农业政策性金融助力广东扶贫的模式选择与对策

周良伟　何壁龙　陈嘉麟

摘 要 农业政策性金融如何助力广东脱贫攻坚？本文基于广东相对贫困而非绝对贫困的现实，在剖析农业政策性金融助力广东扶贫不足的基础上，提出农业政策性金融在广东的扶贫定位上应走国际成熟的小微金融扶贫之路，而具体的模式选择可以是广东本土的“小额信贷郁南模式”，中国乡建院的“内置合作金融模式”，或者是与农户土地承包经营权流转相结合的“农地金融模式”，并由此提出农业政策性金融助力广东扶贫的对策。

关键词 农业政策性金融 扶贫金融 小微金融

一、引言

这是一个最好的时代，这是一个最坏的时代。富，在广东；穷，也在广东。2016年广东GDP达到79512.05亿元，连续28年位居全国第一，然而此时，“经济第一大省”的广东外强中干，在珠江三角洲之外的粤东、粤西、粤北等相對不发达地区，仍然有3409个贫困村，157万年人均纯收入不足2500元的贫困人口。区域发展不平衡，城乡贫富差距大成为“广东之痛”，“穷广东”之帽不摘，难建“幸福广东”。贫穷不是社会主义，社会主义要消灭贫穷。消除贫困，共同富裕，是广东经济第一大省全面建设小康社会义不容辞的责任。

改革开放以来，广东在加快珠江三角洲地区经济快速发展的同时，采取地区结对帮扶、开发式扶贫和建立农村社会保障制度等一系列措施，使扶贫减贫事业成效显著，欠发达地区的贫穷落后面貌发生了很大的变化，特别是经过两轮“双到”扶贫，贫困性质已由绝对贫困转向相对贫困，突出表现为城乡居民收入差距日渐扩大、地区间农民收入差距日渐扩大、农村内部农民收入差距日渐扩大；同时，贫困人口分布分散，精准帮扶难度大。总之，广东的相对贫困是“有饭吃、没钱花”，是一种相对“珠三角”绝对发达性质的比较落后的发展状态。

金融扶贫作为资本输入性质的“造血”脱贫，在相对贫困帮扶中的作用日益凸显。“加大对脱贫攻坚的金融支持力度，特别是要重视发挥好政策性金融和开发性金融在脱贫攻坚中的作用”，是以习近平总书记为核心的党中央对农业政策性金融扶贫的召唤。广东要到2018年实现全省贫困人口全部脱贫，与全省同步率先全面建成小康社会，迫切需要金融特别是农业政策性金融发挥杠杆示范效应，弥补扶贫资金缺口，增强“珠三角”外的相对贫困地区的持续自我发展能力。

农业政策性金融在广东已经两轮“双到”精准扶贫的基础上，如何进一步助力广东扶贫攻坚？我们以为，应该秉承广东在改革开放中积累的敢为人先的精神，勇于先行先试，大胆实践探索，在扶贫攻坚战场中杀出一条血路，彰显广东农业政策性金融扶贫的特色。

二、农业政策性金融助力广东扶贫的成绩和不足

（一）农业政策性金融助力广东扶贫成绩

1.完善了脱贫攻坚工作机制。第一，加强组织部署。农发行广东省分行十分重视扶贫工作，多次召开专题会议，对金融支持脱贫攻坚工作进行整体部署，把支持扶贫开发作为政治担当和责任使命，提升站位、主动作为。为全面贯彻落实脱贫攻坚工作部署，切实加强省分行金融扶贫工作组织领导，成立了扶贫工作领导小组，专门确立了扶贫业务职能处室，做到机构、人员、责任三落实，全力服务于广东脱贫攻坚。第二，建立起省行行领导包片扶贫联系制度，省分行每位行领导分别包片负责广东省16个省定贫困县所在地市分行的脱贫攻坚，组织开展扶贫调研，了解贫困状况及贫困人口需求、地方政府脱贫攻坚政策措施，帮助联系行理清脱贫攻坚工作思路，明确工作重点，指导联系行创新工作方式，破解工作难题。第三，确定定点挂钩扶贫村。根据广东省委、省政府推进新时期精准扶贫、精准脱贫工作相关要求，为落实广东省分行挂钩扶贫村帮扶工作责任，做好“结对”扶贫，经过省分行驻村工作队进村核查识别，确定挂钩扶贫村信宜市丁堡镇山背村的96户（共268人）为省分行三年扶贫攻坚帮扶贫困户，明确省分行副处以上干部为帮扶责任人，“结对”扶贫干部以高度的政治责任意识，认真落实帮扶责任，推动贫困村、贫困户尽快脱贫致富。

2.强化了农业政策性金融扶贫措施。农发行广东省分行制定了支持脱贫攻坚工作的工作思路，完善了相关金融扶贫方案和配套措施。第一，制定了支持广东三年精准扶贫、精准脱贫的工作方案，提出从资本金和贷款两头发力，全力支持五大重点领域，包括农村产业发展扶贫工程、贫困地区各类基础设施建设、旅游扶贫开发、贫困地区人居环境改善、农村教育文化扶贫等。第二，强化与商业性金融机构合作，为进一步创新和完善农业政策性金融扶贫合作机制，充分发挥金融扶贫在脱贫攻坚中的核心作用，增强贫困地区内生动力和发展活力，省分行与中国银行广东省分行签订了金融扶贫合作协议，双方首批合作支持10个项目，金额57亿元，覆盖粤东西北地区6个地市的基础设施、民生工程、义务教育等领域。

