基于公众参与的镇村布局规划创新研究*——以江苏省盱眙县旧铺镇为例

张 洁 于 涛 ZHANG Jie, YU Tao

基于公众参与的镇村布局规划创新研究*
——以江苏省盱眙县旧铺镇为例

张 洁 于 涛 ZHANG Jie, YU Tao

镇村体系科学合理布局是农村地区城乡一体化发展的重要基础，从2005年开始江苏省率先在全省范围开展了镇村布局规划全覆盖，在全面指导全省镇村体系布局的同时，也产生了诸如方法过简和脱离实际等问题。因此，在回顾公众参与在江苏省镇村布局规划中发展历程的基础上，以江苏省盱眙县旧铺镇为例，采取问卷调查和访谈等手段客观把握城镇和农村居民的生产和生活需求，使公众参与的理念贯穿镇村布局规划的全过程，并在对上轮旧铺镇镇村布局规划实施评估的基础上，提出规划在编制方法、内容、程序以及制度等方面的创新发展策略，从而为我国镇村布局规划的改革创新提供借鉴。

镇村布局 | 规划 | 公众参与 | 创新 | 江苏省

0 引言

近年来我国镇村体系规划不健全，村庄建设较为无序，村庄规模小、布局散乱、环境较差、人均建设用地偏高等问题突出，土地资源浪费现象严重[1]。2013年1月，中共中央国务院发布了《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》提出要科学规划村庄建设，农村居民点迁建和村庄拆并，必须尊重农民意愿，经村民会议同意。在2014年10月召开的全国住房城乡建设工作会议上也提出要全面启动村庄规划，明确实施责任主体和监管体系，在广大村民的参与下，把规划蓝图变成现实。而2015年12月中央农村工作会议更加强调要强化农村基层党组织建设，完善村民自治，尊重农民基层实践，不断开创农业农村工作新局面。

图1 中国镇村布局规划中公众参与的理论建构

为了合理布局镇村体系、稳固新农村建设的基础，全国各地纷纷开展了镇村布局规划，如早在2005年，江苏省就在全国率先组织开展了覆盖全省的镇村布局规划，截止至2016年初已经开展了两轮全省范围的镇村布局规划。然而现有镇村布局规划尚不能完全适应新型城镇化发展的需求，尤其是部分脱离实际的规划无法被民意接受难以实施，亟需基于公众参与的理念和方法寻求镇村布局规划编制的改革创新。因此，本文在回顾公众参与在江苏省镇村布局规划中发展历程的基础上，结合新一轮江苏省盱眙县旧铺镇镇村布局规划，对上轮规划进行实施评估，并基于公众参与的理念和方法提出进一步创新镇村布局规划编制的对策，以期为我国镇村布局规划的完善提供参考。

1 研究进展

1990年代我国将公众参与理念引入城乡规划中，随着城乡发展关系的转变，越来越多的学者开始重视对镇村布局规划中公众参与的研究，主要集中在参与主体、方法与制度等方面。如边防、赵鹏军等认为新时期背景下镇村布局规划是一个多方利益互动过程，涉及村民、政府、投资商以及规划师[2]；许世光、魏建平等为村庄规划的各个阶段提供了不同类型的公众参与方式[3]；王雷、张尧等通过对苏南地区村民参与的分析，将公众参与从表面上升到制度权力层面[4]。而国外对公众参与的研究则源于城乡建设实践中的社会问题，在城镇化快速进程中，迫切需求建立村庄规划公众参与制度来应对村庄发展更新，西方学者从参与理念、方法、程序、制度等多个角度对公众参与村庄规划进行了一系列深入研究。如Davidoff、Rciner等提出要“尽早而持续的参与”规划，从立法到实施、方案选择到实施，公众参与理念贯穿规划的各个阶段[5]；Anne Ritzinger、Christiane Gross等 在 德国村庄更新过程中明确了村庄规划中公众参与的体系与流程[6]；许多国家对于村庄规划建设的各个流程中的公众参与亦都已有明确的立法制度保障[7]。

