我国森林保险保费补贴的区域差异化

夏钰+秦涛

摘要：中央财政森林保险保费补贴政策是推动森林保险发展的重要政策，我国各地在经济发展水平、财政实力、农民收入水平、林业发展状况、森林资源等方面存在較大差异，因此现行的森林保险保费补贴政策对各地实行同一的补贴标准缺乏合理性。考虑区域差异因素，采用聚类分析将全国31个省（市、区）分成了5类地区，即第1类地区包括北京市和上海市；第2类地区包括江苏省、广东省、山东省；第3类地区包括河北省、辽宁省、湖北省、湖南省、四川省、河南省和浙江省；第4类地区包括山西省、重庆市、云南省、黑龙江省、江西省、吉林省、广西壮族自治区、陕西省、天津市、内蒙古自治区、安徽省、福建省；第5类地区包括贵州省、甘肃省、新疆维吾尔自治区、青海省、宁夏回族自治区、海南省、西藏自治区。不同类别的地区应设定不同的补贴比例，为实现区域差异化补贴提供重要的参考依据，促进各地区森林保险的均衡发展。

关键词：森林保险；保费补贴；区域差异化；聚类分析

中图分类号： F840.66文献标志码： A文章编号：1002-1302（2017）17-0314-04

收稿日期：2017-03-13

基金项目：中央高校基本科研业务费专项资金（编号：2015ZCQ-JG-01、JGTD2015-02）；教育部人文社会科学基金青年项目（编号：15YJC790022）；国家自然科学基金青年科学基金（编号：71403022）；北京市社会科学基金（编号：14JGB047）。

作者简介：夏钰（1992—），女，江苏扬州人，硕士研究生，主要从事森林保险与林业金融研究。E-mail：527556959@qq.com。

通信作者：秦涛，博士，副教授，主要从事森林保险与林业金融研究。E-mail：qintao415@126.com。自1984年我国开展森林保险试点工作以来，森林保险市场始终处于缓慢发展甚至停滞不前的状态，为了解决森林保险市场“供需双冷”的局面，2009年我国在江西、湖南、福建3个省启动中央财政森林保险保费补贴试点工作，2010年又新增了浙江、辽宁、云南3个省作为试点省份，2011年又将广东、四川、广西3个省（区）纳入试点地区，2012年试点地区扩展为河北、安徽、河南、湖北等一共17个省（区、市），截至2013年补贴范围已扩大到全国22个省（市、区），2014年扩大至目前的24个省（市、区），保费补贴政策逐步覆盖全国。实行保费补贴政策以来，森林保险总参保面积持续增长，2015年达到1.45亿hm2，覆盖全国森林面积的69.68%，成绩有目共睹，但参保面积的增长速度自2014年起有所回落，参保率的增长也低于预期，森林保险的发展依旧存在问题。中央财政森林保险保费补贴政策实行至今已有8年，目前采取空间上同一补贴标准的做法，即中央对各省（市、区）公益林的补贴比例为50%，对各省（市、区）商品林的补贴比例为30%，虽然符合社会公平的原则，但众所周知，我国各地发展极不均衡，其林业发展状况、森林风险发展状况等都存在差异，这些差异也决定了区域森林保险市场的供需不同，所以对各地实行同一补贴标准缺乏合理性，要想提高财政资金的使用效率，平衡各地区森林保险的发展，就必须实行区域差异化补贴。目前学术界对森林保险保费补贴区域差异化的研究不多，有学者论述了实行区域差异化的必要性，李彧挥分别选取湖南、福建、江西3个省下属的1个县进行实地调研，采用经济福利学的方法对森林保险补贴效率进行研究，得出补贴效率随区域、补贴率等因素的变化而变化[1]。另外，一些学者研究如何基于风险区划进行费率厘定，没有涉及补贴的区域差异化，王珺等基于对浙江省永嘉、莲都、青田、缙云等4个县（区）的调研，从森林火灾的角度出发，利用公顷网格尺度进行区划工作[2]；何玥通过分析灾害等级的影响因素，在区域性的基础上划分出4个风险等级[3]。林业与农业有一定的相似性，因此学者对农业保险区域差异化补贴的研究成果对森林保险有一定的借鉴价值。杨新华通过对农业保险补贴的博弈分析，以安徽省为例，认为补贴方式不科学、补贴形式单一等因素制约了农业保险补贴制度的发展，建议制定区域性补贴制度[4]；王振军等通过分析我国政策性农业保险存在的保费分担不合理等问题，提出应按照各区域经济发展水平确定中央政府和地方政府的补贴比例[5]；张乐柱等根据我国当前农业保险的现状，提出以保费分层、补贴分层的形式实行中央政府和地方政府差异化补贴政策，并针对贫困地区设计了保费补贴方案，以减少收入差距[6]；王韧根据我国各地的发展水平、产业结构和气候水平等方面存在的巨大差异，采用聚类分析将全国31个省（市、区）归为4类，使政府实现差别补贴有了重要依据[7]；宋泓静运用SPSS聚类分析的方法，对辽宁省政策性农业保险进行财政补贴区域差异化研究，选取经济发展水平、农业产值、农业产值占GDP比重、对农业重视程度、农业家庭人均收入等5个指标将辽宁省各市分为3类，提出应对这3类地区实行差别财政补贴[8]。可见，针对农业保险区域差异化补贴的研究，很多学者给出了具体的建议和思路，但针对森林保险区域差异化补贴的研究缺乏系统讨论，本试验关于森林保险保费补贴区域差异化的研究填补了学术界的空白。如何依据区域间的发展差异制定行之有效的森林保险保费补贴政策，对森林保险的发展及提高财政资金的使用效率具有重要意义，也是今后必须面对的问题。

