公众参与：重大行政决策的必经环节

◎李占乐

公众参与：重大行政决策的必经环节

◎李占乐

关严格的要求和规定。如党的十八大要求， “坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立决策问责和纠错制度。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见”。党的十八届四中全会更是明确提出， “把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”。笔者认为，在重大行政决策需要履行的诸多程序中，公众参与十分重要，是实现行政决策民主化科学化的必然要求，是重大行政决策的必经环节。

一、我国公众参与行政决策概况及意义

改革开放之前，我国的公共决策包括行政决策基本上是在封闭状态下进行，由少数精英垄断决策权力。改革开放后，民众的政治参与意识日益增强，国家也日益尊重和保护公民的知情权、表达权、参与权、监督权等权利，逐步在某些行政决策中允许和吸纳公众的参与，公众参与公共决策特别是行政决策的事例逐步增多。

当前我国行政决策中公众参与的领域多集中在和人民群众的切身利益密切相关的公共事务上，主要存在于与民众生活直接相关的公用事业价格确定及调整、城市发展规划的编制修订、行政法规规章制定、城乡环境保护、包含行政处罚和行政许可的行政执法等领域。我国公众参与行政决策的形式方式多种多样，主要包括公示制、听证会、座谈会、论证会、恳谈会、公共评议、公众调查、公开征集意见和建议等。

公众参与行政决策过程是社会主义国家的属性和党群关系的必然要求。其必要性和原因主要有以下几方面。

1.实现公民民主权利和参与权利的需要。我国宪法规定， “中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。这为公众参与行政决策提供了根本性的法律依据。我国是社会主义国家，人民当家作主是社会主义民主的本质。而公众参与行政决策过程是人民当家作主的实践诠释。

2.是社会主义国家管理原则和党的群众路线的必然要求。我国宪法规定，一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。吸纳公众参与政府的行政决策，就是倾听人民的意见和建议，接受人民的监督的重要形式之一。同时，公众参与行政决策也是落实中国共产党群众路线的具体形式和必然要求。

3.提高决策质量、实现科学决策的重要保证。实现科学决策，需要以获得充足全面准确的信息为前提。主要包括三种信息：一是有关某个社会问题或政策问题的信息；二是有关公众价值和偏好的信息；三是关于某个政策问题的解决方案的技术信息。要准确充足全面地获取这三方面的信息，仅仅依靠政府工作人员来收集是不够的，必须通过公众参与行政决策过程来实现。

4.增强决策的可接受性，减少决策执行中的阻力。行政决策的目的是为了执行，决策执行的效果与决策被公众接受的程度密切相关。通过公众充分发表意见和建议，畅所欲言，广泛参与行政决策过程，可以提高行政决策的合法性和可接受性，从而在决策执行中可以显著减少来自于公众层面的阻力，顺利实现行政决策的预期目标。

二、公众参与行政决策过程中存在的问题

近年来我国公民参与行政决策蓬勃兴起，但在实践中同时存在着流于形式，注重表面功夫，参与缺乏实效的问题。公众参与行政决策一般只局限于决策前收集民意和社会调查，或者决策过程中的告知和宣传，并未真正实质性的影响决策，参与效果不明显。一言以蔽之，公众参与行政决策停留在浅层次，缺乏深度参与。究其原因，探求思想观念上的根源，在于不论是在理论上还是实践中，不论是专家学者还是政府官员，都普遍存在着对公民参与公共决策的种种误解以至质疑，严重影响了政府推行公众参与的决心、力度与真诚度。这些误解和质疑主要有以下几方面：

1.参与动机问题。对参与动机方面的质疑主要在于两方面。一是认为公众参与是追求自身利益的，是自私自利的参与，因此参与公共决策会影响公共利益的实现。这种观点是不对的。一方面，没有离开和抛却个人利益的公共利益，公共利益必须以个人利益的实现为基础和依归。公共利益很大程度上就是众多个人利益的汇集和公约数。另一方面，现实中确实有很多人抛却个人利益的考虑，基于公共利益参与公共决策，甚至有些人愿意减损个人利益去参与公共决策。二是认为公众参与的动机不足。因为集体行动的困境导致的搭便车心理，使许多公众不愿意付出代价参与公共决策，而希望坐享其他公众参与达成的结果。这也导致公众参与的动机动力常常是不足的。这种现象确实存在，但这可以通过建立科学的参与代表性机制得以弥补。