3.紧密开展了农村人居环境改善扶贫。针对广东省相对贫困地区，按照广东省政府提出2018年粤东西北地区完成80%自然村农村人居环境综合整治的工作目标，持续加大农业政策性金融对改善农村人居环境建设支持力度，有效弥补了农村地区基础设施建设投资不足的缺陷，已支持各类农村人居环境建设项目18个，贷款金额91.34亿元。与省委农办联合发文做好改善农村人居环境信贷支持工作，推动解决农村基础设施建设资金缺乏的问题，促进产业形成和提升，对缩小城乡人居环境差距，实现乡村建设根本性突破有重要意义；会同广东省住房城乡建设厅、环保厅、水利厅等部门共同推进农村生活污水治理、农村环境整治、农村基础设施等多方面建设，已办理了广东省政府部署的广、深、佛、莞、惠五市农村污水处理示范区内项目31个，融资金额87亿元，对郁南县整县打包污水处理PPP项目形成了完备的支持案例；与广东省住房城乡建设厅等七部门联合发文《关于改善贫困村人居卫生条件的指导意见》，将改善贫困村人居卫生条件作为改善贫困地区农村人居环境的首要任务，通过改善农村饮水条件，治理农村污染，消除人居卫生健康隐患，稳步提升贫困村人居环境水平。

改善广东贫困地区农村人居环境建设取得了阶段性成效。农业政策性金融所支持的清远英德市九龙镇美丽乡村建设8亿元贷款项目，当地通过实施农村人居环境绿色发展，开展“整洁村、示范村、特色村、生态村、美丽乡镇”等五个方面的建设，为创建并实现全面建成小康社会目标（内容包括环境整治、新农村建设、乡村道路及基础设施、水环境整治及绿道建设、农村危房改造、农村饮水工程等）奠定了坚实的基础。endprint

4.积极服务于农村贫困地区基础设施建设。第一，积极服务农村贫困地区交通建设。配合地方政府加强农村交通基础设施补短板建设，提高农业综合生产能力和农业资源利用效率。今年共支持广东省定贫困县和贫困村农村公路建设项目8个，金额21.2亿元。第二，积极服务贫困地区涉农安置住房改造。通过与各地政府深化棚改领域合作，成为2016年广东省涉农棚户区改造信贷支持工作的主办行。2016年，共支持纳入年度全省棚户区改造计划的城中村和垦区棚改项目18个，贷款金额121.1亿元，累计发放涉农棚改贷款32.4亿元，支持安置2.1万户，安置人数达8.8万人。其中支持省定贫困县的棚改项目1个，贷款金额4000万元，支持安置1470人。此外，投放贷款1.9亿元修建安置住房和生活配套设施，支持阳山县贫困山区“两不具备”下山移民易地扶贫搬迁项目。第三，加快推进城乡一体化。协助地方政府全面推进社会主义新农村建设，以城带乡加快推进城乡一体化和新型城镇化建设，推动贫困地区产业结构调整，促进农村贫困人群就近、就地转移就业，以工促农努力实现农村贫困地区第一、二、三产业融合发展，通过多渠道实现人民增收。今年已支持各类城乡一体化项目177个，贷款金额702亿元，其中支持广东省定贫困县的城乡一体化项目8个，贷款金额18.82亿元。

（二）农业政策性金融助力广东扶贫的不足

相比商业性金融扶贫和合作性金融扶贫，农业政策性金融扶贫具有期限长、利率低、额度大、政策性强、担保抵押方式灵活等特点，使其能够在金融扶贫中发挥引领作用。农业政策性金融在农村扶贫开发中具有资金引导和杠杆效应，其前期投入是商业金融后期跟进的基础。虽然广东两轮“双到”已取得的减贫成就离不开农业政策性金融的大力支持，但农业政策性金融助力广东扶贫中存在诸多问题，主要体现在以下几个方面：

1.缺乏健全的农业政策性金融法规体系支持。目前，我国仍没有出台健全的农业政策性金融的法律法规。而作为广东主要的政策性银行，农发行的法律权利、义务、政策性金融的边界等问题并没有明确的定义，这使得农发行在广东执行农业政策性金融精准扶贫时的权益缺乏法律保障。由于受自然灾害、种植技术有限等因素的影响，农业的信贷存在高风险，再加上农发行本着安全性原则发放贷款，这与农业信贷的高风险相矛盾。薄弱的法律保障制度一方面限制了农发行助力广东扶贫发放贷款的动力，另一方面导致农发行仅仅按照中央政策统一开展金融扶贫，限制了广东地方特色的农业政策性扶贫业务的开展。

2.风险补偿机制缺失制约着农业政策性金融助力广东扶贫功能的发挥。目前，广东的农业政策性金融扶贫仍存在风险补偿机制缺失、配套政策不完善等问题。受农发总行保本微利经营原则的影响和制约，广东地方风险较大的农业政策性金融扶贫项目仍难以获得有力支持，束缚着农业政策性金融助力广东扶贫，制约着扶持贫困农户脱贫致富功能的充分发挥。

农业产业的自然风险往往容易引发信贷违约，广东夏季的台风、雷暴、瞬时大风大雨等强对流天气频发特征更易导致广东农村的农户出现主观和客观上的贷款逾期。广东农村相对贫困使农业政策性金融的扶贫项目投资期限长、回报不确定、贷款风险相对较高，且申请扶贫贷款的贫困农户基本上没有提供抵押或质押品的能力，扶贫贷款的发放一般采用担保或联保模式。在这种情况下，一旦发生系统性风险，申请人及担保人或联保农户基本上不具有偿还贷款的能力，最终的风险损失仍要由农发行承担。

