财税改革不妨从预算入手

贾康

党的十八届三中全会后，财税配套改革率先启动。按照审批通过的方案，财税改革主要包含三方面的任务：预算改革、税制改革以及处理好中央地方体制关系。这里主要谈谈预算改革。

预算透明度与完整性意义何在

预算透明度和完整性的意义何在？从历史的角度看，欧洲在资产阶级革命前的预算被称为“王室预算”。王室有收支计划，但没有对社会公布信息的义务。资产阶级革命后确定了一个“无代表不纳税”的基本原则，对于“钱从哪里来”的问题，行公权的政府首先要跟公众交流，形成基本共识并将之法律化。这个过程很复杂，有过反复，但总体上是历史的进步。税收法定、信息公开，是解决收入侧“钱从哪里来”的问题，必然要跟着解决“钱用到哪里去”“怎么用”的支出侧问题，两者合在一起才是“公共财政预算”。

美国在1880年前后，经济发展势头很猛，但在制度管理上有过一段混沌时期。学者王绍光写过一本《美国进步时代的启示》，其中讲到1880年前后美国社会在经济发展势头正劲之时，曾表现出的一些问题，比如官员随意设立各种收费，苛捐杂税满天飞，不给钱不办事等，越来越多民众要求了解情况。作者接着发问，美国是如何摆脱这种局面的？在1880年～1920年的40年间，美国通过一系列改良色彩非常浓厚的手段实现了规范化、法治化。

书中举了一个例子：1911年，纽约曼哈顿下城区三角衬衫厂发生了火灾，烧死了上百名工人，其中还有不少童工。美国当时正处于“血汗工厂”时期，然而这场大火还是震撼了全美。此后，美国在刺激之下开始立法明确规定，只要是多层建筑，外部就必须悬挂金属疏散梯，延续为后来摩天大楼里的疏散通道。“9·11”事件發生时，疏散通道挽救了不少生命。可见，这项法律能在“进步时代”找到源头。在不幸事件发生、矛盾问题暴露后，人们就会认识到要做一些事情亡羊补牢。

美国按照同样的逻辑来处理公共资源配置的问题。到了1913年终于有了清晰的个人所得税法律规定。1920年，当时占美国GDP一半以上的纽约率先形成了现代预算的基本模板，力求做到事前决定，公众参与，规范决策，一旦决定以后就要严格执行，还可以实施问责。这在当时的美国也是破天荒的创新，后来通行至今。

我1988年到1989年间在美国当访问学者时，在专门的政府书店里花3美元左右就可以买到一本简版的联邦政府财政预算文件。对于州政府的预算，我写了一封信给宾夕法尼亚州的财政部门，说我是匹兹堡大学的访问学者，希望得到你们的财政预算信息。没几天，对方就寄来厚厚两大本相关材料。

预算透明实质是体制优化

这些年在中国，最早要求政府把预算信息亮出来的是深圳的一位海归企业家吴君亮，他说我是中国公民，有权知道政府财政是怎么安排的，于是给财政局写信要看预算大本。刚开始财政局不理他，后来不得不理他。到了财政局，他看到厚厚的一大叠过去作为保密文件的预算，工作人员说只准看，不得抄写和复印。他就问，可不可以照相？工作人员沉吟片刻说“领导没说不许照相”。于是他和助手就把好几百页的内容都拍了下来，还做了一个专门的网站，跟大家一起讨论如何使政府预算合理化。这在全国开了先河。

当然，不能说这个举措一下子能对推动制度进步起到多大作用，但与十八届三中全会提到的财税体制改革第一条——透明度的方向完全一致。

而广州可能是全国最早回应人大代表对预算质疑的城市。人大代表说，对预算内容别的看不懂，就看懂了一条：广州市为什么对市里机关幼儿园的拨款一拨就是一两千万，是不是给干部子弟特别待遇？省政府的财政预算同样存在这个问题，人大代表要求说明。财政厅、财政局回应，幼儿园正由官办向社会办过渡，无论是否干部子女都没理由歧视，但有些机关幼儿园确实需要添置新设备和改善条件，所以安排了这些预算。有所答复后，人大代表的疑问得到了一定的解释。这之后还生成了一个新机制：以后人大代表就会年复一年地查看政府有没有兑现改革承诺，有没有实现幼儿园的社会化，如果三五年以后还是这个样子，人大代表就会追问，原来说好的改革为什么没有落实。

从这个角度可以看得很清楚：有了透明度就会有公众的知情权、质询权、建议权、监督权。看起来是一个技术性的透明度问题，其实是公共资源分配机制的合理化问题，是“以政控财、以财行政”的体制优化问题，非同小可。近年中国在这方面有一定进步，但要达到理想状态还要假以时日。

中央的态度非常明确：中央级部门预算挂在网上，并要求提高细致程度，要晒到项级科目，地方以后也要照此办理，或早或晚，除了保密事项外全部都要挂到网上。有些公共财政改革比较早的试点地区，比如河南省焦作市就把这些信息全部上网，并安排特定场合让老百姓可以索取这些文件。这背后的逻辑就是要让老百姓知情，有了知情权，再通过合理的制度安排，让公众意愿能形成最大公约数，落到预算文本上，就是实现人民群众当家作主的决策权。

