开展农村法治宣传教育存在的问题及对策

程艳芳+孔洪刚

摘 要 三十多年的普法开展以来，法治宣传教育工作取得了显著效果，使得公民法治意识得到提高。但是，开展农村法治宣传教育存在一定的问题，受到其熟人社会的狭隘性、普法信息不对称、乡规民约、普法机构的模糊性及普法工作人员的法治素养缺失等限制，农民的法治意识淡薄，普法现状亟待提高。因此，本文通过分析农村地区在开展法治宣传教育工作中存在的问题及原因，提出相应的普法宣传对策，以期能够更好的开展农村法治宣传教育。

关键词 农村 普法 法治宣传

作者简介：程艳芳，华东政法大学，研究生，研究方向：法制宣传；孔洪刚，华东政法大学传播学院副教授。

中图分类号：D632 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.318

一、开展农村法治宣传教育的必要性

首先，从普法对象来看，农民法律素养缺失。从一五普法到四五普法，农民一直被作为非重点普法对象，直到五五普法才将农民作为普法重点对象，而且，在农村地区，由于其先天性缺陷，就會使得农民在法律知识、法律意识以及法律信仰方面有所缺失，这就会使得普法实际效果大打折扣。

其次，从普法信息来看，城乡之间传播活动中“知沟”效应明显。一是表现在农民阶层与社会的其他阶层的信息不对称。农村处在城市的边缘地带，其经济上的相对贫困、技术的相对落后使得在接受信息上处于劣势。二是表现在媒介渠道的接触不对称。农村地区的媒介主要以电视媒体为主，媒介硬性资源困乏，三是信息来源的差距性。农村地区的信息来源略为被动，受当地教育资源、村里长者自身等资源的约束，获取信息量较少。

最后，从普法效果来看，普法呈现地域性差异。主要表现在城乡之间的差距化与不平衡。农村地区由于其条件的落后性以及受教育水平的偏差性，使得普法工作停留在乡镇一级，甚至是县一级。笔者以自己所在农村来看，发现农村传播的法律似乎并没有真正完全地融入农民阶层的生活，农民的法律素质、农村的法制化进程明显的落后于城市，从某种程度上说，农村地区还是处在中国法治进程中相对薄弱的环节，农民阶层依然是法治社会的弱势群体。

二、农村法治宣传教育存在的问题及原因

第一，农村地区熟人社会的狭隘性与陌生人社会法治的理性化存在冲突性，使得普法活动的开展存在困难。一是村民的受教育水平普遍偏低，难以习得法律。农村社会受经济发展水平、传统价值观念以及当地风俗习惯等诸多因素的影响，导致农村在解决纠纷方式上受乡土化情结影响较大，逐渐形成遇事找人而非找法，人情大于国法等错误认识。二是农村地区和现代社会的社会法则需要不同。费孝通认为乡土社会追求无讼，需要用“礼”来维持社会秩序。而随着社会的不断进度，两者之间的产生时空发生了变化，人员的流动性的增强便要求寻找一个更多的人可以共同遵循的法律秩序。传统的礼治助长了这种熟人社会的狭隘性，而现代的法治也催生陌生人社会的理性化。三是农村地区与现代社会关系培育的法治文化不同。农村地区村落的分布一般以血缘关系或家族来进行居住，往往能够形成一定的教化作用，具有较稳固的价值观。现代社会由于人群聚集的规模与模式差异化，使得人们不再被圈在小圈子里进行互动，走出去扩展自己的社交网络，形成的新的价值观念促使新的法治文化。

