农业保险与精准扶贫:发展困境与改革创新

郑 军, 王启敏

(安徽财经大学 金融学院, 安徽 蚌埠 233030)

农业保险与精准扶贫:发展困境与改革创新

郑 军, 王启敏

(安徽财经大学 金融学院, 安徽 蚌埠 233030)

从精准扶贫视角,针对我国农业保险扶贫还存在扶贫对象不精准、扶贫政策不精准、扶贫项目不精准、扶贫服务不精准、扶贫绩效不精准等问题,基于扶贫瞄准理论和“六个精准”思想,分析精准扶贫下农业保险未来发展方向。研究发现:我国应通过精确瞄准贫困人口、加强保险与扶贫政策的协调配合、落实保险机构主体责任、专注农险产品和服务、差异化监管贫困地区农业保险机构等推进扶贫农业保险的完善,以促进农业保险精准扶贫功能发挥,有效推进精准扶贫精准脱贫国家战略实施。

农业保险; 精准扶贫; 困境; 改革

2013年11月,习近平考察湖南时首次提出了精准扶贫思想。2014年3月,习近平再次提出重点施策,注重扶贫对象瞄准,实施精准扶贫。2015年6月,习近平提出了“六个精准”思想,大力度推进扶贫开发工作。2016年6月,保监会同国务院扶贫办联合下发了《关于做好保险业助推脱贫攻坚工作的意见》,重点提出精准对接农业保险服务需求,指明了保险机构助推脱贫攻坚主体作用,明确了精准扶贫中保险的支持保障措施和服务工作机制,为行业指明了努力的方向。精准扶贫是我国农村保险扶贫的指导和目标,也是扶贫战略的新要求。基于精准扶贫视角研究农业保险发展对策,对农业保险健康发展意义重大。

一、 文献回顾

随着农业保险对接精准扶贫精准脱贫,众多学者对这一问题的相关研究主要集中在两方面:一是如何利用保险业优势实现精准扶贫。如付正认为保险工具是当下农村金融改革背景下实现精准扶贫的重要方式,并从保险公司、政府和农户多角度分析了扶贫的重点,提出保险公司参与扶贫的优势以及使用农业保险实现精准扶贫的对策和措施[1]。李鸿敏结合河北省“阜平模式”,强调农业保险对精准扶贫风险管理重要性的同时,呼吁农业保险精准扶贫离不开政府的扶持,以及保险公司在开发新险种、加强贫困地区保险宣传和支持保障等方面的措施[2]。二是阐述农业保险扶贫现状,提出农业保险对接精准扶贫过程中应注意的问题。如谭正航从精准扶贫视角出发,分析我国农业保险扶贫存在扶贫困境,认为法律是农业保险扶贫的基本保障,我国农业保险扶贫法律制度不完善是扶贫困境存在的重要原因,并从法律制度、立法体系等角度提出完善农业保险精准扶贫的意见[3]。王克启在全面分析我国贫困地区现状后,从保险服务体系、大病保险、产品开发和管理等方面提出保险做好精准扶贫的新思路、新战略[4]。刘永刚在分析涉农信贷与涉农保险业务问题的基础上强调保险业作为风险管理的工具具有天然的优势地位,保险业可以与涉农信贷业务积极互动,从农业保险、健康保险、民生保险和支农融资等方面充分发挥作用,实现精准扶贫[5]。

目前,绝大多数文献注重的是农业保险如何对接精准扶贫,没有系统地审视农业保险与精准扶贫,忽略了精准扶贫思想对农业保险助推脱贫工作的要求以及传统农业保险无法得到满足时产生的问题。因而,在农业保险对接精准扶贫之前,有必要结合精准扶贫对农业保险的新要求以及二者存在的矛盾进行分析,以提出针对性的意见帮助农业保险健康发展,促进农业保险精准扶贫功能发挥,有效推进精准扶贫精准脱贫国家战略实施。

二、 精准扶贫对农业保险提出新的要求

基于农业风险管理理论,保险市场作为风险管理工具在化解和分散农业风险,减少损失及预防风险中发挥重要作用。在扶贫中,保险防灾减损的职能有助于扶贫对象提升自身能力,主动规避风险。保险的损失补偿职能也保障了扶贫对象不会因灾致贫返贫,用保险的方式缓解扶贫理念缺乏公平性的特征。另外,保险资源可助力扶贫项目的审核和监督,甄别扶贫推进过程中可能出现的道德风险和逆选择等。但从精准扶贫视角来看,农业保险扶贫还存在一些突出问题和扶贫困境,如扶贫对象识别、扶贫项目安排、保险补贴及扶贫到户措施不精准等,制约其扶贫功能发挥。