2 公众参与在江苏省镇村布局规划中的发展历程

从2005年江苏省率先开展镇村布局规划以来，全省已基本实现镇村布局规划的全覆盖，先后进行了两轮规划：其中第一轮规划包括规划全覆盖和规划调整两个阶段，目前第二轮全省优化镇村布局规划编制工作正在进行中。在规划过程中，公众参与从初步提出到落实，从程序性的社会公示到贯穿规划的多个阶段，增强了镇村布局规划的可实施性，在乡村规划中迈出了重要一步，但由于缺乏相应规范制度的保障，公众参与的深入落实还有待加强。根据公众参与在历次江苏省镇村布局规划中的深入程度，可以划分为以下3个阶段。

图2 镇村布局规划公示

2.1 第一阶段： 社会公示阶段（2005年—2010年）

2005年，针对当时全省自然村落格局零散、管理混乱无序等问题，江苏省开展了“自下而上”的镇村布局规划，与传统的“自上而下”的镇村体系规划不同[8]，以非城镇化人口为研究重点，强调了村委组织在村庄规划中的参与性。程序上，政府和编制人员向各部门和有关村征求意见，公众参与仅仅体现在规划方案的公示上[9]。各层规划管理工作过分依赖于上级领导的工作思路和想法，使公众参与流于形式，镇村布局规划基本上呈现出“没有管理”的局面[10]。

本轮镇村布局规划首次从人的角度，开创性地提出了“自下而上”的工作体系，在镇村布局规划发展中迈出了至关重要的一步。村民是城镇化进程最主要的参与者，其意愿和行为决策对城镇化质量会产生直接且至关重要的影响[11]。虽然公众参与理念在镇村布局规划中初步提出，但在后续实践中并未有所体现，只是象征性地社会公示（图2），导致村民意愿无法直接在镇村布局规划中体现出来。

图3 镇村布局规划调整说明

2.2 第二阶段： 公众有限参与阶段（2010年—2013年）

至2010年，全省已经基本实现了镇村布局规划全覆盖，针对第一轮规划的实施情况开展镇村布局规划调整。本轮规划调整以考虑村民的利益为原则[12]，尊重村民对于规划的意见，积极调整规划中不合理的部分（图3）。程序上，统一开展了入户调查，问询村民对于上一轮规划的建议和看法，形成修改意见，落实到接下来的规划方案调整中[13]。本次规划调整考量了编制成果的实用性和可操作性，出台了一些文件，加强了对编制成果的管理，公众参与理念初步渗透到后期管理中。

本轮规划调整是对第一轮镇村布局规划的补充完善，公众参与理念被动深入，村民参与规划的意识仍然比较薄弱，参与规划的途径匮乏。村民的意见仅仅是按照规划编制人员的理解被投射到规划调整中，无法检验调整结果是否真实准确地符合他们的意愿，一定程度上导致了公众参与的失真性和滞后性。

2.3 第三阶段： 公众参与初步深入阶段（2013年至今）

2013年，在新型城镇化的背景下江苏省开展了优化镇村布局规划工作，较之上一轮规划在公众参与方面有了实质性的转变，由市镇两级主导的规划决策模式转变为多方参与和村民自主决策模式[14]，建立“自下而上”与“自上而下”的反馈协调机制，重视村民参与和“村两委”的意见[15]。程序上，将公众参与贯彻落实到规划编制的各个阶段，经过多轮协调、反馈，形成广泛认可的镇村布局规划。但是在后期管理阶段，仍然缺乏相应的制度保障和操作规范，导致规划方案在实施过程中难以贯彻落实公众参与[16]。

在规划编制过程中，公众参与作为优化镇村布局规划的关键环节，在理念、方法、程序等方面均有所深入，使得出于村民利益考虑的镇村布局规划“从人民中来、到人民中去”。但是在实践中，对于公众参与的深度和广度都没有明确界定，导致了规划编制工作参差不齐、村民多样化的意愿难以调节，这对接下来的优化镇村布局规划编制工作也形成了新的挑战。

3 公众参与在上轮镇村布局规划中的实施评估——以江苏省盱眙县旧铺镇为例

为了更好地分析公众参与在上轮镇村布局规划中的实施成效和不足，作为本轮镇村布局规划编制的参考依据，在旧铺镇开展了问卷调查和群众访谈。本次问卷调查在旧铺镇各村庄共发放456份，主要采用一对一问答的形式，有效问卷411份，问卷有效率达90.1%。通过社会调查，发现上轮规划进行了一些公众参与，在后期规划成果中一定程度上满足了村民的诉求，但尚且存在以下问题。