1理论分析

我国中央财政森林保险保费补贴政策目前对各地设立了相同的补贴标准，而我国在发展过程中存在明显的区域差异，使用同一补贴比例会因为地区发展差异而降低补贴资金的使用效率，甚至出现政策失灵的情况。因此，考虑各地区的经济发展状况、林业发展情况、农民收入水平、森林灾害发生情况等实行区域差异化补贴政策有一定的必要性，并且有理论支持。

1.1福利经济学理论

根据边际效用基数理论，庇古提出2个基本的福利命题：一是国民收入总量越大，社会经济福利就越大；二是国民收入分配越均等化，社会经济福利就越大，意味着国民收入的数量及其收入在居民之间的分配情况很大程度上决定了一个地区的经济福利，体现了国民收入均等化的重要性。由于城市经济发展迅速，城市居民收入较高，而农村经济落后，农村居民的消费能力相对较弱，林农不愿意承担保费对森林进行保险，所以国家采取保费补贴政策，将高收入人群的部分收入转移给这些低收入的林农，以激励其参与森林保险。因为各地区林农的收入水平也存在差距，所以对不同的地区实行同一补贴标准并不能达到均衡收入的目标，应该实行区域差异化补贴政策。endprint

1.2非均衡发展理论

经济发展的过程比较复杂，并不是简单地在空间同时产生，也不是均匀扩散的，而是选择条件较好的区域先开始发展，這些区域因为本身的优势相对其他地区已经超前发展，且在发展的过程中又形成了新的优势，由此不断积累，加剧了区域间发展的不均衡，使得发达地区更加发达，落后地区更加落后，此时就须要政府进行干预，制定一系列相应的政策，以激励经济落后地区的发展，从而缩小区域间的经济差异。因为实行同一的补贴标准，与发达地区相比，落后地区会出现2种现象：一是在中央补贴的基础上，地方政府按照自身能力对林农进行保费补贴，但是补贴后林农仍支付不起保费，则不能有效改善林农参保意愿；二是地方政府以补贴后林农须要承担的保费在支付能力的范围内为标准制定补贴比例，则会导致地方财政负担过重。

1.3中心-外围理论

所有国家区域系统都包含中心和外围2个空间系统，且区域间存在资源、市场、技术、环境等方面的差异。其中，某些区域由于自身初始优势的累积发展，后期在发展过程中又获得较强的经济优势，从而成为经济体系中的中心，而欠发达地区就依附于中心，成为外围，两者之间差距随时间加剧。而政府的干预和人口的迁徙会影响其发展，中心和外围的界限会逐渐消失。这一理论表明政府在促进区域之间经济协调发展中扮演至关重要的角色，应该充分发挥政府的作用以弥补市场的不足，对不同地区采取不同的政策使得区域发展更均衡。

2我国森林保险保费补贴区域差异化的实证分析

中央对地方森林保险的保费补贴要实现区域差异化，不仅要考虑到各地区的经济状况与财政实力，还应该从森林保险的角度进行考虑，将各地区的林业发展情况、森林灾害发展情况以及林农收入状况等因素纳入考虑范围，采用聚类分析法按照上述因素对全国31个省（市、区）进行分类，从而为实现区域差异化保费补贴提供依据。

