土地财政对中国城市化的影响研究

赵金鑫+冯骅

摘要：城市化是我国未来发展的主要动力所在，推进城市化进程已成为我国发展的主战略之一。然而，在城市化的进程中，政府通过土地财政扩张城市，这样的发展模式虽然具有积极的一面，但却越来越受到人们的质疑。文章分别从土地财政对城市化的积极作用与负面影响进行分析，在此基础上提出了相应的改良建议，以期在未来能够有着更好的发展。

关键词：土地财政；城市化；地方政府行为；政府转型

一、 引言

城市化必然带来城市向郊区的扩张，而在对郊区土地的进一步开发与利用的过程中，也产生了一些不良的问题，主要集中在政府的土地财政。比如，在政府拍卖土地的过程中，频繁的产生“地王”，竞拍价格远超土地成本，土地溢价率甚至高达400%。进一步，又引发了房价的直线上涨，导致众多地区出现“当地人买不起当地房”的情形。更由于土地流转过程中的惊人利益，部分具有投机思想的政府官员受到利益驱使，被土地开发商所收买，形成官商之间的利益联盟，使土地财政演变为了“土地腐败”。

许多学者也对土地财政这一现象进行了讨论。孙秀林和周飞舟（2013）认为，土地财政是中央与地方分税制的结果，随着城市规模的不断扩大，地方政府一方面需要满足工业建设和居民住宅的需求，另一方面又要扩大基建，吸引外资改善城市环境。而土地财政作为政府财政的一个重要收入来源，作为维持政府财政开支的重要保障，也自然成了地方经济发展的一个支柱；他们还发现，地方政府的土地财政收入和地方政府在新财政体制下的损失呈正相关，即在分税制等财政制度改革后，中央政府从地方政府拿走的收入越多，地方政府通过土地财政生财的动机就越高。邹薇和刘红艺（2015）认为，土地财政在短期内能够推动经济增长和城市化进程，但容易抑制第三产业的发展，长期如此会导致资源无法有效配置。邵朝对等（2016）研究了房价、土地财政和城市聚集之间的影响机制，通过对282个城市的8年数据进行面板分析，得出土地财政抑制了城市的多样性发展，尤其当政府过度干预市场的时候，土地财政会对城市集聚产生负面影响的结论。蔡继明和程世勇（2010）认为，政府作为土地市场的唯一供给方，具有对地价的双向垄断行为（即政府一方面可以压低地价征收土地，另一方面可以提高用于城市建设的土地出让价格），而这样的行为不仅会损害农民的土地权益，也会导致土地资源的浪费以及城市的房地产泡沫，更会造成农地与非农地的价格比例失衡，阻碍城市化的进程。

我们认为，产生这些现象的主要原因是政府对土地财政的依赖。但是，土地财政又确实可以在一定程度上加快城市化的进程。那么，土地财政应该在城市化的进程中扮演怎样的角色便值得我们思考。本文着重的分析了土地财政对城市化的正面和负面影响，并在此基础上提出了一些对土地财政现状的改良建议。

二、 土地财政：城市化催化剂

自从20世纪开始实行改革开放政策，我国的土地政策、制度进行了大刀阔斧的改革，如最初的家庭联产承包责任制到土地承包经营权流转等政策。这些土地政策在一定程度上是对我国土地的资本化。国有土地的资本化后，随之而来的就是依赖以出让城镇土地获得资金的地方土地财政政策，为我国的城市化建设提供了充足的资金，也加快了城市的经济发展和城镇化的进程。

1. 吸引城市投资与产业的聚集。一般对于某一地区的投资遵从着这样一个规律：只有当一定数量的投资主体都对其投资时，才能形成“集聚现象”，投资才能形成规模效应，从而能够有效推动当地的经济发展。而很多城市和地区往往是很难解决这形成聚集的第一桶金问题，致使其无法摆脱贫困陷阱。

一般地方政府会在促进投资方面扮演协调者的角色，政府以其公信力为基础，以低价的土地为成本，并辅助以税收、行业准入等一系列优惠政策、配套基础设施，以此吸引投资者与资金，进而吸引产业的聚集，带动地区经济发展，产生集聚效应。而其中土地以及土地财政所带来的资金是政府提供这一系列基础条件和保障的根本与资金来源。

2. 资助城市基础设施建设。城市与农村最大的区别就在于更好的公共服务与公共设施，而提供这些是需要大规模的固定投资（Fixed Cost）。以往在没有土地财政的情况下，这些资金是需要长时间的积累。因此，国外许多国家以及以前我国的某些地区的城市化进程相对迟缓。

