建国初期上海烈军工属群体失业治理政策与实践

摘 要 建国初期上海党政通过颁行政策法令，对烈军工属概念加以明确规范，使其成为专属指代特殊群体的法定名称。在烈军工属群体中，那些具有劳动能力和劳动意愿，而尚无工作者则谓之失业烈军工属群体。上海党政根据失业烈军工属群体特征，遵循并融入城市优抚政策，并通过施行优先介绍就业、组织从事生产、扶助与组织参加合作性生产小组等失业治理举措，至1955年底基本解决了失业烈军工属群体的生产和生活问题。

关键词 建国初期 烈军工属 上海 失业治理

作者简介：吴文俊，南京师范大学泰州学院法学讲师，苏州大学博士，研究方向：社会法学。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.365

一、上海失业烈军工属群体的概念及特征

烈军工属，是革命烈士、革命军人和革命工作人员家属三词在一起的简称 。依《人民日报》来看，早在新中国成立前就有烈军工属之称谓 。但从报道内容观察，当时人们对于烈军工属的概念界定并不十分统一明晰：一是烈军工属词序问题，二是烈军工属资格问题。由此可见，烈军工属概念界定的混乱和模糊将会给“优抚”烈军工属工作带来诸多困难，亟需从政策法令层面对烈军工属群体概念加以明确规范。

《中国人民政治协商会议共同纲领》第二十五条规定：“革命烈士和革命军人的家属，其生活困难者应受国家和社会的优待。” 这是从“临时宪法”层面对革命烈士家属和革命军人家属进行了规范，明确了烈军属应享有国家和社会优抚的法定权利。该项条款虽然未提及“工属”，但对烈属和军属的词序有了明确规范，即烈属应居于军属之前。1950年9月25日，中央人民政府内务部专门发了关于统一“烈军工属”词序问题的通知，首次从中央层面以文件形式明确了烈军工属的词序。该通知中谈到：为尊敬烈士，符合优军工作上先烈、次军、后工之精神起见，中央内务部规定，“今后一切行文、专论、书写、口语等涉及此三名词并在一起运用时，其次序是先革命烈士、次革命军人、后革命工作人员，简称时亦须按此顺序称曰：‘烈、军、工属” 。是年12月11日，中央人民政府内务部一次性颁行了五部与烈军工属相关的政策条例 。这些政策条例，从中央层面对于烈军工属的概念作了统一规范。同年，上海市人民政府依照中央的相关规定专门制定了《上海市优待复员荣军及烈军工属暂行办法》 。依据上述法令政策规定，建国初期上海烈军工属的概念范畴主要包括：1.烈属：革命军人与革命工作人员，因作战、参战，或对敌斗争，或被杀害（包括被俘不屈，被特务暗害等）而光荣牺牲者，概称为烈士，其家属称为烈属。2.军属：凡直接参加中华人民共和国的陆军、空军、海军等军队，即人民解放军和人民公安部队及人民警察队，各机关警卫队，脱离生产武装游击队及军事勤务部门（兵站军医、军工等）军事机关部门，在军事系统上取得军籍者，概称为革命军人，其家属称为军属。3.工属：凡参加中央或地方党政民机关之脱离生产干部及勤杂人员，其家属称为工属。