2.1聚类分析思想和基本步骤

聚类分析是一种对样本进行分类的多元统计分析方法，根据同一样本的不同观测值找到统计量能够度量样本的相似度，然后采用特定的分类方法将样本聚合到不同的类别，使得同一类别的样本相似程度较高，不同类别的样本之间差距较大。聚类方法主要分为层次聚类法和非层次聚类法两大类。层次聚类法应用相对较广，且不须要事先制定聚类组数，可以直观地将分类过程以谱系图的形式呈现出来，所以本研究采用层次分类法将我国31个省（市、区）进行聚类分析，具体步骤如下：第1步，将我国31个省（市、区）作为聚类分析的样本，每个省（市、区）都是独立的，所以初始分类就是全国31个省（市、区），共31类。第2步，通过选取的指标来度量各样本之间的相似性，按照所定义的距离来计算各样本之间的距离，从而形成一个距离阵。第3步，选择距离最小的2组样本归为1个类别，这样全国31个省（市、区）类别就被分为30组类别。其中新生成的一组类中包含2个地区，测算出这2个地区的指标数值的重心位置，再次用距离度量新生成的类与其他类之间的距离。第4步，重复第3步，直到所有的地区都划分到1个大类为止。第5步，根据上述聚类分析的过程，确定最终的类和一大类中所包含的样本。

2.2指标选取与数据来源

2.2.1指标的选取本研究选取以下4类指标进行分析：（1）各地区的经济发展水平，主要包括地区生产总值（X1）和财政税收收入（X2）这2个指标。经济发展好的地区，中央对其森林保险的保费补贴比例应该低一点，相反对经济发展落后的地区应该提高补贴比例。（2）林农收入水平，主要通过农民家庭人均收入（X3）衡量。农户收入水平越高，说明自身能够承担的保费越高，须要政府提供的补贴就越少，所以补贴比例可以适当降低。（3）林业发展情况，主要包括各地区的林业总产值（X4）和林业占总产值的比重（X5），林业总产值能够说明这个地区林业发展情况，占总产值的比重能够体现林业是否为该地区经济发展的重要组成部分，间接反映该地区林业的重要程度，林业发展越好，政府应该越重视，给予更多的支持。（4）森林资源情况，主要包括森林面积（X6）和森林火灾及病虫鼠害的受灾面积（X7），森林面积越大，说明能够参与投保的面积越大，其保费也就越多，须要政府提供的补贴也就越多，而森林受灾面积的大小意味着该地区参与森林保险必要性的大小，受灾面积越大，该地区越应该激励林农参与森林保险，补贴比例应该上调。

2.2.2数据来源本试验选取的指标除了农民家庭人均收入和森林面积这2个指标，其他指标的数据均为2010—2014年这5年的均值，农民家庭人均收入由于缺少2013—2014年的数据，所以只用了2010—2012年这3年的均值来表示。采用均值是为了防止数据的特殊性和波动性带来不良影响，使其更具代表性。森林面积是1个特定的值，波动性相对不大，因此直接采用2014年的数据。其中，各地区的林业总产值来源于中国林业网，其他数据均来自国家统计局（表1）。

2.3聚类结果与说明

本研究使用SPSS 20.0软件，将以上数据输入软件，采用系统聚类法聚类的结果如下。

由图1可知，全国31个省（市、区）可以分为5类：第1类地区包括北京市和上海市；第2类地区包括江苏省、广东省、山东省；第3类地区包括河北省、辽宁省、湖北省、湖南省、四川省、河南省、浙江省；第4类地区包括山西省、重庆市、云南省、黑龙江省、江西省、吉林省、广西壮族自治区、陕西省、天津市、内蒙古自治区、安徽省、福建省；第5类地区包括贵州省、甘肃省、新疆维吾尔自治区、青海省、宁夏回族自治区、海南省、西藏自治区。

由表2可知，我国31个省（市、区）在经济发展情况、财政实力、农民收入水平、林业发展状况、森林受灾情况等方面并不均衡，因而根据聚类分析结果可以将31个省（市、区）分为5类，为实现森林保险区域差异化保费补贴提供重要的参考依据。

第1类地区应以地方政府补贴为主。首先该地区森林很少，平均面积只有32.81万hm2，灾害对其影响也较小，近5年平均受灾面积几乎为0，林业占生产总值的比重也很小，只有1.32%，林业对其经济贡献不大，表明北京市和上海市的城镇化水平相当高，且该地区财政实力在这5类地区中排第二，农民家庭人均收入以15 384.87元居于首位，是第2类地区农民家庭人均收入均值的1.6倍，是第5类地区的3倍，意味着该地区的农户比其他地区农户承担森林保险保费的能力更强，对政府给予补贴的需求相对要低。因此，中央对第1类地区的补贴比例应该设定为最低，甚至可以不给予补贴。endprint

