村级耕地保护问题及对策研究

李琨+任倩+高彩云

[摘 要]随着我国社会经济的快速发展，耕地占用、土壤污染、农用地利用不合理和部分耕地撂荒等现象时有发生，导致了我国耕地数量和质量不断下降。文章基于对村集体及农户行为和意愿调查研究的基础上，探索到村级单位在耕地保护中处于两难境地，并且存在农户在耕地保护中因积极性不高、法律意识不强而导致的耕地撂荒的一些问题；并结合政府部门制定的相关政策法规，对村级耕地保护出现的问题提出合理的解决对策。

[关键词]耕地保护；农户调查；对策

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.32.046

1 引 言

随着工业化水平的快速增长和城市化规模的急剧扩张，对土地的需求越来越大，人地矛盾更趋于紧张。我国在发展过程中出现了耕地面积大幅度减少、耕地资源质量严重退化等问题。考虑到我国世界第一的人口规模、较低的人均耕地面积、有限的耕地后备资源以及改革开放后较快的社会经济发展速度，我国的耕地保护任务比世界其他任何国家都更为艰巨和紧迫。因此，严格保护耕地是每一位参与主体都必须坚守的信念。村级耕地保护是从源头对耕地进行保护。农户是我国耕地资源的直接使用者，也是耕地保护的直接受益者，是我国耕地保护主体的重要组成者之一，具有保护耕地的责任和便利条件，应该成为我国耕地保护的重要力量。本文将立足于政府层面针对农户和村集体所制定的耕地保护法律法规和政策的分析上，探究农户和村集体这两个最基层的主体在耕地保护中的的行为和意愿，从而得出在村级耕地保护中存在的问题，并提出相应的解决措施。

2 A村耕地保护的现状

2.1 耕地现状及变化

A村位于河北省邯郸市邱县县城西3.3km处，隶属新马头镇。311省道由村南2km处穿过，西靠老漳河。交通条件便利，地理位置优越。本村地势平坦，为潮土间盐土地。村内共有有89户，353人，耕地面积949hm2，人均纯收入2606元。主要粮食产物有小麦、棉花、杂粮等。A村邻近公路，存在公路占地的现象，由于村内有米业有限责任公司、食品厂、电子仪表厂、硬材料有限公司、罐头厂、蓄电池厂等生产企业，再加上土地撂荒，村内耕地的数量在近些年内不断减少。同时在耕地质量上，由于农户对耕地过度利用，或只用不养或重用轻养等耕作管理不当使耕地土壤肥力下降，或是耕地占补平衡中造成的耕地质量亏损，造成了本村的耕地部分被污染或地力下降，部分被占优补劣，从而出现了耕地整体质量不高、土地利用不合理和和利用率低下的现状。

2.2 农户和村集体参与耕地保护的行为调查

本文以A村50户为代表，以现场走访询问的方式进行调查和数据信息收集。

2.2.1 农户的行为调查

（1）农户对耕地保护重要性的理解程度

调查中了解到了，由于教育程度问题，一些村民识字不多，对耕地保护的相关资料阅读有限，因此影响到他们对耕地保护信息的了解；年龄问题也是较为主要的因素，年纪较大的农户对网络信息的获得量明显低于年轻农户；除此之外，不同农户对相关信息的主动关心程度也各不相同。具体情况见图1。

图1所示，仅有40%的农户对基本农田十分了解，35%的农户不了解，25%的农户不清楚。总之，农户对耕地保护的重要性的认知程度总体不高。

（2）农户对耕地保护责任人的认知

对耕地进行有效的保护是每一个与之相关的主体应有的责任意识。在调查中，通过询问农户是否认为自己对所承包耕地有着更多的保护责任时，有些认为，毕竟是自己在对土地进行耕种，合理使用和保护耕地当然是农户自身的责任大一些；但有的人认为，政府的力度比农户大得多，合理保护耕地更多的还是需要政府的管理；还有些人则认为政府和农户都是相关主体，应该各尽其责。详细统计见图2。

