浅析我国公共政策执行过程中的利益博弈

何金颖

摘 要：政策执行本质上是相关政策主体之间基于利益得失考虑进行的一种利益博弈过程。本文通过分析我国现阶段公共政策执行主体之间的相互关系以及利益博弈带来的的正负向影响，进而对政策执行过程中如何进行合理博弈提出建议。

关键词：公共政策 执行 利益博弈

一、我国公共政策执行过程中出现利益博弈的行为分析

我国公共政策的执行主体，主要指各级政府机构，既包括国务院各部委、各直属机构、办事机构等中央级行政机构，也包括省、地、县、乡等地方行政机构。

（一）公共政策执行过程中，中央政府与地方政府利益博弈

中央与地方政府行为目标的不同，导致二者在根本利益需求上的差异。中央政府的行为目标表现为：中央政府主要站在全局利益的高度，提出宏觀性的、战略性的，代表整体利益的公共政策，并监督政策的执行。中央政府基于自己的行为目标，利用行政手段向地方政府推行政令，要求地方政府作为或者不作为。

地方政府的行为目标表现为：地方政府是中央和地方双重利益的代表。地方政府是中央在地方的代言人，又代表自身的利益，有自身的合理的利益需求。

中央与地方政府的博弈均衡点即双方都认同的、能代表大多数人利益的策略组合。只有中央不断地修正公共政策，使其初衷更加符合实际，地方执行公共政策过程才会获益，才会调动中央与地方两个积极性。中央与地方政府必须不断的调整自身行为的能力：中央政府要放权，地方要创新探索，双方只有不断的谈判、沟通、协调，放眼长远利益，才能实现利益均衡。

（二）公共政策执行过程中，政府部门间利益博弈

地方政府之间展开的博弈活动的原因主要有三点：首先是由于资源的稀缺性导致了利益在不同主体之间分配的差异化，人们由此制定公共政策以对社会资源做重新的调整和分配，政策的利益相关者也才会在政策过程中围绕利益展开各种各样的博弈行为。

其次是当前我国地方政府社会角色的变化。在社会转型过程中，地方政府逐渐转变为当前社会转型时期中央政府在本区域内的利益代表者、本区域局部利益代表者和政府自身利益的代表者这三种角色的重合。在政策执行过程中，地方政府比以往更加注重从本区域的局部利益和政府自身利益出发来决定是否执行某项政策，由此引起的利益冲突和摩擦也开始出现；

再次，当前我国的政绩考核机制存在唯“数字”是举的缺陷，地方政府热衷于追求经济数字增长，不仅盲目进行一些“短、平、快”项目的建设，忽视当地的民生和环境保护等问题，还导致了同级地方政府之间的恶性竞争，地方政府之间的利益博弈不断的朝向零和博弈的方向发展。

（三）政府与民众之间的利益博弈行为分析

在具体的政策执行过程中，地方政府和民众之间围绕各自的利益展开博弈活动，具体的表现形式有：（1）一般而言，地方政府所代表的国家公共利益与目标群体之间的根本利益没有本质区别。但有的时候国家公共利益与目标群体的利益优势有时会有差别：国家的公共利益可能更关注长远的、整体的利益。而目标群体的利益可能更多的表现为眼前的、个体的利益。当目标群体的利益受损时，就会抵制反映国家公共利益的政策的执行。（2）地方政府所代表的国家公共利益与地方政府所代表本区域的局部利益和目标群体的利益之间的博弈。这种情况下，地方政府所代表的区域局部利益和目标群体的利益保持一致，而与国家的整体公共利益出现了矛盾和冲突。地方政府会与当地的目标群体结成利益同盟，共同抵制或消极执行中央政府的政策，导致中央政府的政策在该地区完全的失效。