内部控制是指企业内部对企业自身经营进行控制运作的经营方式。企业为了能够实现自身的经营战略目标，保护企业的资产能够安全和完整，保证企业财会信息的精确性和可靠性，在进行内部控制时充分按照相关规定进行工作，利用自身的自我调节等其他相关政策确保企业经营活动的工作效率，进而合理开展关于企业自身各项不同的经济活动。

3.1 公众参与理念贯彻失位

虽然镇村政府越来越意识到公共参与在镇村布局规划中的必要性，但是对于公众参与理念的认识还不够清晰，在上轮规划中，公众参与被简单地体现在规划前“象征性”地收集资料、在编制完成后将规划结果公示给村民，最终的规划决策成果还是凌驾于村民真实需求之上[17]。在确定旧铺镇村庄布点时，政府和编制人员没有根据村民的迁居意愿和现有住房条件来确定居民集中点。问卷调查结果显示，近2/3的村民对现有住房条件较为满意（图4），其中部分居民表示不愿意迁居（图5），这样的意愿在上轮规划中没有被合理考虑。

政府不能主动地将公众参与理念贯彻到规划过程中，而村民对于是否要参与镇村布局规划、如何参与都知之甚少，囿于自身文化素质难以主动参与到镇村布局规划编制过程之中。因此相关工作只是“表面上”的公众参与，缺乏公众参与理念的深入贯彻，公众参与在镇村布局规划中更像是一种“做秀”，不能真正符合村民的诉求，这也导致编制完成的规划方案难以实施。

3.2 公众参与方法过于单一，“自下而上”的工作体系没有深入落实

在镇村布局规划编制过程中，为公众提供的参与平台和参与方式过于单一，村民只是在被动地接受访问交谈，无法主动反映意见和诉求，这可能会导致在规划实施后村民采取不当的方式来表达自己的不满[18]。在上轮规划编制前，虽然提出了创新性的“自下而上”的工作方法思路（图6），但在实际操作过程中，依旧是政府和编制人员交流协商方案（图7），村民缺乏能够接触到规划信息的平台和渠道。在确定村庄规模和农村居民定居点之后，只是将结果形式上发放到各个村委签字盖章，即达成了所谓的“公众参与”。

3.3 公众参与内容有限， 反馈意见多元化

公众参与的内容只停留在村民对规划的一知半解，而真正与村民利益密切相关的内容反而没有得到村民的有效参与。例如在上轮规划中，在撤并村庄时没有尊重村民的迁居意愿和住房现状条件，在布局村庄功能时没有考虑村民日常出行距离和耕作半径，在镇域产业规划中没有问询村民未来的就业需求，在公共服务设施和基础设施布局时也没有根据村民日常活动需求和住房意愿来规划。

问卷调查显示：受访村民有46.0%希望在本镇务工，25.8%希望外出务工，15.3%选择自己创业（图8）。50.3%的受访者住房建设于2000年之后，住房条件较好，居民对现状比较满意，暂无购房、建房意愿；49.7%有购房、建房意愿者主要是因为房屋年代较老（图9）。调查结果表明上轮规划中公众参与的内容有限，村民的就业意愿没有得到落实，购房、建房意愿没有与集中居民点布局、公共服务设施规划配合。

3.4 公众参与机制存在缺陷， 规划过程缺乏交流互动

镇村布局规划的公众参与缺乏合理的组织机制，参与访谈交流和问卷调查的村民群体不稳定，在规划编制初期所反映的意见难以得到后期落实，参与过程中规划建议的提出—反馈—再提出的多轮交流机制也没有形成，只是“形式性参与”[19]。在上轮规划中，主要以调查现状为目的进行村民访谈，很少聆听村民对于下一轮规划的建议，即使一些热心村民提出自己的意见，后续也难以保证落实情况。结合“市民参与阶梯”和镇村布局规划，上轮规划中公众参与的程度只到第二阶段“村民象征性参与”的征询意见部分（图10）。

3.5 规划实施难以保证， 公众参与缺乏制度保障

政府对农村建设发展投入的财政有限，即使规划完成后也难以保证顺利投入实施，导致村民缺乏公众参与的动力，所以制定保证规划实施的制度也是公众参与的重要环节。从问卷调查结果显示，即使上轮规划制定了公共服务设施规划和基础设施规划，由于缺乏制度保障并没有完全贯彻实施，村民日常就业、上学、购物依旧很不便利，公交系统仍不完善。受访者中对于出行不便的日常活动有26.0%反映上学不便，41.8%反映就医不便，25.0%反映购物不便，另外还有7.2%反映就业等其他活动最不方便（图11）。在日常出行工具选择方面，受访者中有3.9%选择步行，3.6%选择自行车，61.8%选择电动车，27.5%选择摩托车，3.2%选择公交车（图12），可见最基础的公共交通和公共服务设施规划难以保证实施。