如图2所示，有接近60%的农户认为自己在耕地保护中的作用更大一些，有30%左右的农户认为政府的作用大，有10%左右的农户认为两者在耕地保护中的作用一样大，可见部分农户对耕地具有自我保护责任意识。

（3）农户对耕地产权问题的认知

调查中发现，农户对所承包耕地的产权问题十分关注，但结果反映出的却是：他们对此问题并不十分的清楚。总结出的原因主要有，农户本身对法规政策的了解不够、村集体也总是给出一些模棱两可的回答，政府对此问题的相关规定的宣传不到位。具体情况见下图3。

如图3所示，有50%的农户认为农地所有权归自己，有35%的农户认为归集体，有10%的农户认为归国家，还有5%的農户表示不清楚。

（4）农户对耕地保护的行为现状

一是耕地撂荒。一些耕地不进行种植，被显性或隐性地搁置，造成大量耕地被浪费的现象。二是耕地利用方式不合理。以增加收入而种地的农户占10%，比例较小，为解决家庭吃饭问题而种地的农户占55%，比例较多。三是农户在耕作过程中存在粗放和过度利用的现象。如倾向短期投入，劳力、资金投入不足，不注重种植技术改进，生产结构过于单一等。四是通过调查发现农户们也反映出耕地资源少、地块细碎、分布零散，耕地利用效率低的问题。有超过50%的农户反映人均耕地太少，根本无法保障生活所需口粮，因而缺乏对耕地进行投入的热情和耕地保护的积极性。

2.2.2 村集体的行为调查

在耕地保护的过程中，村集体也承担着十分重要的责任。在征地过程中，上级政府下达了命令，令其做好村民的思想工作，积极配合政府工作做好前期准备。可村集体同时也是本村的代表，由于土地对于农户的重要性，使得村集体对于征地工作很难在村民中开展，大部分村民在征地之初都是拒绝反对的或是要求增加征地补偿款。当耕地被征，村民失去安全感与政府发生冲突，村集体就被夹在尴尬境地。

为切实保护耕地，落实基本国策，村委会与乡政府签订了耕地及基本农田保护目标责任书。其中规定乙方（村委会）要根据甲方（乡政府）土地利用总体规划和基本农田保护区的要求，对其辖区现有的耕地及基本农田进行保护，并要求登记在册的耕地面积在年度内稳定亩数，且基本农田保护块的地力等级在年度内有所提高。同时，村委会与耕地承包户也签订了基本农田保护卡，对其所承包耕地所属的图斑号、地块名称和图斑面积等都有所登记，同时还附有《基本农田保护区管理规定》作为对签订双方的行为准则。endprint

3 村级耕地保护中存在的问题

3.1 农户行为在耕地保护中存在的问题

首先，农户对自我权利的认知程度不足，且积极性不高。在走访调查的村民中，当被问及“你认为谁拥有所承包耕地的所有权”时，结果显示：有50%的农户认为农地所有权归农户，有40%的农户认为归村（社）集体，有10%的农户认为归国家，剩下的农户均表示不清楚，可见农民在耕地产权的认识上还处于一种混乱局面。且基本各户都有外出打工人员，对于耕地的依赖性降低，导致村民参与耕地保护的积极性降低。

其次，被撂荒的耕地较多，影响耕地利用率。耕地撂荒的出现是由于各种原因使得村内耕地的利用率不高或接近荒芜的一种状态。通过调查，农户普遍认为是由于近些年家里的劳动力逐渐减少，有工作能力的都选择了去外面打工，所以家中会出现未利用的耕地，或是由于近些年种地的成本也随着物价的上涨而升高，所以，一些农户只是避免显性撂荒而随意种植些作物。总体来讲，地块小而且较零碎、质量差、耕作难度大等是村内造成耕地撂荒的主要原因。

最后，农户对耕地保护的相关法律法规的了解不足。农户对于耕地和基本农田保护的重要性、耕地保护的责任主体以及耕地是否能够进行买卖抵押等问题的回答，反映出对耕地保护相关政策法规的认知不够清晰和全面，不能全面深刻地理解政策法规的规定和方向，不仅不利于农户有效参与耕地保护，而且还容易出现违法违规的现象或不能有效地用法律的武器维护自身的合法權益。因此，影响到对所管辖范围内耕地的保护。

