农业保险财政补贴运行机制及政策建议

摘要：中国的农业保险财政补贴工作试点以来，在农业保险财政补贴体系方面取得巨大成就，同时也存在着诸如保费补贴比例低且缺乏差异化、经营费用补贴不到位、再保险体系不健全和税收优惠力度小等问题。为促进农业保险普遍可得、农民可支付和保险公司的经济可持续，美国、日本等国家形成以针对农民的保费补贴和针对保险公司的经营管理费补贴为主体，以再保险支持为核心的双向财政补贴机制，形成了完善、独具特色的农业保险财政补贴运作机制。他山之石，可以攻玉，借鉴美国、日本等国家农业保险财政补贴制度方面的成功经验，对进一步完善我国农业保险业务有效需求和供给机制、健全农业保险市场的补贴机制具有十分重要的理论与实践意义。

关键词：农业保险；财政补贴；运行机制；国际经验；体系设计

中图分类号： F840.66文献标志码： A文章编号：1002-1302（2017）17-0318-04

收稿日期：2016-12-16

作者简介：王丽芳（1981—），女，河南鹤壁人，硕士，讲师，研究方向为企业管理。E-mail：396865974@qq.com。农业保险是指在从事种养业生产过程中，专为农业生产主体（农民、农场主）减少自然灾害和意外事故所导致的经济损失的一种特殊险种。农业经营活动天生具有弱质性，时常会受到自然、市场双重风险的严重冲击。我国是一个农业大国，农业产业的可持续、健康发展不仅仅是农业系统内部的事情，影响到农村经济健康发展，还直接关系到整个国家经济、社会的长期繁荣与稳定。然而，由于我国农业保险起步时间晚、保障水平低，农业保险财政补贴运作机制不太完善，仍然存在很多问题。美国、日本等国家农业保险起步较早，财政补贴实施时间较长、效果较为显著，已形成了完善、独具特色的农业保险财政补贴运作机制。他山之石，可以攻玉，借鉴美国、日本等国家农业保险财政补贴方面的成熟经验，对进一步完善我国农业保险业务有效需求和供给机制、健全农业保险市场的补贴机制具有十分重要的理论与实践意义。

1农业保险财政补贴的运作机制分析

农业保险财政补贴制度的本质就是政府部门运用财政手段对农业保险业务相关费用进行补助，为了全面、系统地分析农业保险财政补贴制度的运作机制，首先就要了解农业保险业务相关费用构成情况。一般情况下，农业保险费用被分解成3个组成部分：纯保费、经营管理费、风险损益费[1]。其中，純保费是指保险公司（企业）用于赔付农业生产经营活动遭受的风险损失；经营管理费用，即保险业务宣传成本（费用）、承保签约费用（成本）、查勘定损费用（成本）及与理赔相关费用（成本）等保险公司开展农业保险业务的必要开支；风险损益费用是指为应对某一年份实际经营损失大于期望损失的（费用）成本。

财政补贴多少取决于政府部门的政策目标决定，与农业生产经营活动灾害援助方案及传统性农业补贴方案相比，农业保险财政补贴制度巧妙地利用了市场竞争机制，使得补贴过程更加公平、透明与高效，与此同时，在补贴过程中，可以多渠道筹集补贴资金，提高农业风险管控能力，稳定农业生产，增加农民收入[2]。

为了较好地量化农业保险财政补贴的政策目标，本研究运用参保面积进行量化考核，从图1可以看出，在政府财政补贴严重缺失的情形之下，农民（农场主）对农业保险业务的需求量可用曲线D0表示，农业保险公司（企业）供给量用曲线S0表示，此时，农业保险业务供给、需求曲线没有相交点，农业保险业务参保面积（保险业务购买量）为零。为了确保达到农业保险参保（数量）面积Q1的政策性目标，政府组织对农业保险系列业务的财政性补贴要达到或超过农民（农场主）愿意购买的最高保险费用（成本）（P0）与农业保险公司（企业）愿意接受的最低供给费用（成本）（P2）之间的差额[3]。