二、分析我国公共政策执行中利益博弈的原因

公共政策是公共部门对社会价值所作的权威性分配。这种分配本质上是对社会利益的一种调整，在调整过程中，如利益增加者或者获利较多者对政策持欢迎态度并积极执行；利益受损者或获利较少者对政策持不满态度并消极执行。由此可见，政策对社会利益的调整会导致利益的差别的出现，形成主体之间的利益冲突，最终影响政策的执行过程和执行结果。

在博弈活动中，参与者将遵循个人行为理想的原则，在既定的博弈规则下，每个局中人都把个人效用最大化作为自己行为和策略选择的出发点。在政策制定阶段，利益需求没有得到满足的利益团体就会把自己的影响力转向政策执行过程，围绕具体的利益实现过程，各利益团体仍然会进行各种形式的利益博弈，通过改变政策实施的手段和条件，试图达到自己在决策过程中所预想的利益和目的，在执行过程中保护或增加自己的利益。所以说利益冲突是政策参与者利益博弈的根源。

三、利益博弈对公共政策执行的影响

（一）利益博弈对公共政策的正向影响

首先，公共政策执行的利益博弈研究有利于转变政府职能。各利益方均有自己期望的“偏好”，市场经济、政府、社会并非是此消彼长的“零和博弈”，而是一种张力平衡关系，如何使这一博弈过程朝着“双赢”目标前行正是政府着力解决的重心。其次，公共政策执行的利益博弈研究有利于提高政府政策执行力。公共政策执行作为公共政策过程中的关键环节，也是相关群体基于利益得失的考虑而进行利益博弈的关键过程。因此，必须优化公共政策执行的利益整合机制，加大利益整合力度，使得利益结构分化均衡，进一步提高政策政策执行力。再次，公共政策执行过程中的利益博弈有利于促进社会主义和谐社会的建设。在我国社会转型的过程中，原有的社会利益格局被打破，发生了分化和重组，不同的价值观、行为模式、利益诉求导致各种矛盾和冲突相继出现，影响到社会的稳定和谐。因此，在公共政策执行过程中，进行合理的政策利益分配，有助于维护社会健康稳定发展，促进社会主义和谐社会的建设。

（二）利益博弈对公共政策的负向影响

在政策执行过程中，不合理的博弈行为使其自利的本性不断扩张导致零和博弈出现，这对以维护公共利益为目标的公共政策来说，无疑是一种极大的损害，具体来讲，负向影响表现为：

其一，政策目标落空，政策效用得不到应有的发挥。一些公共政策执行主体过分追求自身利益，使得公共政策维护社会公共利益的目标根本无法实现；或是为了追求自身利益，在政策执行过程中与其他政策利益相关者展开不合理的、过度的博弈，导致了政策执行参与者之间矛盾的激化，使得执行时的沟通和协调变得更加困难，无形之中增加了执行过程中的阻力。

其二，社会资源的巨大浪费。利己主义的政策执行者将原本用于解决社会公共问题的各种资源转变成满足自身利益的工具，这就导致了公共权力浪费。政策参与者之间缺乏沟通与合作，社会资源优势就得不到互补和发挥，这对于社会资源来讲也是一种巨大的浪费。

其三，破坏政府形象，增加政策执行阻力。若地方政府为了各自利益而展开不计后果的博弈行为必然会损害社会公共利益，直接或间接影响各级党组织和各级政府在人民群众中的形象，不利于政策的推行，不利于经济社会的发展。

四、对政策执行过程中进行合理利益博弈提出建议

（一）完善利益协调机制，促进政策利益相关者的利益整合

利益协调通过规范不同利益主体的价值取向，减少利益差别和利益冲突，增加不同利益主体间的共融性和合作性，实现不同利益主体间利益整合。

中央政府与地方政府之间的利益整合。具体措施有：健全地方政府的利益表达机制。中央政府可根据地方政府的利益诉求制定相应的政策，使不同的地方政府之间的利益在其制定的公共政策中尽可能的得到体现，这样就可以在政策执行之前把政策执行偏差出现的根源解决，是政策目标顺利的实现的前提；保障地方政府的合理利益诉求。一要满足地方政府的基本利益，为其提供必备的物质性资源和非物质性资源，保证地方政府的正常运转；二授予地方政府一定的自由裁量权，使地方政府能够根据当地情况创造性地开展工作，避免政策出现“水土不服”现象；三给予特殊地区的地方政府更多政策优惠，如老少边山穷等地区经济社会落后、自然环境恶劣，实行政策倾斜可以减少这些地区与发达地区之间的心理落差，有利于经济社会均衡发展和共同富裕的实现。