2.参与的代表性问题。在大规模社会中，不可能所有公众都参与到公共决策中，只能是少部分公众代表所有公众进行参与。这就产生了参与的代表性问题。这方面的质疑主要是认为，少部分参与者常常不能代表大部分公众的利益和意见。正如托马斯教授所言， “参与者经常代表的是现存有组织的群体的需要，表达着他们的特殊利益，而不是公民的普遍利益”。在现实中，常常是代表社会强势群体利益的人参与公共决策，为强势群体代言和发声，弱势群体的代表往往由于能力、意识、机会、时间、金钱等原因而缺席。这种现象，可以通过建立科学合理的参与代表产生机制加以解决。比如，参与代表的产生不能局限于自愿方式，还需要以其他方式产生弱势群体和未经组织的群体的代表人选。

3.参与能力问题。另一个对公众参与公共决策常见的质疑是公众参与的能力包括知识、理性、独立性方面的问题。首先，当代社会里各种政策问题的专业性越来越强，普通公众不具备理解政策问题和提出有价值决策建议的专业知识；其次，普通公众经常缺乏客观和理性，往往基于主观偏狭的情感情绪而参与公共决策；再次，即使人们按照自认为的理性进行意见表达，但却未必是真正的理性，因为按照李普曼的观点，我们在脑中形成的印象会决定我们的意见和行为，而这和客观事实经常有很大的差距，尤其是公众的意见表达经常缺乏独立性，有可能是被外在力量操纵或者建构。因此，公众参与决策过程是无益甚至有害的。这种质疑严重低估了当代社会公众的知识水平、理性分析表达和独立思考能力，是典型的以局部代替整体、片面代替全面的思维。我们应该承认，民众对自己的生活最为了解，对自己的需要最有发言权，应摈弃 “为民做主”的过时观念。

4.参与成本问题。当代社会的阶层群体日益分化和多元化，公共决策问题日益复杂化，导致社会公众对某个政策问题意见的多元化，众说纷纭且分歧加大，争执不休，纷争不已，因而使社会公众达成共识、政府整合和吸纳社会公众的意见愈加困难，且需要耗费更多的社会资源，延宕了政府做出行政决策的时间，因而造成政府管理成本的增加和行政效率的降低。这些由于公众参与行政决策而消耗的资源和付出的代价都可以称之为公众参与的成本。确实，相较于政府单独决策的传统封闭式决策模式，公众参与决策的开放式决策模式要耗费更多的资源，决策效率要低一些，但我们不能只算小账，还要算大账；不能只计算成本，还要计算收益。通过公众参与行政决策，我们实现了决策的科学化，决策符合了人民的期望，能最大程度地实现决策目标；实现了决策的民主化，决策得到了民众的拥护和支持，能大幅度减少决策执行中的阻力。传统决策模式中，出台决策成本很低，效率很高，但易出现决策失误，决策失误会造成国家和社会巨大的损失；而公众参与决策虽然在决策出台阶段增加了一些资源和时间，但民主和科学决策所带来的收益和效益却远远大于这些成本。

三、未来趋势

通过上述对公众参与行政决策必要性和重要性的论述，以及对种种误解和质疑的释疑解惑、反驳回击质疑，我们可以得出：公众参与是行政决策科学化民主化的必然要求和重要保障，因而是重大行政决策的必经环节和程序。当前公众参与行政决策实践中出现的种种问题，正是由于对公众参与存在误解和质疑，以及不愿意与公众分享权力，公众参与缺乏深度所致。要解决这些问题，切实和深入推行公众参与行政决策，主要应从以下几个方面着手：