中国现在有了这样的预算改革趋向，然而在实际工作中要解决的现实问题还有不少。举个例子：公费接待。众所周知，海南省是反季节的气候，每年10月到次年春节前后都是接待高峰期。接待要花钱，这个钱能按照财政部的差旅费标准收取吗？当然做不成。潜规则”强制替代了明规则。因此，每年会有一个环节，海南的财政部门跟财政部说，这个给我们调整一下，意思是或多或少找补过来。后来中央明确要求信息公开后，海南省财政厅领导在厅长座谈会上说，现在要求把接待费用挂在部门预算里公布，海南非常为难。

我认为这就是一个倒逼。逼到一定份上，海南省就得改变过去的“潜规则”。具体改革肯定会有一个摸索的过程，但看得出来，一项原则性改革的后面一定会涉及制度，这个制度不管是明是暗，在触碰以后，就需要思考能不能按照现代化的趋向，形成一个有利于公共利益最大化的制度安排。为什么美国人接待外宾的时候看起来非常吝啬？外宾去美国访问，他们会事先做好相关的预算，明确花多少钱才敢接待。这是制度使然，也是负责任的表现。endprint

取消“挂钩”体现理财规律

我国现在的预算体系有四个相对独立的部分。一是过去每年都由地方和中央财政部门的负责人对人大报告的一般公共支出预算。二是国有资本预算，这当中最引人注意的是国资管理体系集中起来的资产收益怎么分配。三是基金预算，特别是像深圳这样的城市，基金预算作用很大：土地批租的收入、各种各样行政收费，都要包含在基金预算中，纳入预算体系（由于基金预算有特殊性，不能简单放在一般收支预算中）。四是现已在编制，以后要全面覆盖的社会保障预算。

这四个预算合在一起就是全口径的预算体系，政府的所有财力不论是什么，都要进预算，这是基本原则，而且以后不再强调专项支出和政府收入的“挂钩”。这一点可能会引起各部门的不同想法：过去因为强调一些部门的特殊意义与重要性，先后形成了一些“法定支出”要求，比如公共部门教育支出达到年度GDP的4%，这必须达到的、法定的4%指标，也就是“挂钩”。在农业、科技、计划生育、精神文明等方面都有“挂钩”要求。

后来发现，从中央的角度看下去，全国的预算盘子有48%已被僵化、固化，就是被这些“挂钩”给锁死了。有些“挂钩”从逻辑上讲也是有问题的，比如科技领域，要求科技投入资金增长的幅度超出一般支出的增长幅度，但没有说超出多少年。如果每年都超出，这一块的比重就会不断上升，最后其它部分就会越来越小。十八届三中全会明确提出以后原则上不再作这种“挂钩”处理，以体现理财规律，根据不同年度和具体情况统筹协调，这是一个进步。

“打酱油的钱不能打醋”

我当年做访问学者时注意到，美国联邦政府的滚动预算特别符合我们所说的统筹协调、瞻前顾后、综合平衡。联邦政府的预算一编五年，每个年度结束后做当年的决算，继续向前延伸做五年的预测与预算编制，这样不断地滚动往前，让公众不仅可以看清楚政府眼下在做什么，还可以看到未来五年要做什么。州一级政府预算一般是三年滚动。

目前中国还做不到五年滚动，经过多年的探讨与努力，十八届三中全会后下决心先做三年，这三年的预测也非常考验能力。现在谁也不敢拍胸脯说自己能预测得多么好，但总的来说要往这方面努力。美国在积累了多年经验后，做预算的官员在执行方面特别计较。为什么？我专门做过美国三级政府预算的调研，无论到哪个层级、哪个地方，我都会问，预算安排好了以后，实际情况发生变化怎么办，负责预算的官员能否根据实际情况调整？对方回答得很干脆：“我无权做出任何调整，如果我要调整的话，就会进监狱。”这么严厉？当时听着觉得不好理解：情况在不断地变化，谁敢保证预算编得恰到好处？后来，我了解到确实有预算调整的程序，但未走完程序前，在预算执行系统中无权操作，不能让少数官员自己认为该调整就调整。比如，在“9·11”事件发生后，全国惊魂未定的情況下，美国国会在48小时内通过了紧急拨款法案，拨出了几百亿美元的反恐资金，这属于特事特办、急事急办，通过预算调整修订的程序把钱拨出来。

美国国会图书馆是全球最大的图书馆，有几千名雇员。但他们告诉我，管图书的工作人员其实几百人就足够了，剩下的是国会请来的各种类型的专家，经济预测、政策分析、数据处理等，在国会图书馆的编制下，配合美国参众两院的预算专门委员会，与总统预算办公室以及财政部，逐条逐款地讨论联邦预算的合理化。他们总是提前一年半就开始编制预算，走了这么多步骤，花了那么多人工与成本，确定下来的预算当然要严格执行。

中国的预算以后原则上也是这样的道理。过去所说的严肃预算执行，在编制水平提高的情况下，执行过程中看起来可能会表现得很僵化。“打酱油的钱不能打醋，买棺材的钱不能抓药”，要把“打酱油”“买棺材”的钱调整使用，需要通过另一个调整机制来实现。

此外，预算改革中，在完善转移支付等方面，可以做的事情还有很多；规范地方债务也是这几年的热点，现已明确做出了对预算法的修订；关于税收优惠的规范，也在逐渐推进中。这些改革要求与实践，体现着近年来的进步，但深化改革依然任重道远。如能提高预算透明度、完善预算体系、做好预算和公众之间的信息交流与良性互动，将有助于走出中国式的预算制度建设之路，同时助推经济、社会生活民主化、法治化，这是一个有建设性的思维角度。

（作者系华夏新供给经济学研究院首席经济学家、财政部财政科学研究所原所长）endprint