3.广东贫困地区零售性农业政策性扶贫金融投入仍然不足。为了支持建档立卡贫困户自立致富，国务院扶贫办提出推进扶贫小额信贷工作，即为建档立卡贫困户提供“5万元以下、3年以内、免担保免抵押、基准利率放贷、财政扶贫资金贴息、县间风险补偿金”的小额扶贫信贷产品。假设在100万建档立卡贫困户中有半数贫困户需要中位数3万元的小额信贷，那么需要的信贷资金就为150亿元左右。但农业政策性金融助力广东扶贫开展的基本都是对公批发业务，在广东非连片贫困地区设置的营业网点普遍不足，农村中小金融机构承担了广东扶贫小额信贷投放量的一半以上，但由于其资金规模与实力相对有限，扶贫小额信贷的服务能力还有待进一步增强。

4.农业政策性金融助力广东扶贫产品单一。农业政策性金融助力广东扶贫仍然是以政策性信贷为主，金融产品的服务种类单一，关于政策性保险、担保、保费补贴等内容涉及极少。过去，广东农业政策性金融信贷的领域基本是在粮食收购贷款上，农业政策性保险制度尚未建立，农业政策性金融的引导作用微弱。

5.农业政策性金融助力广东种养加业扶贫效果有待提升。广东粤菜、客家菜、潮汕菜饮食文化除了在口感上对农产品有进一步的需求外，产品优质、品牌文化、绿色有机等因素也影响着农产品的销路。从当下总体看，广东地方特色的农产品供给处于量大而品质一般，存在品牌少、销路不畅等问题，究其原因是种植业、养殖业、加工业的农产品供给跟不上这三类饮食消费水平的升级。广东的农业政策性金融对种养加业的扶贫方式還是较为粗放，这种做法的危害之处在于忽略了农户间或者农户和企业间的合作。由于贫困农户的认知水平和经营水平较低，种植业、养殖业、加工业规模不大，管理产业的机制并不存在，发展壮大所需的规模效益不能够形成，农业政策性金融扶贫的投入难以取得预期结果。

6.政府主导的农业政策性金融扶贫还需差异化。农业政策性金融助力广东扶贫离不开政府的主导，可以在短时间内集中扶贫资源，使资源的利用达到最优化，获得明显的扶贫效果。然而，由于广东各个地区的贫困问题不一，政府主导的统一的农业政策性金融扶贫难以应对复杂的贫困问题，最终导致扶贫运行成本增加，扶贫效率降低。

三、农业政策性金融助力广东扶贫的模式选择

扶贫不是“输血”式的救济，广东欲彻底摆脱“有饭吃，没钱花”的相对贫困窘境，根本还在于需要借助具有“造血”功能的金融扶贫，增强相对贫困群体的自我发展意识和自我发展能力，最终让他们具有可持续发展的“内生动力”。农业政策性金融是党和政府针对农业、农民和农村这一“三农”领域实施特定战略或弥补市场失灵的制度设计，农业的弱质、农民的弱势和农村的相对落后使我国的农业政策性金融天然肩负着“扶弱济贫”的普惠金融特质，那么，针对广东这个发达经济体的相对贫困，农业政策性金融助其扶贫直至脱贫的可行模式是什么呢？endprint

脱胎于小额信贷的小微金融是国际社会多年扶贫实践的成熟普惠金融，典型代表是印度尼西亚人民银行和孟加拉国格莱珉银行以储蓄动员为持续推动力的小额信贷，不但被国际社会赞誉为穷人金融，更重要的是有一套自动瞄准穷人的贷款机制，开了以穷人的信用为担保发放贷款的先河。由于小微金融现在已经成为国际主流的有效金融扶贫业态，考虑到我国的农业政策性金融并没有被赋予储蓄动员职能，所以，如果农业政策性金融采用下述几种小微金融模式对广东的相对贫困区实施的金融扶贫，更多应该是从事小微金融的批发业务而非一般直接面向扶贫对象的小微金融零售业务。

（一）小额信贷郁南模式

小额信贷扶贫郁南模式是广东地方自己通过设立农村金融改革试验区创新出的普惠金融扶贫。云浮市郁南县是典型的粤西山区农业大县，也是广东省定的12个山区贫困县之一，乘着2010年广东省政府批准云浮为全省农村改革发展试验区的东风，以信用工程建设为基础、以机制建设为根本、以政府统筹为保障，创建了适合当地发展的小额信贷与金融机构结合的新型信贷扶贫模式，借助金融借入、利益引导建设了农村信用体系，成功创新了农村社会管理；以信用为突破口、金融为载体，创建信用村，开展金融扶贫，探索建立“三农”金融超市，并广泛应用征信中心数据，促进了贫困农户脱贫增收，实现共同富裕。

郁南模式将农村金融改革与社会管理相结合，最大的亮点是配套性制度创新与分步实施，主要可概括为以下五个方面：

1.政府主导信用村建设。信用是农村金融信贷的根本保障，但长期以来信用短缺成为农村经济发展的瓶颈。郁南从信用户与信用村的评定出发，构建信贷农村信用体系，破解农户抵押、担保缺乏的约束，降低农村信贷成本，改善农村信用环境。信用评定采取由政府牵头、村委会配合、金融机构把关相结合的形式。由村干部、党员代表、村民代表组成信用等级评定小组，根据金融机构关于信用户评级有关规定收集资料，填写申请表，完成调查、初评、复评、审核、信息录入等程序，产生并公示评级结果。农户信用是通过考核能够综合反映农户品质、生产经营、社会评价、承债能力等真实信用状况的三个方面20个子项量化评分得到，按总分确定相应信用等级，“优秀”、“较好”的信用户可分享3万元、1万元的信用贷款，凭贷款证在授信期内，“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用”，而且利率相对优惠。