3.2 村集体行为在耕地保护中存在的的问题

村集体具有双重身份：一是政府政策的执行者。其行为的权威性和合法性，是由上级政府机关赋予的，必须严格执行上级政府的所有命令，这也是其合法存在的基础。二是农民利益的代表者。村集体作为整个村庄的管理者，必须对公共财产和集体活动作出公平公正的管理，这是所有成员承认其合法性和权威性的保证。两者固有的矛盾利益的冲突使村集体陷入了两难的境地。

对此，陈剑波认为，造成这种矛盾和冲突的核心问题在于：一方面事实体制中村委会作为政府的派生机构或代理人的角色；而另一方面法定体制又同时赋予了它作为村庄财产及实体经济代理人的角色。

这种双重身份使得村集体不敢违抗上级对于占用耕地或是破坏耕地的行为进行有效的阻止和拒绝，同时也在执行过程中遭到了农民的反对。这样不仅使其失去了信任，同时也使农户们失去了对耕地保护的积极性。最终导致的结果就是本村的耕地得不到有效的保护，造成了更多的耕地受到破坏。

4 提高村级耕地保护质量的解决措施

4.1 加强法律法规宣传，增强维权意识

为对我国耕地进行全面的保护，一系列法律制度已经建立。而无论是作为最基层的管理者——村集体，还是最直接的执行者——农户，都应该知法懂法，尤其是与耕地保护相关的法律法规。这些法律法规在规范他们行为、调动他们热情、维护他们权益上都发挥着至关重要的作用。然而在调查的过程中发现，无论是农户还是村集体，对耕地保护方面的法规政策了解得不是十分清晰，因此，在村内开展法律法规的宣传教育是很有必要的。

对此，村集体可组织村内农户进行集体的法律法规学习，加强农户自身的维权意识。同时，政府也可组织小分队下村深入调查村民们对法规政策的了解情况，有针对性地进行宣传教育，让农户知道哪些事情该做，哪些是违法乱纪的事情，哪些事情侵害了自己的合法权益。

4.2 树立农户正确用地观，确保耕地可持续利用

农户是土地的直接使用者，因此，其对土地的保护应落实在使用土地的各个环节。农户在耕种时对土地粗放利用、只重视用地而忽视养地的行为以及耕地撂荒的现象普遍存在，为此农户应首先要树立正确的用地观，以确保耕地地力不下降，进而保证耕地可持续利用。

要树立农户正确的用地观，首先要对他们进行宣传教育，让他们了解到耕地用养结合的重要性。其次还要以法规政策作为保障。一些“两年后这块地就不是我的了，所以过度使用耕地”的想法需要有力度的法规政策将其约束。最后要以提高农户对耕地保护的积极性为主要目的，只有农户对其使用的耕地有了责任心，对耕地的保护有了积极主动的行为，才能真正地实现耕地的可持续利用。

4.3 强化村集体的责任意识，明确基本职能

对于耕地的管理工作，政府下达的政策只起到指导方向的作用，如何运行对耕地的保护则是由村集体具体制定和监督实施的。可见村集体肩负着非常重要的责任，它的行为关系到政府政策的执行力度，关乎到村民利益的保障。

在我国，农村集体经济组织由于其特殊的身份和地位，使得其具有了特殊的特征，分别为社会主义的基层经济组织、民事法律主体的组织和重合于农村基层社会的自治组织。基于此，在现实社会中，村集体的职能应主要表现在以下两个方面：一是管理与经营职能。村集体作为村庄的管理者，对其财产和公共事务要进行公平公正的管理与经营，这是其最基本的职能所在；二是基本的社会保障职能。在走访调查中可以感受到，农户们在社会保障方面对与村集体具有很强的依赖性。因此，对于耕地保护而言，村集体一方面要代表政府制定和实施耕地保护政策；另一方面也代表着耕地的维护者和管理者。

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