第二，基层政府的普法信息与农民自身的普法需求存在冲突性，使得普法信息存在偏差。一是当前基层普法还存在以政府为主的单向流动为主。基层政府人员大多是基于现代化和发展主义视角以及普法政策需要来进行普法，但是，在实际操作中他们并不了解生活在农村的农民到底需要什么样的法律。二是没有根据受众自身的需求来选择所需要的法律。在农村地区，普法的深入程度相对薄弱，而且普法的内容多流于形式，要想调动农民参与普法的积极性和主动性，就要使农民有充分的“话语权”。普法的前期阶段就要深入农村地区进行市场调研，以了解农村地区农民的法律需求内容，以此进行精准普法。三是基层普法人员与农民之间存在异质性冲突。普法人员和农民属于两个不同的群体范畴，而各个群体里的人员是同质化群体，他们之间互相信任，其信息的交流与流通较为顺畅。但是，普法人员是以一种推销的姿态宣传法律，是一种技术主义者。与农民之间是异质性交流，会形成一种沟通的障碍，导致普法的效果不佳。

第三，普法与农村当地习惯或村规民约存在冲突性，使得书本上的法与行动上的法在普法过程中存在偏差。一是乡规民约惩罚和制裁措施较随意。村规民约是村民在其长期社会生活实践中自发形成的具有约束力的行为规范，属于民间法范畴。以私了的解决方式为主便使得主观性和随意性较强。二是村规民约是一种自发秩序，而法治规制是一种外在秩序。村规民约内生于村民对社会秩序的自我管理和控制之中，村民既是主体又受村规民约约束。主要体现在内在性与自发性。三是法治意识与法治行动的冲突性。朱景文在《法社会学》提到：书本上的法指由立法机关制定或者认可的法律规范，而行动上的法则指实践中实际有效的行为规范或书本上的法在社会空间中的运用。①在农村地区，会存在这种冲突性：农民知道某种行为可能是违法的，但是，为了当时的便利性而从事违法行为。在当前转型期，一方面农村地区的发展冲击着这种社会成本最低的治理方式，而法律这一行为规范还没有找到一个适合的时机来进入农村，这就会造成一个中间空白、两翼较小的格局。

第四，基层普法机构的模糊性与普法工作人员法治素养的缺失导致普法效果不好。一是乡镇一级的普法机构分工不明确。缺少设置专门的有关宣传法治政策、信息等普法部门，一个部门可以兼顾两个或三个职能。普法机构的模糊性会给老百姓形成一种误导信息，遇事没有专门的反映渠道。二是从乡镇一级到村落委员会的工作人员的法治素养缺失。其一，普法工作人员的非法律化。基层普法工作者并不是法律人员的出身，仅仅以社会上共同遵守的社会道德规范、行为习俗等来进行调节，但是，这种调节的主观性较强，法律规制相对较弱。其二，普法工作人员的不作为。基层普法的普法对象基本是文化水平偏低，当农民去乡镇政府咨询相关问题时，会出现不予理会、敷衍等现象。三是普法宣传媒介的老式化。也即传播渠道的单一化，笔者以自己所在村落调查发现，许多村民并不知道村大队有普法宣传栏，更不用说去了解内容了。他们还认为即使有普法宣传栏，宣传效果也很小，甚至没有效果。村落还是保留长期以来形成的以村规民约为标本的治理模式，法治模式基本上还没有触摸到村落治理。endprint

三、有效提高农村法治宣传教育效果的对策分析

第一，着重以电视普法载体为主，以基层村小组普法为辅的普法模式。一是创新电视台在农村普法中的传播策略。农村地区基本上是以电视媒介为主，其传播方式的生动性和形象化以及通俗易懂的语言风格，易于农民接受。尤其是对于文化程度偏低的农民而言，电视的传播效果远比单纯的文字宣传要强，有利于农民获得更深入的认知和理解。要深入农村地区，形成“农民要什么，媒体讲什么”的传播意识，时刻把农民的信息需要、法律诉求作为普法传播的根本指向。如河南公共频道举办的《百姓调节》栏目，此栏目大部分都是一些有关农村的纠纷，能够产生涟漪效应，在农村地区收视率及反响很高。二是基层的村委会要针对各村不同的情况开展村小组的普法模式。村落一般是以大队、小组等单元进行划分，一个大队下分几个相邻村落，以便于管理。开展村小组传播模式更侧重于是小群体传播或小众化传播，根据受众的差别选择更合适的传播方式，具有双向性强，反馈及时，互动频度高的传播特点。