2.创建县级综合性征信中心平台。依托人民银行总行现有的企业和个人征信系统，由郁南县政府牵头，法院、工商、税务、供水、供电等14个单位参加，采集非银行信用信息数据，率先创办县级综合性征信中心，金融机构可准确查询企业信用信息，在此基础上进行全县农户征信数据采集和建立电子信用档案，开发农户征信管理信息系统。建设征信中心及不同层次的信用查询服务，不但有效解决了金融机构与涉农中小企业、农户间的信息不对称，还简化了贷前调查、资产评估等环节，降低了金融机构贷款成本和贷款风险，提高了贷款成功率，并且优化了农村信用环境，扩大了农村信贷覆盖面。

3.创新扶贫担保基金小额贷款产品。为化解贫困户缺乏抵押担保而难以融资创业的难题，郁南县首创“扶贫基金小额担保贷款”金融产品。扶贫基金采用小额担保贷款机制实施金融帮扶，以“自愿申请、严格审批、基金担保、按时付息、到期偿还”为原则，由政府扶贫办主导进行市场化运作。基金来源有财政投入、对口帮扶单位支持和社会捐助资金等，设立金融扶贫基金专户。基金分为两部分，即扶贫担保基金与扶贫贴息基金，其中扶贫基金专户资金的85%为担保扶贫贷款基数，15%用于扣划扶贫贷款利息；当扶贫贴息基金专户余额不足以扣划扶贫基金担保贷款90%的利息时，由担保基金专户划转资金补充，发放贷款总额不超过基数的5倍；单户申请贷款额度不超过2万元，期限最长不超过3年。贷款只能用作种养等生产经营性项目、生产工具购买、加工储运、贸易流通、助学及职业技术培训等；贷款利息由扶贫贴息基金贴息90%，贫困户自己承担10%，按季付息，到期前还本。按同样的运作方式，郁南还设立了规模50万元的婦女创业基金，为农村妇女提供小额担保贷款和贴息支持。

4.农村金融产品和服务方式创新。随着农村经济结构的调整，农户和农村中小企业在资金需求的金额、期限、用途等方面均表现出不同行为偏好，资金需求呈现出多层次、多元化的特征。基于此，郁南金融机构根据县域经济需求，尝试多样化金融产品和服务创新。一是小额信贷产品创新。先后开办了订单农业、林权抵押、惠农卡农户互保、联保、村级联络员搭桥等小额贷款。二是农业产业化信贷创新。以县农业银行与农信联社为主，与温氏集团、富康公司等合作，发放农业龙头企业贷款，创建“公司+农户+银行”、“水果协会+农户+银行”等信贷产品。

5.抵押担保和农业保险联动。农业保险与信贷担保能够有效分散风险，尤其是在农村经济主体抵押、质押品缺乏的情况下，是深化金融改革的前提条件。郁南在信用担保方面，主要由政府贷款担保基金、林权抵押及其他权属清晰、风险可控的大型农用生产设备、存货、收益权、土地经营权等动产抵押贷款业务，并创办了担保公司；在农业方面，重点推广水稻种植保险、森林火灾保险、新农和医疗保险、农村住房保险、母猪保险等政策性保险，并依据农村种植业经营特点，开展了农村小额贷款与农村小额保险业务的互动机制，在一定程度上分散了农业产业风险，提高了稳定预期和投资收益率。

郁南小额信贷扶贫成绩斐然，主要体现在： （1）公平性。扩大了农村金融普惠面。长期以来，县域金融服务网点的萎缩，贷款审批权限的上收，金融支农效率的降低，导致农村金融服务弱化、功能缺失，农村金融有效需求一直处于饥渴状态。郁南模式有效改善了县域农村经济的信用环境，创新金融产品，引入信用等级评定，采取互保、联保等发放农户小额信用贷款，有效提高了农民的金融服务需求水平。（2）效率性。金融扶贫成效和农村信用环境显著改善。金融扶贫为贫困户提供小额担保贷款和部分贴息、农资赊销、对口帮扶“订单种养”等服务，并向具有区域和农村特色的种植、养殖和小型农产品加工工业倾斜，扶贫模式从外部嵌入式向农村内生型转变，同时，还设立农村妇女创业小额担保贷款基金，为创业农村妇女发放小额担保贷款，实现全县被帮扶贫困户100%全覆盖。郁南模式有赖于农村信用环境的支撑，通过开展信用户、信用村评定、推进农村信用体系建设，信用工程建设和信贷交易发展促进了互助合作、诚实信贷良好风气的形成，信贷资金促进了扶贫项目的发展，也增强了贫困户参与市场的能力。endprint

郁南金融扶贫模式成效突出的关键点： （1）以基金担保方式实施金融扶贫。郁南整合财政、横向扶贫、各界捐赠等资金专门设立扶贫担保基金，再联合涉农金融机构（主要是农信社）为全县贫困户整体授信，利用金融杠杆放大帮扶效应。而扶贫担保基金为贫困户实施担保贷款是以贫困户自主选择的脱贫项目为前提，村委会、扶贫办、捐助者、金融机构参与项目的审核，既强化了扶贫项目的可行性，有效降低了项目的风险，又使贫困户主动与市场对接，提高了参与市场经济和把控脱贫发展机会的能力，最重要的是改变了传统单一的“撒钱”扶贫模式，使扶贫资金向具有农村区域特色的种植业、养殖业和中小农产品加工业倾斜，从输血式扶贫转向造血式扶贫，增强了贫困农村的内生发展能力。（2）扶贫担保基金贷款的风险控制机制。为了控制扶贫担保基金的担保贷款风险，从程序设计上进行五道审核：先由村初审，上报到当地镇政府农办复审，交镇农信社进行贷前可行性调查、审查、审批，转县扶贫办审核确认担保手续后发放贷款，然后报备县农信联社；当扶贫贷款总额不良率达到20%时，农信社停止发放新的扶贫贷款；对本金逾期超过30天无法收回的每户扶贫基金担保贷款，由扶贫担保基金履行担保责任，直接代还扶贫贷款本金的80%，农信社可在扶贫基金专户中直接划扣，剩余20%由农信社继续追偿，并承担最终损失风险；县扶贫办、财政局、审计局、农信联社等部门每半年要对扶贫担保基金的贷款进行一次检查，定期召开扶贫担保基金贷款联席会议，这个相互衔接的运行机制保证了对扶贫贷款的风险控制，提高了扶贫贷款的违约成本，极大地降低了违约损失。

