关于地勘单位改革发展的思考

文中国国土资源经济 刘定勇

关于地勘单位改革发展的思考

文中国国土资源经济 刘定勇

在我国经济发展新常态和事业单位分类改革的形势下，地勘单位改革发展进入一个新阶段，来到了新的“十字路口”。无论是继续留在事业单位行列，还是转型为企业，都面临着体制机制如何转变、地质工作和地勘产业如何发展、内部管理如何创新等诸多重大问题的抉择。

面临的形势和现状

1.地勘经济宏观形势

目前，我国经济发展已进入新常态，增速明显放缓，经济发展方式进入以质量和环境为核心价值的模式。受全球矿业经济低迷的影响，地勘经济快速发展的十年黄金期已经过去，降温的基本建设和固定资产投资使国家对矿产资源的需求趋缓，政府财政和社会资本对地质矿产勘查投入大幅缩减，地质勘查项目数量呈断崖式锐减，商业性地质市场萎靡不振，矿业权流转凝滞，走出去境外勘查的国家风险勘查补助金已经取消，地勘单位的传统生存发展方式面临严重困境。矿产勘查进入由快变缓的转型期，多年的矿产勘查储备需要通过科学规划进行消化，矿产勘查结构正在发生重大改变，战略需求矿种和清洁能源将成为今后矿产勘查的重点。地质工作由资源型向环境型转变，生态文明和美丽中国建设将引领地质工作的方向，环境保护和治理为地质工作提供了新的机遇。

2.地勘单位分类改革形势分析

“十二五”末，全国地勘事业单位分类改革基本到位。据有关资料统计，“十二五”末，国有地勘单位90%以上归入事业单位，其中约30%为公益一类，约60%为公益二类，只有不到10%的地勘单位改制为企业。通俗地讲，公益一类属于“纯事业单位”，全额财政拨款，履行公益性职能，完全按事业单位进行管理；公益二类属于“半事业单位”，有财政补助款，既行使公益性职能，又需进行经营创收。因此，公益一类地勘单位需脱离企业经营活动，完全回归公益性地质工作职责。公益二类地勘单位则需按照事企分开的原则，开展公益性地质工作和商业性地质工作，并进行地勘延伸产业的经营服务活动。当前，湖南省政府正在酝酿地勘单位更为深刻的改革，方向应该是明确全省地勘单位整合改制、姓“事”还是姓“企”及配套改革政策等问题。笔者认为，地勘单位改革的最终目标要么是纯事业单位、要么是纯企业单位，大多数地勘单位最终都将转变为企业，当前这种事企双轨制的公益二类模式，不论时间长短，都只能是一种过渡模式。

3.地勘单位现状

以2006年国务院颁布《关于加强地质工作的决定》为标志，地勘单位经过“十一五”和“十二五”十年的黄金发展期，各方面都取得了长足的进步和发展，经济实力和产业基础显著增强，地质工作能力和市场开拓能力不断加强，产业和市场都得到明显扩展，资质条件不断完备和优化，职工收入和生活水平显著提高，单位基本建设和环境面貌日益改善。

然而，由于全球矿业经济不振和国内经济下行压力加大，近两年来地勘行业形势明显下滑，步入矿业周期的低潮，这种低潮估计将持续较长一段时间，地勘单位生存发展面临新的巨大困难和挑战。当前地勘单位应对这些困难和挑战还存在诸多短板和不足：底子薄，人员包袱重，资金积累少，抗风险能力弱；地质工作创新不够，落后于国家资源环境战略的新要求，服务地方经济社会的职能发挥不到位；产业市场品牌不突出，综合实力和核心竞争力不强，市场经济的自我生存发展能力不足；体制不顺、机制不活，事企不分，管理不规范，受事业单位制度约束较多，难以谋发展；思想观念偏保守，视野不够开阔，求安稳、吃“皇粮”的思想较严重，开拓进取精神不足；对地勘行业宏观形势分析研判不深入，对自身长远发展谋划不够。