第二，普法既要开展信息传播，又要实现草根化传播。普法必须基于特定人群的特殊法律需要传播法律知识，让他们成为知法守法的公民。一是普法要开展信息传播。从普法传播的功能看，农村普法传播具有法制信息传播、法律宣传教育以及法律咨询服务等功能。信息传播的路径以科层制传播和电视传播为主，以微信朋友圈信息传播为辅，广大农村受众由于从事不同的职业范围，存在着各自不同的法律信息需求。二是普法开展要实现草根化传播。在农村地区，由于大多数村民的受教育水平偏低，对于一些法律术语在理解上可能会有所偏差，所以草根化傳播更有利于普法活动的开展。草根化传播既包括普法人员（包括村民自己）的草根化，也包括普法信息的草根化，可以加深村民对于信息的理解。三是普法实现分众化传播。随着社会的发展变迁，农村的流动人口加大，更多的青年人选择走出去，留在农村地区的主要有妇女、儿童以及老年者，所以，普法工作者要深入农村了解基本受众情况，在此基础上，做到从分众化传播到精准传播。

第三，普法要注重行动上的法的实践性，建设农村普法阵地。一是实现国家法与村规民约价值上的良性互动。哈耶克曾经指出，在一个传统和惯例使人们的行为在很大程度上都可预期的社会中，国家的强制力可以降低到最低限度。②所以普法要从民间法中借鉴其社会适应性。而且，法律也往往是对社会生活中通行习惯的一种总结、概括或升华。这说明借助和利用本土的传统和惯例的重要性，把普法与当地的风俗习惯相结合，对于开展法治宣传教育具有重要作用。二是建设农村普法阵地，注重打造分工明确的普法机构。农村普法阵地的建设，主要是讲法治意识传播到村民生活中间，例如与当地司法机关联合组建宣讲团，有奖竞答法治文化、把电视与手机APP结合起来，经调查，村中的互联网覆盖率已达45%，村民经常利用快手APP软件来分享所感兴趣的东西。三是加大对基层普法工作者的法治素养的提高。基层普法工作者是连接政府与村民的一个桥梁，他们的行为是农民认识法律的一个直接途径，因此通过教育、选拔和培训机制的建立，提高现有基层工作人员的法律水平。

第四，创新农村基层普法的营销模式，注重普法信息的阶梯式传播。一是借助营销学上营销模式，用传播学来解读普法主要表现在以下四个方面，其一，注重农民的需求。普法工作者一定要深入基层、深入农村去了解农民的需求。从农民身上出发，做出适销对路的“普法产品”。其二，对法律成本的考虑。包括农民寻找法律途径的支出成本与接受成本。要完善农村基层的简易程序，降低诉讼成本，要给农民形成一种诉讼收益大于诉讼成本的意识。其三，普法时机的便利性。它主要包括普法方法、时间、环境等的便利性。普法时间要以符合村民的作息习惯来协调进行，要时刻营造一个良好的法治文化氛围的普法环境；第四，普法双向的沟通。普法的过程是一个双向互动的过程，普法者既是传播人也是受传人，这一环节更多的是一个信息相互沟通传播的过程。二是注重普法信息的阶梯式传播。之前普法的开展，完全的法盲越来越少，七五普法的继续开展，在前面的基础上，我们更多的是对于观念性的法律传播，不再是简单的法律条文，而是在于培养农民的法治意识，养成知法守法用法的习惯，推动法治社会的建设和发展。

四、结语

由于农村地区处在城市的边缘位置，其经济发展水平以及受教育水平都在一定程度上影响着法治宣传教育的传播。我们只有认识到农村普法所存在的问题及原因，才能够提出更好的应对之策。当然，普法并不是目的，建立起农民对法治的信仰、培养农民的法治意识才是目的。

注释：

①朱景文.法社会学（第三版）.中国人民大学出版社.2013.97.

②[奥]F·A·冯·哈耶克著.贾湛、文跃然，等译.个人主义：真与伪//个人主义与经济秩序.北京经济学院出版社.1991.23.endprint