假如政府部门财政性补贴金额明显高于P2-P0，农业保险公司（企业）就必然获得高额利润，最终，市场公平性的资源配置机制就会完全被扭曲。然而， 农业保险业务参保面积（参保数量）巨增就会引起边际成本大幅度上涨，最终，就会大幅度地提升农业保险平均费用（成本）。由庇古的福利经济学基本原理可知，当国民收入再分配指针逐渐向广大弱势民众倾斜时，整个国家的福利水平才会得到明显提升（改善），数量过高的财政补贴会使财政资金的边际成本高于其边际收益，最终导致整个国家总体社会福利水平明显下滑。因此，从理论视角来说，最佳的财政性补贴金额应等于保险公司（企业）愿意接受的最低农业保险业务费用（成本）与农民（农场主）愿意支付的最高参保费用（成本）之差。

2农业保险财政补贴的动因

2.1农业风险的特殊属性

农业风险是一个十分广泛的概念，鉴于本内容的研究范畴，本研究将农业风险定义为农业生产经营活动面临的一切自然灾害。农业风险不仅可能导致大规模的财产损失，而且还可能危及到整个农村社会安定，由此可知，农业风险具有自然、社会双重属性[4]。

2.1.1自然属性农业自然灾害主要包括气象灾害、地震等地壳板块运动，农业自然性灾害风险源于大自然变化，具有特别显著的自然属性。根据农业财产保险基本原理，可参保农业风险必须满足大数法则，即必须存在大量、相互独立同质性风险，且风险直接（间接）造成的损失能够被准确估算，巨型灾难损失发生概率不高。然而，农业风险并不完全满足大数法则[5]。

首先，农业生产经营活动面临的农业风险不是独立、同质性，不同风险之间高度相关，另外，对于不同标的物来说，同一灾害风险造成的损失也存在一定差异。

其次，由于农业生产经营活动遭受的灾害很容易引发一系列次生性灾害，最终农业灾害损失核实难度比较大，而且农业生产经营活动发生巨大灾难性风险概率也十分高。根据美国保险相关服务组织的有关规定，被保险财产单一风险损失超过2 500万美元的就被称为巨型灾难损失。按照美国相关规定，我国每年农村地区发生的洪灾、火灾、风灾、雹灾等自然灾害损失造成的经济损失远远超过了巨型灾难标准。endprint

2.1.2社会属性农业是一个国家（地区）国民经济的重要基础，然而，农业生产经营风险造成损失会以乘数效应加倍影响到整个国民经济的健康、可持续发展。由此可知，农业风险不仅仅引发农业系统内部损失，还会给整个国家（社会）造成损失，尤其是那些巨型灾难，它们不仅会危及到农业再生产活动能否顺利进行，还会严重削弱农业经济基础性地位，严重影响到农村地区的社会稳定。因此，农业风险具有十分明显的社会属性[6]。

2.2农业保险的特殊功能

2.2.1农业再生产保障功能农业保险本质上是一种特殊的经济关系，其基本功能就是经济补偿，即农户（农场主）事先支付一部分费用，把农业生产经营过程可能发生的经济损失风险转嫁给农业保险公司（企业）。也就是说，农户（农场主）购买农业保险之后，当保险合同（协议）约定的特定责任事故发生时，农户（农场主）可以获得按协议约定额度的经济补偿，以便尽快恢复、扩大再生产[7]。

2.2.2收入再分配功能一方面，农民（农场主）缴纳给保险公司（企业）的保险费用将会在受灾农民（农场主）与非受灾农民（农场主）、受灾农村地区与非受灾农村地区之间进行重新分配；另一方面，政府部门（组织）通过对农业保险系列业务进行了财政性补贴，农业保险变成了一种转移支付政策性工具，这对农民（农场主）农业收入（收益）的稳定起到了十分重要作用。对于小规模经营农户而言，农业保险业务的开展使得其面临风险的保障效应明显加大。因此，农业保险业务具备的再分配效应，可以有效地平滑农户（农场主）经济收入，缩小农村贫富差距[8]。