精准扶贫机制分为三个步骤:第一,精准识别,精确瞄准扶贫对象并为贫困人口建档立卡;第二,在掌握贫困人口致贫原因和脱贫需求后,制定不同的策略和措施;第三,精准管理扶贫,包括对扶贫对象以及扶贫绩效的两方面管理[6]。农业保险精准扶贫也应做到这三点,根据贫困地区农业发展特色和保险需求,在一定的程序下运用保险扶贫工具,做到识别对象、措施以及管理精确。结合《关于做好保险业助推脱贫攻坚工作的意见》(下文称为《意见》),精准扶贫下农业保险扶贫应确保对象精准、措施精准、服务精准、成效精准。

1.扶贫对象精准

准确识别需要扶持的贫困人口和家庭是使扶贫精准的前提条件,如今我国通过民主评议和建档立卡识别贫困人口[7]。

《意见》强调,在精准扶贫下,农业保险应做到精准识别贫困家庭和人口。首先可借助精准扶贫识别机制,明确重点扶持对象为贫困边远地区、重点扶贫开发的县区,尤其是已建档立卡的贫困地区。其次在技术上尽快做到保险信息与建档立卡信息对接,从而帮助保险机构更加精准识别保险扶贫对象。最后对建档立卡贫困户实施特惠政策,主要采取下调保险费率、提升保障水平、区别监管以及提高理赔水平等措施提高农险产品服务水平。以农业保险为依托,向贫困群众提供优质的产品和服务,提高其抵御风险的能力。

2.扶贫措施精准

(1) 创新保险扶贫政策。①完善精准扶贫保险支持保障措施。其目的是为促进保险扶贫精准度、保障保险扶贫力度,主要包括鼓励多种方式购买保险,差异化管理农业保险扶贫业务及加强消费者教育等措施。以保险消费者维权为例,只有了解和掌握相关保险知识,才能更好地维护自身合法权益。贫困地区保险消费者缺少接受知识的途径,要加强其权益维护离不开对贫困地区保险消费者的教育。由保监会及各保险机构确定项目和师资,以保险扶贫服务政策为主要方向,保险与风险管理为主要内容,扶贫干部和贫困农户为主要培训对象,致力于提高贫困人群保险意识和运用保险工具分散风险的能力。②完善脱贫攻坚保险服务工作机制。保险服务工作机制的主体是各保监局、保险机构和保险业社团组织,在脱贫攻坚中,完善工作机制主要包括强化组织统筹、完善精准统计制度、严格考核督查并且加强总结宣传等。《意见》指出,为确保各项工作有序开展,强化组织统筹尤为重要,各保监局和省级扶贫部门可在工作和信息上加强合作,如工作联动、信息共享和政策互动,推动相关配套政策落实。

(2) 重视扶贫与保险业信息共享。保险以大数法则为理论基础,运用数据和信息具体操作经营进行风险分散和管理。农业保险实现精准扶贫离不开现代的技术,大数据时代的来临使现代经济生活趋向数据化、信息化,也为农业保险扶贫发展带来了新的机遇。扶贫信息与保险业信息对接,建档立卡信息与保险信息共享,不仅能促进保险业扶贫转型升级,更有助于政府及保险监管部门时刻掌握保险扶贫进展,准确评估监测政策实施成效。当然,信息共享平台的建立需要保险监管部门与各保险机构的通力合作,从信息共享平台至监测评估制度等方面建立长效的工作机制。

扶贫信息与保险业信息的共享平台不仅体现在技术上进步,更是农险扶贫经验的总结和宣传推广。保险监管部门和保险机构应以增强贫困人口风险分散能力以及保险意识为目标,总结各地保险扶贫好的做法、成功案例和工作成效作为示范典型,在各贫困地区宣传推广,利用带动效应鼓舞各地区因地制宜借鉴学习。宣传表彰先进,推广典型经验,营造良好氛围,凝聚正能量。

3.扶贫服务精准

(1) 开发针对性的扶贫保险产品。扶贫保险产品的开发应充分考虑农户致贫原因和脱贫需求,结合致贫因素以及农户的保障需求,满足不同种类、不同深度的保险需求,研发针对性的扶贫保险产品。①要加大投入,增强农业保险保障作用,不断扩大保险产品规模。②要充分结合扶持地区产业特色和资源优势,立足各贫困地区研发特色农业保险,如指数保险、目标价格保险等不同于传统农产品保险的险种,使农户能得到更加全面的保障。③探索开展覆盖农业产业链的保险业务,如保障更高的组合型农业保险产品,协助新型农业经营主体获得信贷支持。