矛盾和难点问题

1.公益性职能定位不明晰，长远发展方向模糊

事业单位分类改革后，公益一类地勘单位的职能应该说是比较明确的，那就是从事公益性、基础性地质调查和战略性矿产勘查，以及为地方政府提供公益性地质技术服务。但是公益二类地勘单位的公益性职能似乎就不够明晰了，公益性地质工作大都分配给了公益一类单位，留给公益二类单位做的公益性地质工作就少之又少了。公益二类单位如果不从事公益性地质工作，那么其事业单位性质又如何体现和保持。公益二类地勘单位到底做哪些公益性地质工作，与公益一类地勘单位的工作内容是否有区别？如果有，界限如何划分? 这些问题政府部门现在尚未明确。同时，一直以来地勘单位服务地方政府的工作职能处于一种笼统虚泛状态，并没有具体化，基本上都是通过项目联系体现点式服务职能。尤其是省级以下地方政府对地勘单位不存在财政预算拨款安排，也不便对地勘单位提出硬性地质服务要求，这种缺乏经济利益供需的状况造成地勘单位融入地方政府服务体系不到位，导致地勘单位与地方政府处于无序的松散联系状态。这种状况对地勘单位扩展职能、增强服务能力和经济创收都十分不利，也对地方社会的地质技术保障服务造成较大的缺失。因此，如何使地勘单位服务地方经济社会的公益性职能到位，应该成为政府部门对地勘单位管理体制改革的一项重要目标和任务，也是地勘单位长远发展的一个重要方向。

2.事业单位管理模式制约了产业做强做大

公益一类地勘单位作为纯粹的事业单位，不需要开展市场化经营活动，也谈不上发展市场产业，只需履行好公益性地质工作职责就可以了。公益二类地勘单位则需要对外开展生产经营活动才能维持其生存发展。在市场中打拼，如“逆水行舟不进则退”，因此，公益二类地勘单位必须把产业做大做强才能保证单位的持续发展。然而，事业单位的性质和现行制度规定，妨碍了地勘单位的企业化运营，对产业发展形成了很大的制约作用。

3.事企混合体制使内部管理存在矛盾和障碍

公益二类地勘单位事企混合体制在内部经营管理上存在较多矛盾和障碍，难点问题主要表现在四个方面：一是事企职工身份的差异，从而带来待遇利益的差异，对职工进行事企身份划分难度很大；二是事企收入分配的差异，事业收入只能按事业单位政策分配，而企业分配则必须体现效益激励机制；三是事企产权归属和会计制度的差异，事业单位必须遵从财政预算管理的规定，事企混合运行存在资产交叉和财会账务交叉问题；四是事企经营管理方式的差异。上述这些差异需要在地勘单位内部合理衔接和协调。归结起来就是事企分开或者说事企分体运行的难点。

4.经营管理粗放，存在廉政风险

长期以来，地勘单位在开展企业化经营的过程中，形成了多种不同的经营管理模式。主要有：二级实体模式、队管项目模式和外联项目模式。这三种模式一般都是队部通过各种不同的经济责任制进行管理。根据国有企事业单位的性质以及国家相关法纪和制度规定的要求，某些地勘单位内部实行的一些经济责任制是不合法、不合规的，或者说在合法合规性方面存在瑕疵。比如，以包代管的个体承包形式就是不合规的。不合规的经济责任制主要表现出以下特征：承包主体是个人，或者承包主体形式上是二级实体单位，实质上是二级实体单位负责人个人；经营收入不进入单位财务指定账户，资金使用不遵守财务管理规定，有项目承包合同，却没有项目收支账务；项目成本费用没有控制指标和监控程序，成本费用列支失控；收入和利润分配没有合规的制度，经营利润违规由承包者个人支配或摄取。由于地勘单位多年以来粗放式经营管理，不同程度地形成了个体承包工程处、个体项目承包人这样一个群体。客观地说，这种个体经营承包模式过去为地勘单位扩展业务和经营创收发挥了一定的积极作用，但现在看来，这种模式存在的风险和缺陷越来越明显。特别强调的是，这种个体经营承包模式存在着严重的廉政风险，已经难以通过纪检和审计机关的检查关，面临严峻的法纪考验。这种模式已经到了要下决心改革的时候了。而现有些地勘单位个体承包模式根深蒂固、司空见惯，改革的阻力和难度很大。因此，地勘单位经营管理方式的改革需要法纪引领、上下齐动，标本兼治、综合施策，乘势而为、稳妥推进。