2.2.3农村社会管理功能随着农业保险业务的不断深入，农业保险具有的强大社会管理功能也更加被突显出来，主要表现在以下3个方面：（1）进一步强化了农村社会风险管理职责，实现了对农村社会系列风险的有效监控；（2）改善了农村地区不同成员之间的关系；（3）充分激发了农业保险社会稳定器的作用。

2.3农业保险双重外部经济属性

双重外部经济属性是指在保险公司（企业）开展、推广农业保险业务过程中，给第三方（他方）带来的巨大正向收益，而保险业务生产者（经营者）、消费者（参保人）并没有得到与此相适应的经济补偿。作为一种特殊的商品，农业保险业务的提供者（经营者）是保险公司（企业），消费者（参保人）则是购买农业保险系列产品（服务）的农户（农场主）。在农业保险业务的运作过程中，如果农业保险公司（企业）经营业务所产生的社会利益远远大于私人利益，此现象命名为农业保险生产外部经济属性。另外，农业保险业务消费的外部经济属性主要表现为在购买了农业保险系列业务之后，参保农户（农场主）大幅度降低了農业生产经营活动的风险成本（费用），有效地刺激了农户（农场主）对农业生产经营过程的投入意愿，最后，农业生产经营规模、经济效益不断扩大，农产品供给数量（种类）不断增加，价格也明显下降，致使一切农业生产经营主体消费群体获得了额外利益，即农民（农场主）在消费（参保）农业保险业务时，利益外溢于全体消费群体。正是由于保险企业（公司）开展农业系列保险的边际私人费用（成本）大于边际社会费用（成本），农户（农场主）消费（参保）农业保险系列业务的私人边际收益小于其边际社会收益，最终促成了政府部门（组织）运用公共财政补贴去扶持农业保险业务[9]。

3农业保险财政补贴机制国际经验述评

经过长时间的发展与完善，美国、日本、法国在农业保险财政补贴机制方面形成了独具特色的成功经验与做法。

3.1完善农业保险法律法规体系，为农业保险业务保驾护航

美国、日本、加拿大等各国都制订了完善的农业保险法律法规，为农业保险业务的可持续发展起到了保驾护航作用。1938年，美国政府制订了《农业调整法》，此后，陆续制订并颁布了《联邦农作物保险法》《农作物保险改革法案》《农业风险保障法》等法律法规，对本国农业保险业务日常管理进行约束。日本政府先后颁布了《家畜保险法》与《农业保险法》2部法律，1947年，日本政府又将上述2部法律合并修改为《农业灾害补偿法》。1959年，加拿大联邦政府制订并颁布了《联邦农作物保险法》，以法律的形式授予加拿大各级政府支持、办理农作物保险业务[10]。

3.2形成了不同类型的财政补贴模式

以政府部门对农业保险是否直接（间接）干预为评价标准，农业保险财政补贴模式被分为3种类型，即政府主导型、私营主导型、公私合营型。

3.2.1政府主导型这是世界各国（加拿大、希腊、菲律宾等）农业保险补贴常用的模式，在此模式下，在农业保险业务开展过程中，政府部门只是处于主导位置，也就是说，一般情况下，政府部门（组织）不直接干预保险业务的经营活动，主要通过专门的农业保险组织（协会）来对农业保险公司进行财政补贴。

3.2.2公私合营型西班牙、奥地利、捷克等国家采用了此种模式，在此模式下，政府部门与农业私营保险公司（企业）共同开展（经营）保险业务，在运作过程中，政府部门可以因地制宜、根据当地农业经济发展实际情况制定保险条款，从根本上保证农业保险业务的公平性与效率性。