1.通过建立激励机制和宣传教育，增强公众参与的意识和能力。当代社会确实存在着公众参与意识不强，积极性不高的问题。主要原因在于民众对参与的预期成本和预期收益的估计和权衡，预期净收益不足。因此，我们应该降低参与的预期成本，增加预期收益，建立参与的激励机制。具体举措主要有：一方面，建立参与补贴 （津贴）制度，对公民参与的机会成本进行补偿；运用适当的参与方式如电子政务等新技术手段，缩短参与的时间；适当安排会议地址，为参与者安排交通工具和提供交通补贴，降低交通成本；健全和完善政务信息公开制度，对公众参与涉及信息的核心内容提起告知公民。另一方面，提升公众参与的效能感。主要有建立制度化的公众参与回应机制，对公民公众提出的意见和要求，无论是否采纳都要给出充分的理由和解释；建立公众参与奖励制度，既有利于提高公众参与的积极性，也可以获得高质量的政策意见和建议。此外，大力开展宣传教育，提升公众的公民权利意识和参与意识，扩大基于公共精神、公共利益而参与的公众人数。同时开展公众的科学文化素养教育，提高公众的整体受教育程度，从而增强公众的参与能力。

2.推进政府治理变革，建立合作式治理体制模式。真正的公众参与行政决策意味着决策权力的分享，意味着一种具有开放性和包容性的决策模式的形成。这就要求政府治理模式实现从过去传统的独自掌握权力到政府与公众分享权力的转变，也就是政府管理从传统的统治范式转变为治理范式。治理范式意味着政府与民众之间是一种平等协商的合作关系，是一种合作式治理。因此，要实现真正的公众参与行政决策，就必须推进政府治理变革，建立合作式治理体制模式。具体来说，一是要建立基于参与式民主的具有开放性和包容性的新型决策模式，在这种模式中，通过公众的广泛表达和充分讨论，形成政府对公众偏好的强有力的回应关系。二是要形成政府与公众的平等协商和合作治理。这也可以被称为协商民主或共识民主制。政府与民众就公共政策问题进行平等的协商、讨论乃至博弈，最终在公共利益的基础上达成共识，并通力合作，共同解决社会问题。三是政府和公众之间要建立互相信任的关系，这是公众能否有效参与公共决策的前提。其中的关键在于政府要相信公众参与的正当性和能力。

3.开发和引进公民参与行政决策新的方法和技术。在对公众参与的必要性和重要性达成共识以后，公众如何参与行政决策就成为政府应该考虑的首要问题。这包括公众在什么时间参与、什么范围的公众参与、在多大程度上参与行政决策等问题的考虑和确定。这具体体现为对参与方法和技术的选择上。公众参与行政决策的方法和技术是在社会实践中探索和发展形成的。当代的公众参与行政决策实践已经发展出了许多参与的方法与技术。按照启动公众参与的目的，所有这些参与的方法和技术可以被划分为信息获取类、增进接受类和价值聚合类三大类。现实中比较常见的参与方法和技术主要包括座谈会、论证会、公民调查、公民会议、公开征集意见建议、咨询委员会、关键公众接触、听证会、由公民发起的接触等。每一种参与方法又包含了一系列具体的方法技术。对于实践证明行之有效的参与方法和技术，可以多加借鉴，同时，也要结合国情大胆创新。

4.推进公众参与的制度化和法制化，实现公民有序参与。要实现公民有序的参与公共决策，公众参与的制度化和法制化是基本路径。同时，在公共决策中公众意见的采纳和反馈缺乏刚性制约是影响公众参与持续性的关键，同时最终也削弱了公众参与的积极性。而公众参与的制度化和法制化就是刚性制约的主要方式和表现形式。制度化和法制化还可以将现实中行之有效的公众参与方式、方法和技术固定定型，使之成为人们的行为准则和规范，成为必须采用的措施和遵守的制度。因此，要实现公众有序、持续和有效地参与行政决策，参与的制度化和法制化是必由之路。

（李占乐，郑州大学公共管理学院副教授。本文为国家社科基金项目 “新媒体环境下公民有效参与公共决策制度建设研究”<14BZZ090>阶段性成果/责编 刘玉霞）