第2类地区应以地方政府给予补贴为主，中央补贴为辅，但须要比第1类地区的补贴比例稍调高一点。该类地区地区生产总值均值为53 680.9亿元，财政税收收入均值为 4 310.15 亿元，都位于第1位，表明第2类地区经济发展水平很高，财政实力很强，因此中央可以少给予补贴，可以以地方政府补贴为主。而该类地区农民家庭收入虽与第1类地区相差较大，但还是高于其他3类地区，所以农户有一定承担保费的能力，政府补贴比第一类地区的比例提高一些即可。

第3类地区应该建立中央与地方统筹补贴的机制。该地区包括7个省，根据各类地区指标的均值可以看出，该类地区经济发展水平较高、财政实力较强、农民家庭人均收入较高，同时林业占总产值的比重、森林总面积、受灾面积都处于中间水平，所以相对前2类地区来说，第3类地区实行中央与地方统筹的保费补贴政策较为合理， 且设定的补贴比例应相对应地处于中间水平，中央着重基础性的保费补贴，而地方政府则

侧重于激励更多的林农参与森林保险。

第4类地区应提高中央对森林保险的补贴比例。该类地区一共包含12个省（市、区），由表2可知，其林业占比是5类地区中最高的，意味着政府更应该重视林业的发展，并且该地区森林受灾面积相对较大，因此更有必要激勵林农参与森林保险。此外，该地区农民家庭人均收入较低，对政府给予补贴的需求更高，而经济水平和财政实力相对较弱，如果大部分补贴依靠地方政府会导致地方政府的财政负担过重，所以应该提高中央对森林保险的补贴比例，适度承担保费补贴的责任，从而减轻地方政府的财政负担。

第5类地区应实行以中央补贴为主导的保费补贴政策。这类地区的7个省（区）基本都处于我国的边远地区，其森林面积在5类地区中排第三，但受灾面积却是最大的，因此，更能体现出激励林农参与森林保险的必要性。另外，该类地区农民家庭收入非常少，须要政府给予更多的财政补贴，且该地区经济发展水平很低，财政实力也很薄弱，地方政府的压力过大，所以须要依靠中央提供大部分的保费补贴。

3结论与建议

综上，中央财政森林保险保费补贴政策在实行过程中应该考虑到各地区的经济发展水平、财政实力、林业发展状况、森林资源情况等因素，对不同类别的地区应设定不同的补贴标准。本研究通过聚类分析将全国31个省（市、区）分成5类，第1类地区包括北京市和上海市；第2类地区包括江苏省、广东省、山东省；第3类地区包括河北省、辽宁省、湖北省、湖南省、四川省、河南省、浙江省；第4类地区包括山西省、重庆市、云南省、黑龙江省、江西省、吉林省、广西壮族自治区、陕西省、天津市、内蒙古自治区、安徽省、福建省；第5类地区包括贵州省、甘肃省、新疆维吾尔自治区、青海省、宁夏回族自治区、海南省、西藏自治区。通过对5类地区各项指标的对比分析可知，从第1类地区到第5类地区中央对森林保险的保费补贴比例应逐步提高，才能提高财政资金的使用效率，科学地激励各地区的林农参与森林保险，使得各地区的森林保险得到均衡发展。同时，不仅仅是各省（市、区）存在差异，同省（市、区）下的地级市和县（市、区）之间也存在差异，因此也须要根据各地的具体情况实行差异化补贴政策，这样可以形成中央财政补贴—省（市、区）级财政补贴—市级财政补贴—县（市、区）级财政补贴多层次的差异化补贴体系，积极发挥中央和地方的财政作用，极大地提高财政资金的使用效率。

在实行森林保险保费补贴政策的过程中，除了设定科学合理的补贴比例，建议从以下2个方面采取相关措施予以辅助：一是给森林保险保费补贴政策予以法律保障，用法律的形式将补贴政策确定下来。想要保障广大林农的利益，确保保费补贴政策的顺利实施，必须要有法律的支持，既能体现国家对森林保险的重视程度，又能保证财政资金快速到位。二是应建立健全森林保险的管理约束机制，可以设立专门的保费补贴基金，负责补贴资金的管理和发放，确保资金的顺畅流通和正常使用。

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