浅议西部地区水利工程应用PPP模式的探索

杨永文

摘 要：西部地区是我国经济发展和政府管理模式相对落后，水资源利用相对落后地区，社会的可持续发展离不开水利工程的建设，水利工程巨大的投资额和当地落后的经济发展是矛盾的，因此PPP模式的應用将对西部地区的大力发展水利事业起到助推作用，很好的改善民生、提升水利工程公共服务效率。本文对PPP模式在西部地区水利工程中的应用价值、意义、难点进行了分析和阐述，并对今后西部地区水利工程发展提出合理建议。

关键词： 水利工程 PPP 社会资本

一、西部地区水利工程发展需求

我国西部地区水资源丰富，西部水资源总量占全国约46%，80%集中在西南部。西北地区干旱少雨，水资源总量仅占全国总量的8%，资源型缺水问题突出。因此水资源是西部经济社会可持续发展的重要制约因素，加快水利工程建设调节水资源分配和利用是实施西部地区可持续发展的关键。

水利工程是整个国家经济发展的基础，对于水资源未能充分利用、水利建设落后的西部地区，水利建设状况直接关系到西部区域经济社会的健康发展，良好的水利发展是西部大开发战略顺利实施的重要保障。同时西部地区经济发展相对落后，很多规划的水利工程项目由于巨大的资金缺口而没有实施，同时缺乏水利工程建设和运营的优秀技术和管理人才，因此引入资金和人才是西部发展的关键。

二、PPP模式定义

PPP是英文“Public-Private Parhtnership”的简写，中文直译为“公私合伙制”。在中国PPP定义为“政府和社会资本合作模式”。PPP是指政府与私人部门组成特殊目的机构（SPV），引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交给政府的公共服务开发运营方式。

三、水利工程应用PPP模式的价值和意义

PPP模式是公共服务供给机制的重大创新，采用PPP模式引入社会资本是解决资金、人才、管理技术的重要手段。水利工程采用PPP模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。

（1）有利于加快转变政府职能，实现政企分开、政事分开

引入优秀的专业化水利工程实施企业作为社会资本，承担项目的设计、建设、投资、融资、运营和维护等责任，有助于解决政府职能转变的问题，深化投融资体制改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。

（2）有助于地方债务的治理，缓解政府增量债务

PPP模式关键在于引入社会资本方承担公共产品与服务项目融资、建设、运营等的大部分工作，实施过程中社会资本方承担项目融资的大部分工作，以换取公共产品与服务项目长期特许经营权，政府将部分债务转移至社会资本，充分解决了当前水利工程投资缺口巨大的问题，缓解了政府增量债务。

（3）合理的风险分担机制

在PPP模式中，按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担。原来全部由政府承担的风险，转变成由政府和社会资本按照风险分担机制共同承担。

（4）提高项目服务效率，实现物有所值

PPP模式提倡“让专业的人做专业的事”，通过PPP模式，在市场竞争机制下引入社会投资人，可以实现资源的优化配置，充分发挥社会投资人的专业优势，利用其融资、技术和管理优势，提高项目的质量和效率，从而提升服务品质，降低成本。

四、水利工程应用PPP模式的政策指导

（1）2014年11月财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金〔2014〕113号）

（2）2014年12月国家发改委国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资〔2014〕2724号）

（3）2015年3月国家发改委、财政部、水利部关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见（发改农经〔2015〕488号）

（4）2015年4月国家发改委、财政部、住建部、交通部、水利部、人民银行基础设施和公用事业特许经营管理办法（发展改革委令2015年第25号）

（5）2015年5月国务院办公厅转发财政部发展发改委人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）

五、西部水利工程推广PPP模式的难点

我国水利行业应用PPP模式还处于起步阶段，相关的政策、法规、操作程序等尚未形成，PPP模式还处在边实施边探索的攻坚阶段。

（1）西部水利工程基本属于基础设施和公共服务类工程，工程建成后主要产出潜在产业收益和社会效益，没有直接经济收益，对应追求利润回报最大化为目标的社会资本来说吸引力不强。PPP项目合理的收益和利益平衡是推广的关键问题。

（2）水利工程项目运营质量要求高。水利工程PPP项目一般运营期限较长、服务价格、服务质量和服务范围发生变动的可能大、运营技术相对复杂，因此对社会资本的技术和管理要求较高，项目一旦运营不好可能会引发社会矛盾。

（3）在水利建设领域，应用PPP模式的制度尚不健全。各地政府部门出台的关于PPP项目的政策文件也不尽相同，导致各地PPP项目的运作方式不一样，国家层面PPP规律条款还在制定阶段。

（4）水利工程PPP项目监管体系完善。政府监管应当有针对性、专业性和系统性，目前政府监管评价体系风险管控能力较弱，监管体系大多以文件形式发布，需要进一步转变行政观念、建立监管制度、提高监管水平。

六、西部水利工程发展建议

（1）中央和地方政府应当安排财政专项资金或成立水利工程专项基金会来引导和支出西部地区重大水利工程建设。

（2）对于符合国家政策又有融资需求的重大水利工程，有关行业部门要加大沟通协调力度，会同国家开发银行等机构积极争取有关部门的理解和支持，共同研究完善重大水利工程融资风险防控措施。

（3）地方政府应加强财政补贴管理，对社会效益较好，防洪、防灾效益比较明显的重大水利项目应给予适当补贴。

（4）政府在水利行业层面出台相应的水利工程中应用PPP模式的实操指引，来引领各地政府和企业合规操作，有效实施。

（5）紧推动水价形成机制改革，形成能够反映供求状况和资源稀缺程度并给予供水企业合理回报的水价体系。