（二）内置合作金融模式：养老资金互助社

广东粤东、粤北、粤西农村贫困地区的一个人口学特征是典型的老人社会，而青壮年劳力为了养家糊口几乎外出奔赴“珠三角”发达地区打工。中国乡建院独创的基于农村贫困地区这一人口学特征的村社内置合作金融扶贫模式——养老资金互助社，既发挥了乡贤和老人在村社社会威望高的信用价值，又为最弱势的农村老人找到了一条内生性的老有所养之路，对农业政策性金融助力广东扶贫具有极强的借鉴实践性。

基于内置合作金融模式的养老资金互助社根植于一个农村熟人社会，主要成员是同属一个村的乡贤和老人，资金来源是每位入社老人固定出资2000元，村集体出资额和村外部出资额不定，已有湖北监利县周河乡王垸村、河南信阳市平桥区郝堂村、湖北鄂州市梁子湖区张远村三个村建立并运作养老资金互助社。

1.湖北监利县周河乡王垸村于2006年年初创建养老资金互助社——村社内置合作金融，资本金构成是村集体出资25万元、外部资金10万元、乡贤和老人每人2000元

（260人入社），共计87万元；养老资金互助社章程由村里的老人“积极分子”、村干部等共同协商制定，并选举了理事会和监事会，规定互助社发放贷款只给本村的年轻人，解决村内部贷款难的问题。贷款风险控制办法是村里每个农户最高只能贷款5万元，并用土地承包经营权抵押，将资金互助社入股，乡贤老人编成小组，并把贷款指标分配到老人小组，贷款由老人小组审批，根据贷款额度由n个老人担保，贷款时夫妻俩都必须签字盖章。这样即使个别贷款农户经营失败，一般也不会赖老人们的账，极个别农户一时还不上本金，允许先还利息，再慢慢还本，贷款风险被严格控制。工作运行机制和管理办法的所有贷款期限都是1年，贷款申请排队编号（先申请优先得到贷款），每年腊月小年前后两天，收回贷款——决算——再按照申请贷款的排队号发放贷款——分红大会——张榜公布。2006年互助社收入超过12万元，到2016年互助社资金规模超过300万元，收入近40万元，并且从2006年

以来，累计为本村村民发放贷款2000多万元，累计为老人们分红107万元。这叫“资金互助促发展，利息收益敬老人”。

2.河南信阳市平桥区郝堂村处于省级农村综合改革试验区，该试验区的核心主旨是通过土地制度创新让农户的土地承包经营权和山林權能够在金融机构获得抵押贷款。2008年，该村村民拿到了土地承包经营权证、林权证等，同城市土地产权一样都是70年，但政府动员农民参与林地确权，土地确权后可向任何金融机构抵押贷款的承诺却落空了，原因就在于土地承包经营权抵押给银行等金融机构后，如果农民违约不还贷款，它们要通过打官司等一系列非常复杂的程序才能将农户的土地承包经营权过户到银行名下，代价昂贵，而银行得到承包经营权后，再转包经营的流转成本也很高，转包所获得的收益可能还抵偿不了贷款本金，这样，银行怎么可能接受农户土地承包经营权抵押贷款呢？

那么，如何才能让农户的林权和土地承包经营权获得抵押贷款？如果在村社内部建立互助合作金融，农户的林权、土地承包经营权就能在村社内部的合作金融里实现抵押贷款权，因为土地是村社集体所有，农户承包地在村社内部的互助合作金融抵押贷款后，如果违约不还贷款，承包地可直接收回到村社集体后再发包或转包，处置抵押贷款违约成本极低——内部处置。所以，农户土地承包经营权只有在村社内部的互助合作金融——村社内置金融里才有真正的抵押价值。

2009年10月，河南信阳市平桥区郝堂村夕阳红养老资金互助社成立，村集体出资2万元，村外部出资15万元，7名乡贤出资14万作为敬老基金，15个老人每人2000元共出资3万元，开业时总资金规模34万元；互助社控制贷款风险的首要条件就是土地承包经营权抵押贷款、林权抵押贷款。2011年，郝堂村夕阳红养老资金互助社发放两权抵押贷款650万元，年收入超过70万元；后来因两权抵押贷款需求下降，资金规模维持在300万左右。自2009年以来，郝堂村的互助社累计为入社老人分红109万元，积累高达76万元。郝堂村2009年还是一个即将消失的贫困山村，在中国乡建院和夕阳红资金互助社的支持下，经过土地收储带动的新农村建设，2013年被建设部授予“宜居示范村”，每年客流量超过百万人。

3.湖北鄂州市梁子湖区张远村位于丘陵浅山农区，全村1800人，有近3000亩可耕地，林地1000亩，农户承包地规模小，高度分散，经营效率和收益低，高标准耕地每亩年租金150元左右，一般的可耕地年租金80元每亩，以老人耕种为主。大多数村民希望村集体能够将土地集中起来后，对外发包或集中承包给种田能手耕种。那么，用什么办法可以将分散在一家一户手中的小块承包地集中连片后集约化经营呢？endprint