(2) 提供多层次的保险服务。①农业保险应精准对接需求,创新产品服务,并提供多层次的保险服务。②贫困地区农业保险服务的理赔尤为重要,要从快从简、应赔快赔,切实做好灾后赔付,特别是灾后响应、赔款发放、异地理赔以及保险服务等。③快速响应机制以及异地理赔绿色通道对受灾地区农户至关重要,可迅速查勘理赔并及时确定发放保险赔款,在服务方面不区别对待贫困地区农户与城市居民,努力帮助农户恢复生产。④重视新技术的开发和利用,以太平洋财险的“e农险”为例,即通过“e农险”的3S技术采集空间图形,实时监测农情、准确评估灾情,远程收集承保资料,辅助查勘定损。

4.扶贫成效精准

基于委托代理理论,委托人设最优契约激励代理人以达到自身效益最大化,结合我国扶贫项目以省为主、分级负责的特点,在扶贫项目各个主体间存在不同的委托代理关系,扶贫各主体可能存在利益冲突和信息不对称,各主体间产生博弈,影响扶贫总体实际成效的广度和精度[8]。

扶贫成效精准主要体现在成效评估上,即建立精确的评估制度和严格的考核督查,规范主体行为,减少主体间冲突。首先是评估制度,要确立合适的指标,构建保险扶贫专项统计监测制度,以保监局及各保险机构报送数据资料为主要方式监测评估各机构工作开展情况。其次结合刘冬梅的观点,应该在充分考虑贫困地区发展情况的基础上选定瞄准目标并进行成效评估[9]。

三、 传统农业保险与精准扶贫的矛盾

我国是世界上自然灾害最严重的国家之一,农业自然灾害和巨灾损失难以避免。《2016年社会服务发展统计公报》统计数据显示:2016年全国农作物受灾面积2 622万公顷,绝收面积290万公顷。由于农业的弱质性,农户承担较高的风险,农业保险作为一种分散风险的工具,在农业风险管理中逐渐受到重视,规模和种类也不断扩大。2012年以来,农业保险一共为8.7亿农户提供风险保障5.9万亿元,承保主要农作物14.5亿亩,占整个农村播种面积的59%。可见,我国农业保险在稳定农民收入、产业扶贫以及提高农民资信方面脱贫效应显著,对于加强农业风险防控,推进农村脱贫致富起到了重要作用。

依据资源分配理论,资源的稀缺性相对于人的无限需求要求在利用较少的资源的前提下取得较大的效益[10]。作为稀缺性资源的扶贫资金,在扶贫社会机制和市场发展不健全的环境下,政府及市场都很难做到资源有效配置[11]。

结合当前农业保险扶贫存在的热点问题,从精准扶贫视角出发,传统农业保险与精准扶贫还存在一些矛盾,制约到农业保险扶贫功能的发挥。

1.扶贫对象不精准

“小康不小康,关键在老乡。”我国5 575万贫困人口几乎都集中在农村,以农业为主要生活来源。农业灾害频发,农业生产经营受灾害影响大且家庭经济收入波动大。农业灾害一旦发生,其带来的损失是巨大的,尤其对于经济基础薄弱的农民,可能会损失几年积累的财富,因灾返贫。由于贫困群体的识别存在目标偏离的现象,为使农业保险扶贫有效,必须准确识别瞄准扶贫对象,使农业保险真正惠及贫困人群。

我国农业保险扶贫对象识别不精准问题突出。①我国农业保险实行自愿原则,暂时没有健全精准瞄准与识别机制,有需求的农户反而无法获得农业保险保障。尤其是贫困地区,因农业基础设施缺乏等原因,农业保险服务尚未惠及。②扶贫纲要实施的中期评估中提及识别贫困人群可能会偏离目标,即贫困农户扶贫资源在配置时被非贫困农户排挤而丧失扶持[12]。非贫困农户主要是基础较好的农户或经营农业的中小企业,识别偏离目标不仅影响扶贫精准,也浪费大量扶贫资源。例如,生产能力强的农户对高射炮人工降雨、疫情防控等保险服务、小额信贷等产业脱贫保险的利用程度远远高于大多数的贫困农户,扶贫保险不仅能帮助其稳定收入,还能拓宽资金来源,提高经济水平和发展能力。而对于多数商品化程度低的贫困农户,不仅是扶贫保险服务,在公路、水利工程等资源中的获益更少。如此,扶贫资源偏离了真正的贫困人口,扶贫瞄准偏离了真正的贫困对象。