目前有关村民参与镇村布局规划的保障制度还停留在抽象意义上的知情权和监督权，村民对于前期没有参与的规划也缺乏监督的热情。在镇村布局规划中公众参与虽然作为原则性的要求被提出来，但对公众参与的范围、公众参与的方式、具体参与哪些内容、参与到什么深度、规划方案应如何贯彻落实公众参与，都没有相应的政策制度规定和操作规范，这也是公众参与一直以来都难以落实的根本原因。公众参与缺乏制度化保障，导致公众参与在镇村布局规划中成为一种可有可无的随意性安排。

图4 村民对现有住房条件满意度

图5 村民迁居意愿

图6 自下而上的工作体系

图7 实际工作体系

4 基于公众参与的我国镇村布局规划创新建议

由于江苏省地处东部发达地区，是全国最早开展镇村布局规划全覆盖的省份，其规划面临问题和解决路径对于我国其他地区均有着重要的借鉴价值。例如在江苏省镇村布局规划中公众参与存在的理念失位、方法过简、内容有限、难以实施等问题，在全国其他地区也是难题或瓶颈。因此，结合国内外公众参与的实践经验，在适应中国国情的镇村布局规划公众参与理论指导下，提出进一步完善我国镇村布局规划公众参与的对策。

图8 村民就业意愿

图9 村民近期购房、建房意愿

图10 村民参与阶梯图

图11 村民出行不便的日常活动

图12 村民日常出行工具

4.1 理念创新： 构建成熟的公众参与体系

实现镇村布局规划理念的创新，关键要有构建成熟公众参与体系的认识，这是村民参与镇村布局规划的基础。村民基本的规划知识和参与规划的意识需要进一步提高，这是公众参与能够深入贯彻到村民中的必要条件。

首先要选择不同的人群来丰富规划的参与对象，在公众参与中针对不同问题发挥各类人群的优势，成果公示尽量注重形象表达、通俗易懂（图13）。理念上，明确规划相关主体之间的关系和公众参与体系构建要素，并以此为依据，指导镇村布局规划的实践（图14）。构建成熟的公众参与体系之后，在规划编制的各个阶段都能够高效、便捷地深入贯彻公众参与。

4.2 方法创新： 政府提供多平台、无障碍的公众参与渠道

镇村布局规划不同于城市规划，公众参与到规划中的渠道和方式都较为闭塞，村民参与的积极性和专业性都较弱，需要政府主动为村民提供多平台、畅通的公众参与渠道。充分利用村民能接触到的有限渠道，与村民交流互动规划相关内容，力求改变以往村民参与方式单一、参与渠道不畅的局面。为了提高公众参与的质量，规划部门应该积极组织专家和村民代表参与规划编制过程，定期开展规划座谈会，为规划编制建言献策（表1）。

4.3 内容创新： 公众参与内容应与村民利益密切相关

公众参与本质上就是让村民的意愿在镇村布局规划中得到充分体现，让镇村布局规划成为可实施可操作的规划，而村民最为关注、最能够理解的规划相关内容就是土地利用、基础设施和公共服务设施规划布局。公众参与的关键就是充分尊重村民的住房意愿和生活需求，尤其是日常购物、就医、上学的方便，规划发展村庄布点是否满足耕种出行距离，进一步尊重村民的意愿，让村民为自己规划。

此外，与村民利益最为相关的就是结合就业需求编制村庄建设指引。在问卷访谈中，询问村民的就业意愿，将镇村特色与村民就业相结合，积极引导村民投入当地特色产业建设中，既能保护村特色、传承技艺，也能帮助村民就近就业（表2）。