3.2.3私营主导型主要被德国、荷兰、丹麦等国家采取，在此模式下，农业保险系列业务完全由私营性质的保险公司（企业）独自经营，自主盈亏，除了对农业保险业务保费补贴及税收优惠外，政府部门不介入、不参与农业保险业务。

3.3农业保险财政补贴的内容多样化

一般而言，世界各国对农业保险财政补贴方式间之所以存在差异，主要取决于以下四方面因素：一个国家（地区）的整体经济实力、农业地位、农业生产活动遭受风险危害程度、农业保险在一个国家（地区）社会保障体制中发挥的作用。

3.3.1差异化的保险费用补贴给予农业系列保险业务一定比例财政补贴是世界各国普遍运用的补贴模式，如美国政府对农业保险缴纳费用平均补贴比例为50%左右，与此同时，不同险种之间补贴额度也存在一定的差异，即巨大灾难性保险费用补贴为100 %，一般性农产品（收入）保险的费用补贴约为40%左右。日本对农业保险的财政补贴比重与参保费率呈正向相关关系，例如水（旱）稻保险费用（成本）补贴比例为50%左右，小麦类保险费用（成本）补贴方式采取了超额累进机制，即参加保费率少于3%的保险业务，政府给予50%财政补贴，保费率高于3%的保险业务，政府给予55%补贴，与此同时，日本政府部门还向开展农业保险业务的公司（协会）提供经营管理费用总额50%的财政补贴，其他费用可向参保农民（农场主）收取。法国政府部门对参保农户补贴比例可达到缴纳保费总额的50%～80%[11]。endprint

3.3.2政府为保险公司提供经营费用补贴为了提高农业保险公司（企业）开设新险种、增加农业保险业务供给的积极性与主动性，美国、日本等国政府部门（组织）给予了各种农业保险公司（企业）大批量的财政性补贴。如美国政府部门承担了国内所有农业保险公司（企业）的经营费用（成本）以及农业保险业务推广相关成本（费用），与此同时，还向开展农产品保险系列业务的私营性质保险公司（企业）提供经营费用20%～25%的财政补贴。日本政府部门承担了国内各个级别共济组合联合协会的全部经营成本（费用）。加拿大政府组织明文规定，开展农产品保险系统业务的公司全部行政经费分别由省级政府组织与联邦政府共同承担。

3.3.3政府部门提供再保险支持各国政府部门设立了专业性农业再保险机构（组织），承担起最终保险风险责任的角色。如由美国政府牵头成立了联邦农产品保险公司（企业），来对开展农产品保险业务私营保险公司（企业）、联营保险公司（企业）提供风险再担保服务。日本政府构建了“三级村民共济”农业再保险管理机制，其中，市、町、村农业共济组合承担农业保险风险的比重为10%～20%，日本縣级（都、道、府、县）的农业共济组合承担农业保险风险的比重为20%～30%；日本政府承担农业保险责任的50%～70%，成为农业所有风险的最终支付者。西班牙政府设置了国家农业保险赔偿联合体，为开展农业保险业务的保险公司（企业）提供农业再保险服务。加拿大《农作物保险法》明文规定，在大型农业灾害赔偿事件发生时，联邦政府与省级政府组织（部门）就会快速启动组建农业再保险机制。

3.3.4为开展农业保险业务的公司（企业）提供税收优惠1980年，美国制订并颁布了《联邦农作物保险法》，该法律明文规定，农业保险公司（企业）除向其所在州地方政府缴纳1%～4%的营业税之外，减免其他任何费用（成本）。法国对开展农业保险业务的保险公司（企业）占有资产、经济收益等都给予了免征所得税的优惠。