所谓失业烈军工属群体，即有劳动能力和劳动意愿，尚无工作的特殊烈军工属群体。建国初期上海失业烈军工属群体有其自身的特点，主要表现为：1.登记人数方面。1949-1955年上海失业烈军工属登记人数变化趋势为先升后降，1952年6月登记人数出现峰值，计有8643人 。2.区域分布方面。失業烈军工属 “90%居在市区，10%居在郊区。” 正基于这点，上海在治理失业烈军工属的举措运用上应更加注重“城市烈军工属”的特性。此外，新成区的失业烈军工属人数最多，吴淞区 失业烈军工属人数最少，这也反映出各区在解决本区失业烈军工属“职业问题”时工作难度的不平衡性。3.成份构成方面。女性失业烈军工属占比较高 ；上海失业烈军工属（失业前所从事之工作）所涉行业范围广，职业类别比较杂 ；无特殊技能的大龄失业烈军工属占一定比重 。4.生活状况方面。失业烈军工属家庭生活普遍贫困，深究其原因：首先革命烈士、革命军人以劳动人民的家庭出身为多数，革命同志本人也都是他们家庭中重要的劳动生产者之一，他们的家庭一般都存有各种程度不同的生活困难需要求得解决 。其次，城市烈军工属的成份多数是城市贫民，靠小贩做工或其他职业生活，多无土地、房屋，一旦失业即感生活无法维持。生活水平比农村要高，有固定性职业的占少数，他们最主要和最普遍的要求是能介绍固定性职业，使生活安定 。

因此，只有帮助解决烈军工属的失业（或无业）问题，才能促其走向自力更生。建国初期，上海人民继承和发扬拥军优属的光荣传统，逐步建立和完善“国家、社会、群众”三结合的优抚制度。上海市委、市政府在施行治理失业烈军工属群体的举措中，遵循并融入了“以介绍就业、组织生产为主” 的城市优抚方针政策。

二、优先介绍失业烈军工属群体就业

1950年12月，中央内务部颁布了《革命烈士家属革命军人家属优待暂行条例》，该条例的第六条第四款规定：“公营企业、商店及合作社、机关、学校雇佣员工时，在与群众同等条件下，应优先雇佣烈、军属” 。是年，上海人民政府制定的《上海市优待复员荣军及烈军工属暂行办法》中亦明确强调：公营及私营之企业工厂与商号需添用员工时，烈军工属经民政局之介绍，有被录用之优先权 。它们为失业烈军工属享有介绍就业“优先权”提供了正式的政策制度保障。加之，上海民政部门牵头“专门召开了一个有关机关、团体的座谈会”，此后，失业烈军工属介绍就业的优先权“方才引起了有关机关团体的初步重视”，一些机关团体主动向民政部门“要人” 。民政部门将登记的失业烈军工属，介绍至各有关部门、脚踏车停放站、公用局零售水站等单位工作，但由于当时上海经济萧条的客观状况导致能获得职业的失业烈军工属“为数不多” 。

表1：1949年8月至1950年6月失业烈军工属已予解决职业类别人数表

上表中数据只是部分“优先”获得职业的失业烈军工属人数。据统计，1949年介绍职业512人，1950年介绍871人，合计介绍1383人（其中有45人系曾介绍工作因停歇复予介绍者） 。endprint

1951年，上海民政部门优先介绍7936名失业烈军工属就业（含临时工），为1949年和1950年两年失业烈军工属就业总数的5.7倍 。该年上海的失业烈军工属优先介绍就业工作取得了如此进展的原因在于：一是由于广泛开展抗美援朝运动和优抚活动，各界拥军优属观念大为增强。二是上海劳动介绍所和民政部门的积极的就业推介。三是1951年上海社会经济状况逐步有了好转，能提供更多的就业岗位，这为优先介绍更多的失业烈军工属就业提供了重要条件。

1952年，上海优先介绍失业烈军工属就业工作，在各界人民和有关机关团体的积极支持配合下，继续保持良好的发展势头，共有7427名失业烈军工属获得了劳动就业机会 。

1953年底，各区办理的失业烈军工属登记人数共计1068人。这些失业人员由各区优先介绍参加就业者共934人，尚有22人未得就业，继续介绍中，还有112人在1953年4月的职业排队深入了解后，发现他们均非烈军工属，所以不能享受就业“优先权” 。

1954年上海市民政局在《上海市五年来优抚工作的基本情况和今后任务报告》中总结到：五年来，随着国家经济建设的发展，在劳动机关和各工矿企业等部门的积极支持下，贯彻了失业烈军工属有就业优先权的规定。在1953年，进行了已登记要求就业的失业烈军工属的职业排队工作，纠正了过去在职业介绍工作中的界限不清，缓急不分的缺点，并特别注意了历年来未曾解决的年龄较大但尚能就业的烈军属的就业问题，在1953年和1954年上半年介绍就业的8057人中，年龄较大，但尚能就业的烈军属所占比重，较前有很大增加 。

