全会明确提出 “建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”，对决策严重失误、久拖不决造成重大损失、恶劣影响的行政领导和相关责任人追求其法律责任。我国重大行政决策责任追究制度是一个渐进的长期的和不断摸索创新的过程，追责实践体现出 “从权力化运动化追究走向制度化规范化追究、从决策过错追究走向过错无为追究、从行政系统内部同体追究走向系统外部异体追究、从消极被动选择性追究走向积极主动全程性追究”的积极发展态势。当然，改进和完善重大行政决策责任追究制度，其最终目的是为了建立健全决策权、执行权、监督权相统一的权力运行机制。

（管志利，中共广西来宾市委党校公共管理教研室副教授、副主任/责编 刘玉霞）