5.思想观念存在诸多不适应，改革阻力大

地勘单位长期以来局限于本单位、本系统想问题办事情，习惯于沿袭过去的思维和做法，习惯于享受国家给予的政策优惠，而走出去看事物、跳出圈子想问题很不够，视野和思维不够开阔，很大一部分干部职工的思想观念与改革发展形势不符合、不适应。主要表现在三个方面：一是不适应地勘单位分类改革形势，吃事业单位“皇粮”的思想比较严重，小富即安，对企业化改革有恐惧心理。二是不适应地勘单位经济发展形势，对地勘单位面临的宏观经济形势认识不清，只看到传统地质勘查业下滑后的困难，没看到新常态蕴含的新机遇，对地勘单位闯市场和发展产业不自信，对单位前途产生迷茫和恐慌心理。三是不适应地勘单位规范化管理形势，认为日益规范严格的管理损害了自身既得利益和预期利益，对管理的规范化改革和创新抱有抵触情绪。总之，干部职工思想观念上的不适应是地勘单位改革发展需要解决的根源性难点问题。

对策建议

鉴于地勘单位分类改革后公益二类单位占绝大多数，下面主要从公益二类地勘单位的角度，简要谈谈地勘单位改革发展的对策建议。

1.做好地勘单位公益性职能的顶层设计

明确地勘单位公益性职能定位，是地勘单位保持事业单位性质、发挥能源资源保障和环境保障服务作用的根本需要，也是关系到地勘单位改革发展方向的基本问题。首先是政府层面对地勘单位公益性职能的定位，要明确地勘单位的地位、责任、义务和权利，进一步明确地勘单位的工作目标、任务、内容和要求。然后是地勘单位对自身公益性职能的定位，要根据自身技术优势和经验优势，结合地方政府公益服务需求，向政府提出自己公益性职能定位的建议，此后再根据政府对自己公益性职能定位的要求，谋划自身的改革发展和各项具体工作。为了使地勘单位公益性职能落到实处，确保实效性、稳定性和持久性，地勘单位的公益性职能除了要在国家和省级政府层面得到体现外，还要在地市级政府层面得到体现，这种体现应该落在工作任务和财政资金安排两个方面，不能让公益性地勘单位游离于地市级政府服务体系之外，更不能把地勘单位仅仅看成地方政府某个方面的“应急救火队”。要从政府层面建立完善地勘单位履行公益服务职能的长效机制。

2.争取地勘单位分类改革地方配套政策支持

国家对事业单位改革的一项重要基本原则是，坚持分类指导，根据不同事业单位的特点，实施改革和管理。当前，湖南省虽然对地勘单位进行了公益一类、公益二类的划分，但是地勘单位的分类改革仍然处于进行时，各地勘单位仍在等待省政府的改革方案出台。在这一改革方案的研制过程中，各地勘单位应该以主管局为单元，多与省政府相关部门沟通，主动积极反映地勘单位的基本情况和改革诉求，努力争取分类改革的配套政策支持，为地勘单位改革发展创造更为有利的政策条件和环境条件。要通过配套政策为地勘单位破解改革发展难题。要把国务院对事业单位分类改革的支持性政策和国土资源部对地勘单位改革发展的支持性政策落实到省政府对地勘单位改革的配套政策中。要争取省政府适当的权力下放，把地勘单位一些适宜事项的审批权、核定权（比如绩效工资总额的核定权）下放给其主管单位。要给予地勘单位必要的自主权，不能把地勘单位管死、管僵，要赋予其生机和活力，在不违背政纪法规的前提下，为地勘单位经营管理创造条件。