地方政府间的利益整合。要不断的寻找和培育地方政府间的利益共同点，加强地方政府间的合作，实现资源优势的互补和共享，逐步消除地方政府之间的壁垒，以此来促进地方政府在政策执行中博弈行为的合理化。此外还应完善政绩评价指标体系向多元化发展；可适当使用奖惩机制，对政绩效益高而成本付出小的地方政府进行奖励，对政绩成本高的地方政府进行相应的惩罚。还应在地方政府间构建起协调机制，使得地方政府之间能够及时了解彼此的利益诉求，减少因信息沟通不及时而导致的地方政府间的推诿扯皮现象，增强地方政府之间的信任度，避免不合理的利益博弈行为，实现区域共同发展。

政府与民众之间的利益整合。要明确政府作为公共利益维护者和代表者的角色，做好不同目标群体之间的利益协调工作。规范强势群体追求利益的行为，维护弱势群体的利益，防止利益受损的目标群体因自己正常利益得不到保障和满足而出现的对政策执行的抵触情绪。还要畅通利益表达渠道，完善利益诉求机制。根据民众的利益诉求及时对政策执行进行调整，或将民情民意及时向上级政府反映，使目标群体的利益诉求得到合理的表达与释放，减少社会不稳定因素，保证政策顺利实现。

（二）规范权力关系，明确执行主体各自的责任

从纵向权力关系上讲，应该以统筹兼顾的原则来处理集权与分权的关系，在坚持维护中央权威的前提下，适当的向地方政府分权。例如，十九大报告指出要使省级及以下政府拥有更多的自主权，这个新提法将有利于进一步理顺党政关系和上下级关系，并发挥各地各级政府的能动性。

从横向权力关系上讲，要推进机构编制管理的法制化进程。十九大报告指出要“统筹使用各类编制资源”，这为破解政府机构编制难题提供了思路。编制管理可以确保政府机构的人员安排得到有效控制，避免机构膨胀和人浮于事。坚持科学定编，盘活既存人力资源并激活新增人力资源，使各类编制资源“动起来”，实现政府编制管理的优化配置。建立精简、高效、协调的政府。

政策执行的责任追究机制对政策主体的政策执行效果也有着十分重要的意义。建立行政责任追究制度，实行风险预警机制，便于对政策执行主体实行有力的监督；对因政策执行失败而造成损失的责任主体，依法追究其责任，保证政策执行的责任明晰和实施严肃，将会对政策的有效执行起重要的保证作用。

（三）加强政策执行的监督检查，保证政策目标的实现

首先，加强监督主体的监督意识。不仅要加强对那些利用公共权力为自己谋私利的官员的监督，也包括加强对那些碌碌无为的政府官员的监督，使监督主体明白自己既然被授予了监督政策执行的权力，就要承担相应的责任，对公众和监督对象负责。在监督过程中秉公办事、公正严明。其次，充分发挥多元监督的作用，保证监督主体的独立地位。除了继续增强人民代表大会、党的纪律检查委员会、国家监察委员会、政府监督部门、司法机关、审计机关等的监督效用以外，还要鼓励社会新闻媒体和人民群众参与到监督过程中来。此外，改变监督机构现行的双重领导制，实行上级监督机构直接领导的垂直领导体制，使监督机构真正获得的独立地位。再次，完善执行监督的法律体系。以法律形式明确监督机构及其人员的监督权限、监督程序等，同时加大对政策执行主体违规行为的惩处力度，严把监督关，促进监督效果的最大化。

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