1955年，共有388名失业烈军工属实现了优先就业。从1949年6月至1955年底，上海共有24289名失业烈军工属经优先介绍，走上了各种生产和工作岗位。失业烈军工属获得职业后，生活上都有逐步的改善和提高。至此，失业烈军工属群体优先介绍就业问题得到了基本解决。以后此项工作转入正常化，纳入全市劳动就业范围，予以优先解决。例如，1956年上海市民政局发布了“关于烈军属就业应列入各区劳动部门调配计划并贯彻就业优先权的通知” 。

三、组织失业烈军工属群体从事生产

在失业烈军工属群体中，有年老、体弱者；还有没有文化、没有技术和不能离开家庭的妇女等，这些人员共同特点是“缺乏就业条件但有一定劳动力” 。对于失业烈军工属中的这类特殊人员，上海民政部门利用各界优抚捐款，逐步扶助和组织他们从事互助合作性质的各种小型生产，以帮助他们改善和提高生活水平。

组织生产（组织互助合作社）起于1950年，当年建立了生产毛巾、浴巾的上海市烈军属棉织厂。1951年，上海市民政局又运用社会优抚款建立了被服厂三所和缝织工厂等小型手工业性的生产单位。由各区自行建立的小型手工业性质的烈军工属生产单位有15处，计虹口、蓬莱、老闸等区的工艺社；北站、北四川路区的装订厂；蓬莱、杨浦区的革品厂；常熟、蓬莱区的生产工坊；蓬莱、洋泾区的煤渣供销社；新城区的缝织厂；邑庙区的板箱工厂；江宁区的凤纪扣厂；静安区的生产服务处。此外，蓬莱区还组织了折绳、洗衣；大场区还组织养兔等副业生产。通过以上这些生产单位，共计解决经常性烈军工属职业共638人，并能容纳副业性临时女工家属1000人左右 。此阶段，上海组织失业烈军工属参加生产方面的特征和经验有如下几方面：

第一，开办小型加工工厂，资本不大，轻而易举，能掌握产销来源又能培养多数烈军工属的技能。如开办棉织工厂承接各企业部门委托加工制造毛巾；创办三个被服厂承接军需部门加工制造军被任务。这些加工生产的工厂，事实证明最适合无就业条件而有一定劳动力的失业烈军工属。他们由于多系贫苦老幼，既缺技术又缺资金，加之政府生产基金亦不雄厚，因此投资少、用人多、投资简单并使一般老弱妇女失业烈军工属都能参加，同时生产面广，已经开办的生产机构都能保本自给稳步发展。第二，对于工业性的生产开始由于缺乏资金、业务外行，只能进行摸索创造。但是，只要多方吸取经验向内行学习，争取社会援助，选择优秀可靠的烈军工属主持生产机构并加强其团结教育有统一的领导健全生产机构，所遇之困难定是能够克服的。第三，组织生产，首先须缜密研究了解各方面情况，不违背工商政策，掌握加工代制与原料来源、成品出路及场地、机械设备要有计划才可开办，不能盲目性生产。第四，要先从小型生产做起，一开始应避免扩大。例如被服厂的开办，先征得企业机关同意委托加工，以少数有制衣技能的失业烈军工属为骨干开始生产。随后，被服厂再承包军需部门加工军服任务，由一个被服厂，逐步扩展增至为三个被服厂 。

从1950年起至1954年止，结合介绍职业工作，陆续组织了42个烈军属生产单位，除由烈军属经营的5个公园茶室已于1953年底划归工务局领导外，计由市、区民政部门领导的有37个单位。