3.创新优化地质工作，形成服务特色

在我国经济发展新常态的新形势新要求下，地质工作战略定位从以资源为主转向资源和环境并重，经济社会发展要求地质工作服务领域和内容越来越广泛，服务程度越来越深入，服务能力和水平越来越高。湖南省地勘局高层认为新形势下的地质工作必须秉持“大地质观、大资源观、大生态观”和“大地质、大服务”理念。做好地质工作是地勘单位立身之本。地勘单位必须根据新形势的要求，调整优化地质工作结构，确立地质工作主要方向和功能定位，坚持走特色化、差异化、专业化、精细化发展之路，创新地质工作手段，强化传统优势，努力培育新技术优势，形成适应经济社会发展需要的地质服务优势和服务特色。

4.坚持企业化方向，做强地勘延伸产业

除公益一类外，地勘单位必须大力发展地勘延伸产业，这是地勘单位生存发展的需要，多年以来的实践充分证明了这一点。地勘延伸产业主要是勘测施工业，包括工程勘察、测量测绘、岩土设计与施工、基础施工、工程检测等。地勘延伸产业必须按照市场经济规律，坚持企业化经营方针，按照企业经营管理方式开展生产经营活动。地勘单位要把地勘延伸产业作为支柱产业来发展，进一步做强、做大。发展地勘延伸产业，一是要以地勘单位的传统技术优势为基础和依托，以市场为导向，不断优化产业结构，完善产业链；二是要树立市场品牌，培育核心竞争力，创新技术手段，不断提高技术含量和经济附加值，走高端化发展之路；三是要拓宽市场领域，扩展生存空间，提升产业规模；四是要改进经营管理方式，提高产业发展质量和效益。

5.坚持事企分开，创新内部管理，激发发展活力

事企分开，是地勘单位规范管理、持续发展的必由之路，也是地勘单位改革发展的重大举措。要实现真正意义上的事企分开，必须做到人员分开、资产分开、业务分开、收入分开、费用分开、账务分开、制度分开、机构分开等。其中需要解决好的两个关键难点问题是人员身份分开和收入分配分开。因为这两个问题直接关系到职工个人切身利益，关系到职工队伍的稳定，关系到事企分开改革能否顺利推进。笔者对这两个问题的设想方案是：地勘单位的原有职工在事企分开改革后全部保留原已登记注册的事业单位职工身份，并按事业单位的政策规定正常进行档案工资调动，然后根据职工从业岗位和专业特长进行事企划分，留在事业单位的职工依旧按照事业单位的规定进行管理；进入企业的职工按照企业制度进行管理，按企业的规定进行收入分配和交纳“五险一金”；企业“老人”（即进入企业的事企分开改革前地勘单位的原有职工）退休时通过政府的政策衔接恢复事业单位职工身份，享受事业单位人员的退休待遇；企业“新人”（即事企分开改革后企业招聘的职工）退休后享受企业人员的退休待遇。这样才能消除职工对事企分开后身份变动的顾虑。

地勘单位实行事企分开，必须创新内部管理，转变经营机制，分别建立起事业管理制度和企业管理制度，无论是事业部分还是企业，都需要建立不同形式的激励约束机制。对地勘企业来说，需要进行平台和资源的整合，严格按照市场经济规律和企业经营规律，建立科学合理的企业管理体系，充分调动各种积极因素，激发企业发展的生机和活力。

6.坚持人才强队，大力加强人才队伍建设

人才是最宝贵的资源，人才优势是最大的优势。人才是地勘单位兴旺强盛的核心依靠力量。地勘单位要把精简队伍规模和提升队伍素质结合起来，要根据地质工作和产业发展的需要，按照专业化、高端化、素质化的要求引进和培育人才。要不断优化人才结构，包括人才队伍的专业、知识、素质、能力和年龄结构。努力培育领导型人才、技术型人才、经营型人才、管理型人才、复合型人才。要建立关爱人才、引进人才、培养人才、使用人才和激励人才的长效机制，努力建设一支思想好、素质高、作风正、业务精、能力强的人才队伍。