中国制定社会保障法初探

杨传星

摘 要 目前，中国经济发展遭遇瓶颈，群体社会保障诉求增加，出现了一些社会问题，社会保障改革面临严峻的新形势。本文从历史和现实的视角，为中国社会保障体制改革提出立法建议。制定一部社会保障法对中国在政治、经济和社会方面的意义在于使中国实现政治目标，促进中国经济走出困境，解决目前的诸多社会问题。

关键词 中国 社会保障法 意义 意见

一、制定社会保障法的意义

（一）历史发展的政治需要

翻开世界经济发展史，市场经济的实质就是法制经济，实行市场经济风险性加大，为对冲影响必须加强社会保障制度改革。追溯我国社会保障制度的发展，1951年政务院颁布了《中华人民共和国社会保险条例》，当时实行计划经济，更多地注重公平性。

1978年后，对社会保障制度进行了一系列改革，已初步建立了“五险一金”的城镇社会保障体系，农村的救灾救济、五保、低保、合作医疗都取得了不小成绩，但是整体还存在着统筹层次较低、标准不一、覆盖面小等诸多问题。多年来国家注重经济发展，社会保障体系建设相对滞后，更多地强调效率，忽视了公平性，有违改革初衷，影响了政治目标的实现和社会的稳定，给政府带来了沉重的维稳负担，造成了不必要的内耗。社会保障制度是社会稳定的基础，是市场经济不可缺少的组成部分，需要藏富于民，释放改革红利，实现改革的终极目的，更加体现社会主义的本质特色，实行社会保障法治化，制定一部覆盖全社会的社会保障法，这是中国历史发展阶段必须解决的问题，尽快制定社会保障法是从根本上解决这一系列问题的有效办法。

（二）现实经济发展的迫切需要

纵观中国的很多立法，大多借鉴了发达国家的法律，他们的社会保障立法最初也都以单行法的形式出现。比如1935年美国遭遇经济危机，罗斯福政府即推出了综合性的《社会保障法》，实行“从摇篮到坟墓”的系统保障工程，使经济再次腾飞，社会渡过危机。

目前中国经济发展遭遇瓶颈，人口红利消失，环保欠账要还，社会矛盾突出，有些地方“精准扶贫”具体措施无持续性保障，改革的初衷是让一部分人先富起来，先富带动后富，而现实是出现了海绵的挤兑效应，出现了两极分化，底层反而受到挤兑，形成了金字塔形社会结构。特别最近从上到下的环保风暴，有些地方缺乏渐进疏导过程，“一刀切”比较严重，导致大批工人下岗失业，生活没有保障，引发大量社会问题，又反过来影响了经济发展。

中国经济增长模式应作出改革，过去国家集中财力投资拉动经济发展，才有今天的国家强盛，但是民生问题依然存在，老百姓的收入都要用于保障基本生存，支付学生学费、虚高的医药费，还要面对天价的楼市，造成老百姓不敢消费、无钱消费，消费这驾马车跑不起来，严重制约了经济的发展。因此，要想经济突破发展瓶颈，就必须及时出台一部社会保障法，解决民生问题，刺激消费，这也是拉动现实经济发展的迫切需要。

（三）社会管理走向依法治国的需要

中国的社会管理要面对职工和居民两大群体，国企改革完成了国家职工向企业职工身份的转变，还有很多成了自由职业者，以灵活方式就业。在社保基金的征缴管理上，传统的以单位为对象的社保制度显然已不能适应这种局面，而居民分散性和流动性更强，征缴管理难度更大。同时，在社保基金支付管理上，尽管我国社会保障水平还很低，但还存在很多冒领社保基金的问题，套取报销医疗费问题屡禁不止，对社保基金的管理提出了挑战，每年社保部门都要投入大量人力、物力，去搞社保认证，到处可见社保部门的门口排起长队，目的就是防止冒领社保金。中国的老龄化问题比西方国家更为严重，因此从严立法保障基金安全尤为重要。