四、扶助与组织失业烈军工属群体参加合作性生产小组

为了解决缺乏就业条件，但有一定劳动力的失业烈军工属的困难。从1953年第四季度起，特别是在第二次全国民政会议以后 ，整顿大型生产单位的同时积极而又稳步地贯彻了第二次全国民政会议决议中所指出：“协同有部门，组织他们从事各种可能的合作社性质的小型生产或家庭手工业” 的生产方针，着手组织者了不少带有互助合作性质的手工业和加工小生产。其中除有9个小组74人是在公共娱乐业场所从事小本生意外，为工业和商业部门加工生产的有拣羊毛、刮橡胶、割灯芯绒、糊纸袋、包装等30个小组共计526人，占参加小型生产总人数的70%。自制成品的小型手工业生产有制玩具、制羽毛球、制钢笔杆等11个小组共计117人，占参加小型生产总人数的16%。所有参加小型生产的失业烈军工属年龄在50岁以上，缺乏就业条件而生活困难的占70%以上。

据1954年上半年统计，除上缴税金7073万元外，劳动报酬总计支出53105万元。例如，虹口区组织失业烈军工属48人割橡胶，仅1954年上半年他们加工工资实得6352万元，如以每人每月最低生活费10万元计算，可以维持13个月的生活。又如，长宁区组织了失业烈军属24人为一家毛纺厂加工揀羊毛，其中生活困难的长期补助户和临时补助户有21户，年龄最大的军属有60多岁，平均每人每月收入有37万元，其中有一位军属曹荣保年已56岁，过去政府长期补助每月80斤米，生活比较困难，自从参加了生产，每月收入有30多万，不但谢绝了政府的补助，而且还买了50万元的公债，生活过得很愉快。至1954年底，上海20个市区和5个郊区共建立64个生产小组，使1163名失业烈军工属参加生产。1955年生产小组经过整顿，除移交有关部门的以外，其余逐步发展成为社会福利生产单位 。endprint

由于这群特殊的失业烈军工属参加生产后，在生活上均有不同程度的改善和提高，有的并已达到了生产自给，不再需要实物补助或自动要求减少实物补助。由此可以看出，组织这种小型生产是解决缺乏就业条件而有一定劳动力的失业烈军工属生活困难的积极有效的办法，而在上海组织这种小型生产又有广泛的门路，具备许多有利条件。这种小型生产特别是组织一些为大工业加工的小型生产，它具有需要资金少，设备和操作技术简单，不用筹划原料和销路，生产过程连贯性不大，有些可以分散生产，劳动报酬问题容易解决等优点。因而，更适合于年龄较大，劳动力不强，无一定技术的失业烈军工属参加生产。而且，这种合作社性质的小型生产业符合于国家对手工业改造的要求。

五、结语

上海党政通过施行上述有效的失业治理举措，至1955年底失业烈军工属群体基本解决了生产和生活问题，劳动收入一般的可维持在1人至3人的生活，其中收入较高者达95元 。建国初期上海治理失业烈军工属群体的实践证明：将优抚工作与失业治理两者有机融合，施行积极地针对性措施，把失业烈军工属本身组织起来，协助政府和配合社会力量共同解决自己生产和生活问题，并且便于政府对他们的管理教育和协助政府推行政策法令，使之成为模范公民，这是完全正确的。同时，失业烈军工属群体能在生产（职业）和生活上得到政府和社会力量的妥善安排，这从政治上、生活上充分体现了党和人民对他们的无限关怀，体现出社会主义制度的优越性，从而能更加激发了他们的政治热情和劳动积极性。

注释：

《华东军政委员会新闻出版局关于转知中央人民政府内务部统一规定“烈军工属”一词之顺序问题的通知》，上海市档案馆馆藏档案，档号：B35-2-21-21。

三份報道分别发表于《人民日报》1949年3月31日、1949年6月5日、1949年8月11日。

中共中央文献研究室编.建国以来重要文献选编.中央文献出版社.2011.6.