3.4财政补贴品种多、承保风险范围广

菲律宾为农业生产过程中面临的一切风险提供保障，主要包括台风险、水灾险、旱灾险、病虫害灾难险等等（因疏忽造成的经济损失除外）。美国财政补贴的农业险种主要包括旱灾险、水灾险、冰雹险、火灾险等等。日本农业保险财政补贴主要包括以下5类：（1）农作物共济。主要适用于水（旱）稻、小麦等遭受自然灾害、病虫害所导致的经济损失。（2）家畜共济。适用于奶（肉）牛、猪、羊、马等饲养过程中引发的动物伤、残、病、亡等导致的经济损失。（3）水果和果树共济。适用于苹果、梨、橘、桃等遭受自然灾害及病虫灾害引发的水果产量质量下降及果树死亡。（4）经济作物共济。主要适用于大豆、红豆、玉米等农作物遭受自然灾害所引发的经济损失。（5）园艺设施共济。适用于玻璃（塑料）温室大棚及其一切附属设备、大棚内农产品遭受自然灾害、病虫灾害发生的经济损失。

4政策建议

美国、日本、法国、加拿大等国基于本国农业保险预定目标，从农业保险业务开展所需成本（费用）构成为基点，形成了针对性的双向财政性补贴机制，有效化解了农业生产经营风险。美国、日本、法国、加拿大等国农业保险补贴完善机制的理论与实践，对我国构建农业保险财政补贴机制有如下政策借鉴。

4.1加快农业保险立法步伐

纵观美国、日本、法国等国家的农业保险财政补贴成功经验可知，立法滞后是一个国家农业保险财政补贴工作迟缓的重要原因。2012年，制订并颂布的《农业保险条例》是我国第一部与农业保险业务直接相关的法规，《农业保险条例》的出台为我国农业保险系列业务的可持续、健康发展提供了一个良好契机。然而，到目前为止，我国仍然没有一部完全意义上的《农业保险法》，农业保险业务及农业保险补贴工作大规模实施迫切需要完善的法律法规作为后盾，来对农业保险财政补贴的性质、发展目标政策等进行规范。

4.2构建双层农业再保险体系

在借鉴美国、日本、法国、加拿大等国家农业保险成功经验的基础上，构建双层的农业再保险管理机制。第一个层次是商业化农业再保险体系，即由农业保险公司（企业）对保险业务提供分保和转分保服务，最大程度地分散农业保险业务风险。第二个层次就是成立农业再保险基金管理机制，当商业化再保险不能支付的部分业务发生时，可由农业再保险基金支付，即政府部门充当农业风险的最后支付主体[12]。

4.3创新农业保险补贴模式

农业保险业务具有双重外部经济属性，为此，基于农业保险供给、需求基础上，必须建立农业保险的财政补贴双重激励机制。（1）根据地区间差异与农业险种的不同，对投保农户（农场主）实施行政差异化财政补贴措施，以促进不同农村地区农业保险业务的平衡发展。（2）按照农业险种的重要程度，对农业保险公司（企业）提供差异化财政补贴，建立起完善、长效的农业保险产品供给激励机制。具体来说，进一步优化我国农业保险财政补贴方式，农业保险费率由纯费率、营业费用率、安全费率、预定节余率4个组成部分，农业保险财政补贴可以将财政补贴分配到纯保险费用、保险公司经营管理成本（费用）与风险附加保费之中，分别对应于农业保险保费补贴、管理费用补贴与再保险补贴3个部分（图2）。

4.4合理确定财政补贴品种，提高保障水平

4.4.1保费补贴品种的确定在保险费用财政补贴险种认定方面，要根据目前各级政府财政实力与当地经济发展情况，根据“抓大放小”基本准则，做好以下工作：（1）进一步加大对小麦、水（旱）稻、棉花、能繁母猪等重要农（牧）产品的财政补贴力度与广度。（2）结合目前农村农业生产发展状况及当地政府财政实力，适当将经营规模大、单位产值高、独具特色的经济类作物纳入保险财政补贴范畴。

4.4.2加大农业保险财政补贴力度根据我国农业经济发

展水平、各级政府财政支付能力、农户（农场主）的缴费能力及其农业保障基本需求，按步骤、分阶段实现由保成本向保产量、保收入彻底转变。endprint

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