京津冀协同立法问题研究

摘 要 京津冀协同立法问题已经成为了京津冀协同发展中不可回避的话题，直接影响到京津冀一体化的进程，所以积极推进京津冀协同立法项目具有必要性。虽然在这一过程中会面临一些问题，比如京津冀三地政治、经济地位的不均衡，新法和现行地方性法律法规的利益冲突等，但是我们并不是没有方法可寻。通过京津冀协同发展模式弥补三地之间政治、经济地位的差距，同时设立专门的协同立法机构和机制，以及加强地方法律法规的立改废释工作，都是解决问题的有效途径。

关键词 协同立法 法律冲突 立法机制

作者简介：郭雅雯，河北省中共沧州市委党校政策法律教研室讲师。

中图分类号：D601 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.314

京津冀一体化不仅仅是一个区域化发展计划，更是我们国家重要的战略性举措和目标，具有重大的意义和影响。通常一体化被解读为市场一体化、公共服务一体化、环境保护和生态文明建设一体化与规划一体化，然而京津冀一体化还应该具有更为深层次的内涵，那就是寻求法制一体化。

随着京津冀三地协调与合作的加强，我们已经看到了一些显著的成效，特别是在对首都产业布局的调整方面，津冀地区，尤其是河北，承接了北京大量的非首都性功能，协助北京地区实现减负，同时也给河北地区带来新的发展机遇。但是在这一发展过程当中也出现了不少的问题，发现了京津冀三地之间处理问题规则的差异，由此催生了京津冀协同立法的必要。而雄安新区的成立是京津冀一体化的又一重大举措，这一举措进一步反映出了京津冀一体化的迫切性和京津冀协同立法的紧迫性。

一、京津冀协同立法之必要性

随着经济和科技的不断发展和进步，区域间各方面的协作日益密切，不管是在经济合作方面还是社会公共服务事业方面，我们不得不承认区域协同发展已经成为了社会发展必然趋。而随着区域协同发展所带来的一系列问题，协同治理便应运而生了，各个区域间不得不共同面对协同发展所产生的各类问题。但是，不同地区规则的差异性又给问题的解决带来新的麻烦，京津冀共同发展过程中所产生的各类问题就说明了这一点。这就要求不同地区间规则的日益完善，而法制是社会治理规则的核心，所以协同立法问题成立不可回避的话题。事实证明，只有法制一体化才能保证区域经济的健康发展和可持续性，于是京津冀协同立法的问题越来越受到中央和地方立法机构的重视。

这一问题也在近几年得到了初步的探讨和实践。自2014年启动了京津冀协同立法方案以来，京津冀三方通过了《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》，并在一些法规的制定上取得了协同立法的实质性进展，对三地的立法工作起到了重要的促进作用。2015年京津冀协同立法问题得到实践，该年通过的《天津市大气污染防治条例》就是成果之一，该条例就是在充分征求京冀两地的意见的前提下完成的。2016年通过的《河北省大气污染防治条例》是协同立法问题的再一次试探，该条例不仅征求了京津两地的意见，还在内容上进行了专门性规定，再一次印证了协同立法模式的可行性和重要性。今年京津冀人大协同立法工作会议通过了《京津冀人大立法项目协同办法》 ，确定了2017年京津冀人大协同立法项目，并针对操作层面进行了具体规范。

可见京津冀协同立法问题在理论层面和实践层面都得到了有效的论证，对于加强京津冀一体化进程有着至关重要的作用，这不仅是有益于解决立法层面的技术性问题，更为重要的是有利于加强京津冀之间的理解与合作，推进区域性发展。所以，京津冀协同立法是京津冀一体化的重要保障，是维护京津冀区域共同利益的必备条件，可以促进京津冀协同发展和公平竞争，保证市场的有序性和稳定性。同时也有效的避免地区间的法律冲突，减少行政和民事纠纷，保障区域法制的统一，减少司法成本。

二、京津冀协同立法所面临的问题

然而，京津冀协同立法项目并不是一蹴而就的，这是一个漫长的过程，需要三地不断的合作和磋商，而且这一项目还面临着一些不可回避的问题。

首先，京津冀协同立法面临的第一个问题就是京津冀三地在政治地位上的不对等。北京作为首都是我国的政治中心，占据了我国大部分的政治资源，相较其他两地必然具有政治地位优越性。而天津和河北，尤其是河北地区，一直以来处于被动和从属地位，往往习惯于牺牲本地区的发展利益来满足首都的需求。所以天津和河北相比北京而言，两地在政治地位上的从属性有可能使得三地在协同立法中所起到的作用有所不同，最终影响法律的公平性。