而土地财政的出现，可以短时间内解决城市经济发展与建设的初期固定投资的问题。主要通过政府转移支付投入公共基础设施建设，包括交通、通讯、环保等物质硬设施和社会制度软设施。这些基础设施的设计、施工在城市发展初期只能由也只有政府愿意去规划建设，土地财政的大量资金恰好解决了这些建设的资金问题。不同于西方国家所采取的以未来某一段时间税收为资产来发行市政债券的融资方式，我国采取了出售未来70年的土地增值，为地方政府实现单次的快速融资。

3. 经济发展的金融支持。经济的发展离不开金融，而传统意义上的信用借贷是需要财或物的抵押才能实现的。土地财政带来的资金推动了城市的发展，带动了房地产行业的发展，进而房产和土地又可成为政府的抵押物使其获得大量抵押贷款，把土地潜在的增值转变为货币资本，解决了资金的流动性问题。除此以外，房地产行业的发展还会带动水泥、钢铁等近60个行业的发展。一定程度上可以盘活整个经济，带动该地区以及其他相关地区的发展。

三、 土地财政：城市化的抑制剂

土地财政虽然为我国城市化进程和经济发展提供了原始资本，但随着时间的推移，各种弊端也开始显现，逐渐阻碍城市化的发展。笔者认为主要有以下几个方面。

1. 土地财政模式不可持续。政府长时间依赖土地财政，会造成城市化发展的不可持续。马克思的价值理论指出，商品交换的一个重要原则就是等价交换，其表现形式是价格围绕价值上下波动，但始终价格是价值的真实体现，短期内，商品价格可能会由于某种特殊的原因走高或走低是正常的，但长期的偏离是不能持续的，最终价格会与价值统一。并且，人为制造的高价或低价会造成市场供给过剩或短缺，扰乱市场秩序，影响经济的发展。因此，我国长期出现的城市的地价持续走高现象很难维持。当然，我们更要考虑大量征用农地，以及不可再生资源的有限性，造成的我國13亿人的生存问题。由此，土地财政便难以为继。endprint

2. 拉大贫富差距，加速社会分层。地方政府在推进城镇化过程中，出现了大量低价征用农村集体土地，转手高价卖出，以最大化土地财政收入。这样的高地价必然导致高房价的产生，拉大我国的贫富差距，加速社会分层现象的出现。在土地征收的过程中，农民获得的补偿款只占土地增值收益部分的5%～10%。而目前我国大多数城市的房价收入比在10左右，远远高出了世界3～6的标准水平。农民获得为数不多的补偿后却面临生计困难，土地财政实际上等于对农民和城市居民利益的双重剥削。而靠投资不动产短期完成巨额财富积累的故事也比比皆是。

3. 城市空间扩张过快。土地财政的资金支持在一定程度上使得我国城市扩张过快，使得城市的规划、建设、管理粗放，导致土地利用率低下，使得本就稀缺的土地资源更加紧，同时也消耗掉了本应用于发展其他项目的宝贵资源，致使城市规划建设雷同，不能实现多城市的功能互补。城市扩张过快也导致人口城镇化速度明显滞后。在1990年～2000年，我国土地城镇化速度是人口城镇化速度的1.71倍，而到2001年～2010年，城市建设用地面积扩大83%，但城镇人口仅仅增加45%，两者间的比例扩大到1.85倍。

4. 债务风险加大。土地财政的本质是融资，因此便存在债务风险。土地出让金是未来若干年以内的地租之和，实际上是一次性预收并一次性预支了未来若干年限的土地收益总和，是对土地未来收益的透支，提前支取了未来的政府收入，并且，土地长期存在的“净收益”已经成为地方政府信用的基础。比如，若出现房价断崖下跌的情况，便会直接导致众多地产商的资不抵债，进一步引发金融系统的崩溃，造成金融危机。

由表1与图1说明，目前我国土地财政依然占据了地方财政收入相当大的比重，特别是2010年与2013年，土地收入分别达到2.71万亿元和4.2万亿元，其比重达到66.73%和60.86%。长期对土地财政的依赖使得地方政府习惯于缺钱了就卖地的简单模式，没有建立更为合理的、适应城市化资金需求的多元化融资机制。随着城市内可控出让的土地日益减少，政府的债务缺口也日益增大，如何解决未来的政府资金来源成为首要问题。