中国乡建院提出创建张远村内置金融——养老资金互助社，以村社内置金融收储农户承包地，再实施土地规模经营方案。村社内置金融——养老资金互助社的任务是为农户提供以农地、房屋、山林等为抵押的借贷服务，为农地、山林、房屋等金融化收储及市场化流转提供服务，为老人老有所依、老有所为服务，同时将老人从农地劳作中解放出来。所谓的土地房屋等金融化收储，就是农户的承包地、林地、房屋等可当成“长期存款”存入村社内置金融——养老资金互助社里，其利息收入高于实际的农地流转费，且“长期存款”可以用于抵押贷款或直接变现。例如，一亩地的转包流转费是300元，这亩地就可以1万元的“存款”存入村社内置金融，存入的期限越长，每年获得的利息收入就越高，这样就等于将农地资产金融化（货币化）“集中”后再集约经营，其产权也可以在村社内部“交易”。

2013年年底，张远村养老资金互助社开业，政府出种子资金100万元，中国乡建院出资20万元，乡贤敬老资金15万元，在此基础上优先老人每人2000元入社，也吸引了村民现金入社、土地入社（存款、股权、托管）、房屋入社（存款、股权、托管），初始资金共达189万元。开业不到3个月，全村有近2000亩承包地以村民小组为单位连片“存入”村社内置金融——养老资金互助社，每亩地每年平均成本220元左右，土地确权简单明晰——以“确权、确利、不确地”的方式。农户承包地（账面数字）和集体成员权在互助社可以获得抵押贷款，每亩入社的承包地可以获得6000元～8000元不等的抵押贷款额度。在互助社完成对村民承包地收储之后，鄂州市政府引来武汉市农投公司在该村从事有机稻米规模化种植，每亩地年租金上涨到450元。2015年，张远村养老资金互助社资金规模400多万元，仅利息收入就50多万元，40%分配给了老人，人均分得1000元，而50%的利息收入用于积累，当年积累超过20万元，互助社每年发放贷款几百万，没有发生坏账。

（三）农地金融模式

在城市化和区域经济发展不平衡的双重驱动下，广东农村地区的土地抛荒、撂荒现象十分常见，尤其是在粤东、粤西、粤北等农村贫困地区更为严重，而实际这些地区又大都山多地少，可耕地面积并不多。如何破解广东贫困地区这一稀缺农地资源闲置浪费现象？深化农户的土地承包经营权流转改革是提高我国农地配置效率的根本动力，而党的十八届三中全会提出“赋予农民土地及土地承包经营权抵押担保权能”，意味着以农户土地承包经营权抵押担保驱动的农地金融，既是促进土地流转的有效方式，也是一种对农村贫穷地区的金融扶贫模式。下述几种农地金融方式都可直接设计成基于农户土地承包经营权的农业政策性金融扶贫产品。

1.土地承包经营权收益保证贷款。为破解城乡金融的二元性，解决农户融资难与融资贵，吉林省于2012年11月在全国率先推出农户“土地收益保证贷款”，即农户将2/3承包地的未来一定期限的收益权转让给政府成立的公益性平台公司——物权融资服务中心（简称物权中心），再由平台公司为农户从金融机构获取贷款提供保证。“土地收益保证贷款”的运作要求是：农户首先将其土地承包经营权的收益权转让给“物权中心”（隐含土地承包经营权流转合约），据此向金融机构申请贷款；当农户能够正常履约而归还金融机构借款时，“物权中心”与农户此前隐含约定的流转交易自动解除；当农户违约而不能按时偿还金融机构贷款时，“物权中心”将其土地承包经营权转出，以流转收入偿还金融机构贷款，并在足额结清后，土地承包经营权退还给原承包农户。这一流转金融化模式释放出了农户2/3的承包土地资本价值，但是承包地的经营使用权还在农户手中，土地并没有实现真正意义上的跑起来，并没有将农户真正从土地中解放出来，出于政府担保的公信力，金融机构可以放款，但不能阻止农户逆向选择的风险，对农户约束力较小，是较为基础的土地承包经营权金融化的手段。

2.土地承包经营权抵押。该模式有两种形式：一种是以宁夏平罗为代表的直接抵押模式，即农户把承包的土地存到“土地信用合作社”获得存地费，需要耕种者从“土地信用合作社”贷出土地并支付贷地费，农民形象地将其称为“土地银行”；另一种是以宁夏同心为代表的间接抵押模式，即以行政村为基本经济单元成立“农户土地协会”，农户家庭将自己所拥有的部分土地承包经营权向协会入股成为会员，入股会员家庭需要贷款时，需要选择三户入会村民和一名协会常务会员作为贷款担保人，同时与协会和担保人签订土地承包经营权抵押转让协议；村民在完善抵押和担保手续后，向农村信用社提出贷款申请，并由协会再与农村信用社签订总担保协议，最后农信社与农户签订贷款合同并放款。

“平罗模式”将农地的生产资料价值进行了不同主体之间的转换，“贷地方”实现了农地的资本化收益，“借地方”获得了农地的生产价值。这种简单的转换已经实现了农户承包地的流动性增值，解放了一部分农户，使其直接享受到了土地承包经营权金融化的收益。“同心模式”中的农户土地承包经营权具有标的物属性，可以产生交换价值，很好地满足了落后地区农户的小额生产性资金需求。标的物对于农户的交换价值实现了，但对于金融机构，其交换价值远没有实现，所以农户土地承包经营权间接抵押权只是金融化的中级形式。当它的标的物形式可以在金融机构之间交换时，农户土地承包经营权才实现了真正意义的金融化。但在福建的“明溪模式”中，抵押人是农地使用权流转交易中的农户土地的承租方，承租方将从村集体或者零散农户手中租赁过来的农户土地承包经营权作为抵押物向农村信用社抵押贷款。此模式克服了宁夏“平罗模式”中“借地者”不能享受农地流转金融化收益的缺陷，实现了农地使用权作为标的物的交换价值，增加了土地资本化的当期价值，将农户土地承包经营权的所有者彻底从土地中解放了出来，产生了更高的价值溢价。