同时，当前还存在着管理分散、政出多门等问题。贫困群体救助归民政部门负责，社保待遇归人社部门管理，造成有的人同时领着几个部门的救助金，众多机构共同行使社会保障职能，缺乏宏观协调和综合平衡，造成多头管理，各自为政，管理成本加大，缺少强有力的行政手段，缺乏长期有效的监督机制。虽然我国的《社会保险法》已经出炉，但覆盖面过窄，影响了社会保障体系的进一步完善和实施。社会保障制度是国家社会经济制度的重要组成部分，依法治国是建设法治中国的重要保障，当前存在的诸多问题中，最主要的还是缺少一部覆盖全社会的社会保障法，必须有一整套法律法规加以规范，用法律来对社会保障所涉及的各种关系进行调整。

二、制定社会保障法的几点立法意见

（一）重点推行覆盖各个领域的社会保障法顶层设计

在大力建设和谐社会的今天，社会保障制度设计更应认真结合我国的社会保障国情，努力扩大保障范围，丰富社会保障的结构内容，切实保障基金安全，提高运用效率，发挥社会保障的再分配功能，体现社会保障制度设计的中国特色，重点涉及养老金并轨问题，平衡地区差异、城乡差别问题，农民工保障问题，长期计划生育留下的养老难题，从而作出合理的社会保障规定，促进保障全国一盘棋，平衡协调发展。

社会保障制度是社会稳定的基础，是市场经济不可缺少的组成部分。任何国家社会保障事业的发展都以立法当先，而我国社会保障立法应涉及社会保障的各个方面，使社会保障活动处于法制中运行。

（二）保障立法上侧重教育、医疗、住房三大民生问题，重点关注生存权设计

立法全面推行实名制，利用大数据建立全国信息系统，在关乎民生的教育、医疗、住房方面重点立法，废除教育、医疗、住房产业化的发展方向，立法规定其公益性，立法提高社会保障水平，使社会成员都能共享改革成果，把国家资金重点投向民生领域，拉动内需，促进消费，既能使经济保持高速增长，又能促进社会协调发展，充分发挥其调节杠杆的作用。国家应加大社会保障力度，保障人民基本生存权的实现。

（三）整合税种，统一征收社会保障税

目前，中国税种繁多、税负过重问题广受诟病，实际上都忽略了中国是社会主义国家这个根本立足点，只有整合税种，统一征收社会保障税，才能构建中国特色的社会主义保障制度。因此，要建立适应我国社会保障制度发展要求的社会保障税法制度，借鉴国外发达国家的成功经验，必须在政府主导下筹集社会保障基金。为充实社会保障基金，可以考虑开征财产税、遗产税等统一为社会保障税，这样也能增强纳税人的荣誉感，直接说明征税用途，可以调动纳税人的积极性，使社会保障制度正常运行。

（四）立法全面推行实名制、申报制，严明罚则

立法全面推行社会活动实名制，包括网络注册等，立法强化财产申报制，利用大数据建立全国信用系统，尽快整合社会保障卡与居民身份证、房产证、银行卡等信息联网，严明罚则，人人知晓，只要这样，类似劳民伤财、兴师动众的社保认证就免了，有法律去规范、加强联网联动监督，增强法律意识，起到事半功倍的效果。用社会保障法规范人民的日常工作、生活，有效建立起符合中国特色的社会保障法律体系，提高社会保障法的可操作性，强化充实社保基金来源，实现社会保障法的积极作用，更好地促进社会主义的法制建设，真正实现依法治国。

三、结语

中国已經进入社会经济发展的瓶颈期，应尽快建立社会保障体系，进行社会保障立法，平衡各个阶层的利益，规范引导人民走向共同富裕，才能达到改革的终极目标，实现人民安居乐业，经济稳定发展，国家长治久安。

（作者单位为平邑县人力资源和社会保障局）

参考文献

[1] 于东阳，刘法力.我国社会保障法的历史沿革、现存问题及未来展望[J].经济研究导刊，2008.endprint