5. 实体经济受到挤压。地方政府出于最大化土地财政收入的目的，相比投资回报周期较长的工业用地投资，政府更愿意发展在短期内就能取得收益的服务业经营用地，特别是房地产等相关产业。

结合表1和表2来看，2015年地方政府的土地财政依赖已经由2010年的66.73%降为35.90%。然而，部分地方对土地财政的依赖依旧高于80%，这种严重的结构畸形可以说是相当可怕的。大量资金从实体经济流入房地产业，必然导致房地产泡沫扩大。挤压了其他实体产业和第三产业发展的空间，使得我国经济产业结构发展出现畸形。

6. 不动产的投资品化。土地财政的本质是为了解决地方政府的融资问题，然而这就决定了土地以及根据土地定价的房产等也带有了金融属性，成为了投资品。因此，只要土地财政政策依然是地方政府资金的主要来源，地方政府还要发展，土地的价格就不会过分的下跌，不动产就永远带有投资属性，资金就会源源不断地流入不动产市场。因此，政府打压房价的政策往往不能长期有效，房价的下跌也只是市场波动的一个短期现象。

四、 土地财政的改良建议

鉴于土地财政带来了上述的众多问题，很多学者都认为要取消或大幅度的改良土地财政。然而，一个由来已久的制度早已根深蒂固，简单抛弃谈何容易？如何走出土地财政的困境，摆脱对土地财政的高度依赖，笔者提出以下三点建议：

1. 建立城乡统一的建设用地市场，发挥市场配置土地资源的决定性作用。由于政府是土地出让市场的垄断者，现行的监管制度并不能很好的对其进行监督和约束，这也导致了土地财政的不断扩张。首先，通过合理规划使用土地，建立城乡统一的建设用地供给分配市场，将符合规定的农村集体建设用地纳入年度供地计划，让市场充分发挥对土地配置的指挥棒作用。同时，可以学习香港、澳门等地的成功经验，以年度为单位收取土地出让金，避免后续资金短缺而造成的发展动力不足问题。

2. 积极开拓资金来源。政府可尽快在公共服务、基础设施建设等领域明确建设标准、降低准入门槛，让更多民间资本和外资进入（如PPP模式），形成多元投资主体。同时，通过改良国有资本的配置方式，通过提高收租分红比例标准，将收租分红收益投入社会基础建设等公益领域，为城镇化发展创造有利条件。或采取调节税收制度，采取西方国家通行的不动产税，亦可解决政府资金问题。

3. 改善政绩考核标准。通过优化地方官员的政绩考核标准，改变旧时单纯以经济发展数量指标为衡量，谨防由GDP崇拜变为城市化率的崇拜。建立全面、合理、科学的官员绩效考核体系，加入民生、惠民等指标，以加快政府职能转变，向“服务性政府”发展。

参考文献：

[1] 孙秀林，周飞舟.土地财政与分税制：一个实证解释[J].中国社会科学，2013，（4）：40-59.

[2] 邹薇，刘红艺.土地财政“饮鸩止渴”了吗——基于中国地级市的时空动态空间面板分析[J].经济学家，2015，（9）：21-32.

[3] 邵朝对，苏丹妮，邓宏图.房价、土地财政与城市集聚特征：中国式城市发展之路[J].管理世界，2016，（2）： 19-31.

[4] 蔡继明，程世勇.地价双向垄断与土地资源配置扭曲[J].经济学动态，2010，（11）：75-80.

[5] 叶红.土地财政对城市化的影响分析[D].上海：复旦大学学位论文，2012.

[6] 廖霞林，罗志鹏.城镇化进程中土地征收增值收益分配机制研究[J].人民论坛，2014，（34）：80-82.

[7] 蔡继明，熊柴，高宏.我国人口城市化与空间城市化非协调发展及成因[J].经济学动态，2013，（6）：15-22.

[8] 吴东作.“土地财政”的政治经济学分析——基于马克思地租“国债（国税）”理论视角[J].经济问题，2010，（8）：9-12.

作者简介：赵金鑫（1987-），男，满族，山西省忻州市人，中国社会科学院金融研究所博士后科研流动站、中国华融资产管理股份有限公司博士后科研工作站博士后，清华大学经济学博士，研究方向为资产证券化、平台经济；冯骅（1990-）（通讯作者），男，汉族，河南省开封市人，清华大学社会科学学院经济学研究所博士生，研究方向為平台经济、产业经济。

收稿日期：2017-09-11。endprint