3.土地承包经营权信托。农户土地承包经营权信托模式有两类：一类是湖南“益阳模式”，即在坚持土地集体所有和保障农户承包权的前提下，由政府出资建立信托机构接受农户家庭委托，按照农地使用权市场化需求，通过规范程序，将农地经营权在一定期限内依法、自愿、有偿转让给其他公民或法人进行农业开发的经营活动。而浙江“绍兴模式”也在上述原则的基础上，建立县、镇、村三级服务体系，县里成立土地信托服务中心，镇中设立土地信托服务站，提供综合性、跟踪性的农地经营权流转服务。另一类是安徽的“宿州模式”，其突破了前两者以政府作为信托主体的模式，引入了中信信托商业信托公司。具体操作方式如下：由宿州埇桥区政府作为A类委托人，将其从农户手中流转的5400亩土地作为标的物对应5400万份信托单位，中信信托用这一标的物发行“中信·农村土地承包经营权集合信托计划1301期”信托产品，在信托市场上募集资金，中信信托同时将5400亩土地交由帝元农业公司开发，实现了委托方、受托方、服务方三者之间的分离。农户土地承包經营权信托流转打破了自农村改革以来只有劳动力的自由流动而没有农地的市场化金融流动的状况。endprint

4.土地承包经营权股权化。农户土地承包经营权股份化是在科学评估和自愿参与的基础上，依据新的土地承包关系长久不变政策的指引对农户的承包土地进行折价后按折价计算股份的一种资本化流转方式。而农地的投资者以现金参股或以某项技术入股，由多户农户与企业或投资者组成农业股份公司，从事农业生产、加工、销售等经营。投资者分享农地经营收益，农户获得保低收入、红利，还可在股份公司务工。目前，在重庆、四川、广东等地这种模式均已实行多年并产生了较好的效果。

农户土地承包经营权股份化流转直接将农地使用权作为标的物在市场上进行股权投资，用市场的价格机制将农户的土地承包经营权价值显性化。这种股份化的流转保证了农户收益的可持续性，相对于土地承包经营权保证贷款和抵押，其产生的价值可持续性较强，农户在此过程中既能享受当期的收益，又能从未来土地价值增值过程中分享增值收益。另外，它还能减少土地频繁流转的交易费用，使土地承包经营权流转的金融化效应达到最大。

5.土地承包经营权电子商务流转：耕地宝。在安徽绩溪由阿里与浙江众合电子商务公司联合推出的“耕地宝”，将农户的土地承包经营权以分为单位在电子商务平台上向全国各地有土地承包经营权流转需求的投资者开放，目前的流转期限为一年，投资者可以得到标的土地上的实物报酬。在这种极其新颖的电子商务流转形态中，农户通过让渡其土地承包经营权的生产价值而获得相应的资本价值，并且能够优先利用资本的价值来反哺其承包地的生产价值；而投资者则通过相应的资本投入得到土地的生产价值。在这个通过交易“耕地宝”的过程中，农户的土地承包经营权被分割量化为更适宜投资者投资的类似债券性质的短期金融产品，破解了诸种流转形态中承包经营权流转产品难以标准化的问题。更为重要的是，农户土地承包经营权的金融交易属性在“耕地宝”中得到了明确体现，也给未来大规模、大范围的农户土地承包经营权金融化流转提供了范例。

四、农业政策性金融助力广东扶贫的对策

当前，广东农村扶贫开发工作已经进入攻克相对贫困阶段，更需要发挥农业政策性金融在金融造血扶贫中的主导和引领作用。对农业政策性金融助力广东精准扶贫面临的问题提出如下对策：

（一）实施立法保障，明确农业政策性金融法律地位

扶貧开发任务的重要性与长期性需要法制保障。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》指出，扶贫开发事关巩固党的执政基础，事关国家长治久安，事关社会主义现代化大局。“扶贫开发是长期历史任务”，扶贫开发的重要性和长期性决定了这项工作要用法制来保障其顺利推进，取得实效，实现目标。

国家应尽早出台农业政策性金融的法律法规，从法律上明确其扶贫开发的地位、扶贫帮困的社会责任，确立农业政策性金融的法律地位，规定农发行作为其经营主体的法定权利、义务、经营范围，明确农发行的经营边界，保障农发行合法权益，减少农发行政策性贷款发放受农业信贷高风险的障碍性影响。同时，用法治思维推进农业政策性金融扶贫开发，有利于强化领导责任，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局，有利于保证农业扶贫政策的连续性、扶贫资金运行的安全性和投入使用的有效性，以及阶段性扶贫开发成果的巩固和提升，为农业政策性金融提供一个比较宽松、和谐的法制环境。

（二）结合广东扶贫工作特点与资金运用规律，从“六个精准”入手，提高脱贫成效

为了实现“精准扶贫”，习近平总书记提出“六个精准”的要求，即扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。应该说，“六个精准”是做好精准扶贫的关键所在。应该发挥农业政策性金融的职能作用，持续加强对广东贫困落后地区的信贷支持。通过扶贫职能部门开展的贫困村、贫困户建档，使农业政策性金融支持的扶贫对象精准化；利用农业政策性金融依托国家信用筹集资金的优势，以批发资金转贷形式，与主要扎根基层、服务广东地方贫困落后地区的中小金融机构合作，降低扶贫开发资金成本，加快贫困地区人民脱贫致富。