《华东军政委员会办公厅关于检附“革命烈士家属革命军人家属优待暂行条例”等的函》，上海市档案馆馆藏档案，档号：B1-1-1110-51。

《上海市人民政府关于征求“上海市优待复员荣军及烈军工属暂行办法（草案）”意见的函》，上海市档案馆馆藏档案，档号：B168-1-596-1。

《上海市民政局优抚处填报上海市各区烈军工属失业登记职业分类统计表》，上海市档案馆馆藏档案，档号：B168-1-602-50；《上海市民政局优抚处填报上海市各区烈军工属失业登记职业分类统计表》，上海市档案馆馆藏档案，档号：B168-1-602-51；《上海市民政局各区烈军工属失业登记职业分类统计表》，上海市档案馆馆藏档案，档号：B168-1-608-20。

《上海市民政局关于上海市五年来优抚工作的基本情况和今后任务的报告（草案）》，上海市档案馆馆藏档案，档号：B168-1-616-1。

据1951年7月15日上海市民政局优抚处编制的统计数据显示，吴淞区失业烈军工属登记人数为零。（《上海市民政局优抚处填报上海市各区烈军工属失业登记职业分类统计表》上海市档案馆馆藏档案，档号：B168-1-602-50）

《上海市民政局关于送上1953年5月份烈军属求职分类统计表的函》，上海市档案馆馆藏档案，档号：B168-1-613-11。

《上海市民政局优抚处填报上海市各区烈军工属失业登记职业分类统计表》，上海市档案馆馆藏档案，档号：B168-1-602-51。

《上海市民政局优抚处填报上海市各区烈军工属失业登记职业分类统计表》，上海市档案馆馆藏档案，档号：B168-1-602-50。

《上海市民政局1951年优抚工作总结》，上海市档案馆馆藏档案，档号：B168-1-600-1。

《上海市民政局优抚工作总结》，上海市档案馆馆藏档案，档号：B168-1-600-13。

《华东军政委员会办公厅关于检附“革命烈士家属革命军人家属优待暂行条例”等的函》，上海市档案馆馆藏档案，档号：B1-1-1110-51。

《上海市人民政府关于征求“上海市优待复员荣军及烈军工属暂行办法（草案）”意见的函》，上海市档案馆馆藏档案，档号：B168-1596-1。

《上海市民政局关于上海市贯彻优抚条例中烈军工属优先权的概况及点滴经验》，上海市档案馆馆藏档案，档号：B168-1-600-92。

《上海市民政局优抚工作概况》，上海市档案馆馆藏档案，档号：B168-1-596-85。

《上海市民政局优抚处关于各区烈军工属已预解决职业总数报告表》，上海市档案馆馆藏档案，档号：B168-1-597-22。

《上海市民政局优抚工作总结》，上海市档案馆馆藏档案，档号：B168-1-596-50。

范静思主编.上海民政志.上海社会科学院出版社.2004.81.

《上海市民政局1952年优抚工作汇报》，上海市档案馆馆藏档案，档号：B168-1- 607-32。

《上海市民政局1949至1953年优抚工作总结》，上海市档案馆馆藏档案，档号：B168- 1-611-1。

《上海市民政局关于上海市五年来优抚工作的基本情况和今后任务的报告（草案）》，上海市档案馆馆藏档案，档号：B168-1-616-1。

《上海市民政局关于烈军属就业应列入各区劳动部门调配计划并贯彻就业优先权的通知》，上海市档案馆馆藏档案，档号：B127-1-820-30。

《上海市民政局1951年优抚工作总结》，上海市档案馆馆藏档案，档号：B168-1-600-1。

《上海市民政局关于上海市优抚工作主要经验》，上海市档案馆馆藏档案，档号：B168-1-600-98。

《上海市民政局关于上海市发动与组织烈军属参加生产互助合作的情况和经验》，上海市档案馆馆藏档案，档号：B168-1-614-73。

《中央人民政府政务院秘书厅关于印发第二次全国民政会议决议的通知》，上海市档案馆馆藏档案，档号：B1-2-1509-1。

《上海市民政局关于上海市优抚工作基本情况》，上海市档案馆馆藏档案，档号：B168-1-619-1。endprint