其次，京津冀三地的经济基础差异较大。京津地区的经济发展模式、人才创新能力、信息科技资源相较于河北而言有着巨大的优势。按照地区生产总值的评估标准，北京天津已经开始迈入后工业化阶段，而河北则处于工业化的进行阶段，且河北各地之间发展还很不平衡，许多地区还处在贫困边缘，属于脱贫扶助对象。而以往的发展模式过程中，河北牺牲了很多的发展机会，甚至牺牲了本地区的自然资源和环境资源，造成了河北和天津、北京地区经济上巨大的差距。经济总量上不对等，经济资源占有差异大，财政能力不同，这都是会对京津冀协同立法工作带来挑战。

再次，京津冀协同立法会与现行法律产生冲突。根据我国的法律体系，京津冀各个地方都有自己的地方性法规和行政规章，各地的政府还会出台一些政策性的指导意见，这些在各地都已经成为了长期遵守的规则和处罚措施，具有约束力和权威性。而协同立法所产生的新的规则必然会触及到现有的地方法律体系，从而导致新生利益集体和现有利益集体的冲突，法律利益的博弈会直接影响到协同立法项目的进程。另外不可避免的一点是協同立法所产生的新的法律规则的法律位阶问题，相比现有的地方性法规，协同立法所产生的新的法律法规将处于一个什么地位？如果协同立法所产生的新的法律规范效力高于各地现行的地方性法规，那么相同内容的地方性法规还有没有存在的必要性，尤其是与之相冲突的地方性法规？面对这一问题京津冀三地该如何做出让步，才能保证法治的公正性？而事实上目前关于协同立法的地位缺乏一个有效的法律支持和定位，需要全国人大常委会给予法律地位上的认可。endprint

三、京津冀协同立法的有效途径

虽然京津冀协同立法仍是一个摸着石头过河的探索阶段，但是我们并不是没有经验可寻。我国珠三角、长三角都有过协同立法的先例，而且世界各国也都有区域立法的经验可供借鑒。针对京津冀协同立法所面临的问题，我们大概可以从以下几个方面解决。

第一，平衡京津冀三地的政治地位和经济差距。京津冀三地之间的政治、经济地位差距较大，但是并不是不可弥补的。京津冀三地协同发展就是弥补差距的一个重要机遇，北京作为首都承担了许多其他的社会功能，所以急需减负，从而北京许多重要的产业迁移到河北，同时许多先进的医疗和教育事业也迁移到河北，这不仅给河北的经济发展带来了美好的春天，还直接提高了河北的教育和医疗水平，极大地弥补了河北地区的短板，也为河北地区今后的发展打下了好的基础。比如，雄安新区的成立将疏散北京的部分非首都功能，它所带来的产业转移和医疗教育资源的转移，将极大地促进河北地区经济和医疗教育公共事业的发展，同时也带动了河北政治地位的提升。而天津和河北的沿海城市相连，天津港和河北黄骅港都是重要的港区，二者地理位置相邻联系密切，今后可以加大合作力度，进一步打破地区经济壁垒，带动河北地区经济的快速发展，加快一体化进程。

第二，建立起专门的协同立法机构和协同立法机制，提高协同立法项目效率。既然京津冀协同立法是一个长期的项目，所以建立起一个长期有效的协同立法机构十分必要，同时需要建立起一套完整的协同立法机制，这样可以保证协同立法的持续性和效率性。可以由三地的人大组成专门的立法委员会专注协同立法问题，也可以由一地起草专项立法方案，其他两地提出修改意见进一步协商。

第三，京津冀三地需做好各自法律法规的立改废释工作。既然协同立法制定的新的法律法规必然会与各地现行的地方性法规和规章产生冲突，那么各地的人大立法机关就要积极做好对现行法律法规的修改解释和废除工作，从而减少协同立法工作中的问题，有效的促进协同立法工作的进程。而地方性法律法规的立改废释，以及与协同立法所产生的新的法律规范的衔接，需要三地各自做出不同程度的让步，减少三地在这一过程当中的法律利益博弈，才能确保这一工作顺利有效的进行。

总之，京津冀协同发展是一个战略性的区域发展计划，给人民带来不仅仅是经济上的飞跃，还有社会公共服务、教育、医疗等方面的全新改变和体验。而协同立法是这一战略性发展计划的前提和保障，虽然京津冀协同立法还面临着一些问题，但是这些问题随着三地的共同努力和发展必然将得到有效的解决。京津冀协同立法的顺利进行也会为今后京津冀协同执法和司法打下良好的基础，促进京津冀一体化的进程。

参考文献：

[1]张瑞萍.京津冀法制一体化与协同立法.北京理工大学学报（社会科学篇）.2016.

[2]焦洪昌、席志文.京津冀人大协同立法的路径.法学.2016（3）.endprint