4.4 程序创新： 贯穿全过程的公众参与实践

公众参与不仅是在镇村布局规划的某个阶段，而应贯穿规划的整个过程，体现严格的程序性。在镇村布局规划编制之前，政府部门必须对规划的内容进行宣传，确保村民的知情权，还要进行全面的乡镇预调研，除了与镇村领导座谈，还应向村民发放问卷调查和交流访谈。在规划编制过程中，编制人员和政府人员必须和村民进行多轮交流反馈，归纳整理多轮村民参与的问卷和访谈记录，并把村民的意见和规划编制人员的采纳应用编制办法一并交由专家审批，确保村民的参与权。在规划实施过程中，村民可以随时向管理部门反馈对规划的意见，并明确管理部门处理意见的时限（图15）。

图13 规划相关主体关系图

图14 镇村布局规划中公众参与体系构建要素图

4.5 制度创新： 健全公众参与法律法规和操作规范

公众参与镇村布局规划涉及不同人群追求的不同利益，要协调各方利益、为留守村民提供就业机会，这就要求有一个长期管理机制保护村民利益。因此，制度保障是村民有效参与镇村布局规划的前提，也是确保村民真正参与到镇村布局规划中的先决条件。

建议尽快健全公众参与的相关法规制度，严格规定镇村布局规划中公众参与的深度和广度，明确村民公众参与的时间、参与的对象、参与的方式、参与的程序和参与的效力。首先，应确立公众参与在镇村布局规划中的法律地位；其次，应实现制度建立过程的公开透明，拓宽公众参与的渠道，落实村民对镇村布局规划的知情权、参与权、监督权，逐步尝试建立起村民听证会制度；最后，完善公众参与镇村布局规划的实体性内容，在规划的调研、编制、审批、实施以及修改中对公众参与的内容和程序进行明确的规定。因地制宜制定镇村布局规划中公众参与的操作规范，以适应公众参与在不同地区的差异性，进一步推动公众参与规划实践，而非将公众参与停留在初级阶段。

表1 村民公众参与渠道有效性比较

表2 村民公众参与规划内容和成果反馈

图15 村民参与程序

5 结语

从2005年江苏省镇村布局规划启动以来，公众参与经历了由初步提出到走向成熟的发展阶段，在新一轮优化镇村布局规划中，公众参与理念理应在规划编制的内容、方法、程序和制度等方面继续深入贯彻。本文通过问卷访谈等手段对上轮旧铺镇镇村布局规划进行公众参与视角的实施评估，为了在新一轮规划中更好地贯穿公众参与，镇村布局规划要理念先行、构建成熟的公众参与体系，通过政府提供的多平台、无障碍的渠道，让村民参与到与自身密切相关、贯穿始终的规划实践中，并为各个阶段的参与提供健全的法律法规和操作规范。可以说强化公众参与的重要性和操作性，既是镇村布局规划改革发展的开创性使然，也是我国转型期镇村布局规划的必然选择。虽然公众参与主体的多元化、方法及内容的多样化必将为镇村布局规划带来巨大的压力和困难，但是镇村布局规划的“为民性”决定了它必须顺应民心，不断推进公众参与的深度和广度，这才是江苏省乃至全国镇村布局规划从本质上转型升级的必由之路。

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Study on the Innovation of the Town and Village Layout Planning Based on Public Participation: A Case Study of Jiupu Town in Xuyi County, Jiangsu Province

The scientific and reasonable layout of town and village system is an important foundation for the development of urban-rural integration in rural areas. Jiangsu Province has been pioneered the town and village layout planning since 2005, which covered the whole province, providing comprehensive guidance to the town and village system layout. At the same time, it exposes problems such as the method being too simple and the planning being unrealistic. Therefore, with retrospect of the development of public participation in the town and village layout planning of Jiangsu Province, taking Jiupu Town as an example, this paper takes the means of questionnaire surveys and interviews to objectively understand the rural residents’ production and life demands, making public participation concept run throughout the whole process of planning. On basis of the assessment of the implementation of the last layout planning, this paper puts forward innovative strategies for planning compilation method, content, procedure, system, etc.,so as to provide references for the reform and innovation of the town and village layout planning in our country.

Town and village layout | Planning | Public participation | Innovation | Jiangsu Province

1673-8985（2017）05-0112-07

TU981

A

张 洁南京大学建筑与城市规划学院硕士研究生

于 涛南京大学建筑与城市规划学院副教授，博士

国家自然科学基金项目“制度变迁视角下的扩权强镇及其地域空间效应研究——以长三角地区为例”（41101142）、国家社会科学基金项目“中国城市增长模式转型研究”（09CJL046）、中央高校基本科研业务费专项资金（1118090207）资助。