（三）依托政府信用创新抵押担保方式，保障信贷资金安全

农业政策性金融扶贫资金风险产生的原因之一，是由于贫困户难以提供一定量或固定的抵押品作为获得政策性扶贫金融资金支持的担保，从而使农业政策性扶贫资金在使用中安全性欠缺。可以通过支持贫困地区设立政府出资的融资担保机构，重点开展扶贫担保业务；在继续实施固定资产抵押担保的基础上，推行应收财政补贴资金质押担保、应收政府服务费质押担保、企业联合担保、林地使用权担保、特许权抵押等新型抵押担保方式；探索设立扶贫开发产业风险补偿基金。通过多种有效措施，确保信贷资金贷得出、用得好、还得上，更好地解决广东相对贫困地区扶贫信贷投入的瓶颈问题。

（四）找准适合“造血”的途径

广东相对贫困地区普遍经济基础薄弱、经济条件差，仅仅依靠财政补贴，送财送物的“输血”方式只能解决一时之急。“输血”方式直接关系到民生，它为扶贫提供原始动力。但从长远来看，“造血”才能锻造持续活力，让这些相对贫困地区有致富项目，才是使当地贫困人口彻底脱贫的根本之策。发挥当地资源优势、地理优势等，积极发展各具特色的产业扶贫，这样既可减少农村劳动力外流，也能为贫困地区资源持续利用提供保障。发展各具特色的产业扶贫，首先需要根据国家区域发展战略和广东省扶贫规划，选好产业扶贫项目，综合考虑资源禀赋、产业基础、生态环境等因素，选择适合当地发展的特色产业，制定科学脱贫规划、目标和进度，有利于长期稳定推进。完善和健全贫困乡村的农民培训制度和农技推广体系，加大农村科技人才输入措施。清远作为国家扶贫改革实验区，广东扶贫开发“双到”的策源地，积极整合涉农财政资金，开创“银行+财政+农户”的模式，积极发展如英德茶叶、阳山麻鸡等一系列特色产业。

（五）加强与政府战略协作，不断探索农业政策性金融扶贫方式

鉴于我国扶贫开发实行“中央统筹、省总负责、县抓落实”的体制，各省级政府搭建省级投融资平台，统一承接扶贫资金，整合优质政府资源，因此，农业政策性金融更应加强与广东及地方政府和扶贫牵头部门的沟通与对接。同时积极推动农业政策性金融扶贫实验示范区建设，按照“积极创新、先行先试、风险可控、健康发展、因地制宜、重点突破、总结经验、稳步推进”的原则，与扶贫主管部门支持一批扶贫攻坚意识强、扶贫任务重、近年来扶贫基础和效果较好的地市政府，创建农业政策性金融扶贫实验示范区。探索推动涉农财政资金与农业政策性金融扶贫资金的协同配合，农业政策性金融扶贫、财政扶贫、社会扶贫三方融合的相关机制，为广东提供可复制、可推广的经验。endprint

（六）充分利用农业政策性银行享受人民银行PSL政策品种的优势，不断创新广东地方特色的信贷产品和信贷模式

近年来，人民银行等部门通过改进和增强货比信贷政策指引，利用多种政策工具，积极推动金融产品和服务方式的创新，进一步完善金融服务机制。此外，人民银行积极推动各金融机构结合贫困地区产业发展和扶贫项目融资需求，创新推出符合贫困地区特点的金融产品和服务方式。在全力做好异地扶贫搬迁贷款工作的基础上，适当推出贫困地区基础设施建设贷款、贫困地区生态保护贷款、特色产业扶贫贷款、教育扶贫贷款、旅游扶貧贷款等业务品种。

农业政策性银行除了直接贷款的方式之外，还可以通过批发贷款方式，与广东相对贫困地区的地方中小银行、合作金融机构、小额贷款公司等同业和社会资本合作，促进社会资金回流到这些贫困地区；开展扶贫到户转贷款业务，向小型金融机构提供批发性贷款，积极支持PPP模式扶贫，探索农业政策性金融与社会资本协作扶贫模式，对参与扶贫项目的地方民营农业或涉农龙头企业，农业发展银行给予配套1～4倍的低息贷款，从而引导更多社会资金参与扶贫。

（七）对新型涉农经营主体给予农业政策性金融倾斜与支持

广东相对贫困地区出现的新型涉农经营主体是带动当地贫困户就业增收的重要力量。为进一步发挥新型涉农经营主体的带动作用，农业政策性金融对其支持与倾斜时，要着力引导其与贫困户建立稳定带动关系，不但能够提高产业增值能力和吸纳贫困劳动力就业，而且还能提高贫困户组织程度和市场参与能力。

（八）厘清涉农财政资金整合思路，农业政策性金融加快与之联动

以清远涉农财政资金整合试验区为契机，进一步厘清财政扶贫开发的思路，紧紧围绕政府购买服务、投融资平台建设、财政担保等入手，农业政策性金融要加快与之全方位、多层次的扶贫对接联动，如在新农合医疗财政补贴、农村社保兜底保障等防范“因病致贫、因病返贫”财政扶贫上做好有效衔接。在涉农财政资金整合后的扶贫投入强度不断提高下，农业政策性金融要强化与之联动形成的扶贫资金使用的精准度。

（周良伟作者单位为农发行广东省分行；何壁龙单位为农发行广东省分行；陈嘉麟单位为广东财经大学金融学院）

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