2.扶贫政策不精准

根据效用原理,期望效应最大化对农户是否购买农业保险的影响超过期望利益最大。农民因收入水平低而无力承保时,通常选择风险自留,政府承担高比例保费补贴时才愿意参保。补贴政策影响农户的保障水平以及保险公司积极性,补贴政策问题直接反映出农业保险与扶贫政策的协调性。

农业保险补贴主要指保费补贴,项目单一且部分补贴率较低,一旦发生农业灾害,对农户损失的弥补微乎其微。各农业保险公司是保险扶贫工作的重要组成部分,保费补贴也是公司运营农业保险的重要激励,若保费补贴单一,很难调动公司供给产品提供服务的积极性,影响农业保险扶贫工作绩效。同时,保费补贴要考虑地方财政现实,贫困地区财政收入小,若按照固定比例分摊保费会给贫困地区带来较大的财政压力。以上问题直接反映出农业保险补贴政策的重要性。

王韧等根据湖南省自实施补贴政策后的2008—2012年统计及保险年鉴数据,结合保险经营扶贫效率评价体系,得出目前湖南省农业保险补贴扶贫效率处于良好等级稍微偏低的位置,农业补贴扶贫效率尚可,但同时也存在一些问题[13]。农业保险与扶贫政策协调配合情况直接影响农业保险补贴精准度与合理性。由于政策实施力度不够以及保险公司参与积极性等原因,保险与扶贫政策体系协调配合较差,难以实现保险与扶贫无缝对接。主要体现在保险尚未进入各级扶贫规划及政策支持体系,建档立卡信息未与保险信息对接,基层组织尚未在产品宣传介绍、理赔等服务中发挥作用。扶贫政策的实施离不开扶贫部门与保险机构的通力合作,扶贫规划囊括保险扶贫后,才能从政策层面督促各级扶贫部门支持配合保险监管部门和保险机构,从而促进扶贫政策全面落实。

3.扶贫项目不精准

扶贫项目是以减贫为目标帮助贫困人口脱离贫困循环的项目。它是以贫困人口为对象,以扶持脱贫为宗旨,在一段时期内按一定章程配置资金、物力、人力等资源的经济和社会活动[14]。

目前,我国保险扶贫需求供给问题突出,农户对保险需求较低,但在保险市场上供给也有明显的缺位现象,这些问题的存在易造成农业保险扶贫项目出现安排不精准[15]。据2014年《中国农业保险市场需求调查报告》数据,1 512位受访者中只有44.4%的小农户参与了投保,该比例远低于参保率约90%的新型经营主体。由此可见,当前我国小规模农户投保积极性不高,农业保险排斥问题明显。究其主要原因:①农业保险险种与农户需求不协调,风险大且集中的农产品和项目无合适的保险和政府政策补助,相反政策列明的保险农户需要不足。②农业保险种类少,一般以省为单位统一保障范围、费率和保额,不仅限制农户的可选择性,统一的农险产品也无法适应农业生产条件各异的地区;多为传统农业保险险种,缺少创新性险种,产品保障针对性弱。③农业保险项目多数注重损失补偿,很少有鼓励农户自我脱贫的保险项目,缺少“造血功能”。

4.扶贫服务不精准

精准扶贫是根据不同地区的特色和扶贫对象的需求采取不同的扶贫策略,在瞄准扶贫对象的基础上配置资源,满足多种类多层次的需求[16]。但是我国目前的农险服务不足,导致农险到户措施很难精准。①我国贫困地区缺少完善的农业保险基础设施,尤其欠缺专业、精准的农业保险扶贫服务,导致扶贫保险难以精准确定对象、识别贫困农户。②保险产品跟不上扶贫需求,设计和研发笼统且传统,不立足扶贫地区农业发展特色;保险服务无法满足扶贫要求,缺少保险知识宣传和贫困地区保险专业人才。以国元农业保险公司为例,国元保险目前共有63种农业保险,以种植业、养殖业等传统农业保险为主,其中仅有安徽省超级杂交水稻高温热害指数保险、安徽省水稻天气指数和小麦天气指数保险三种指数保险,农业生产小额贷款保险、家庭农场贷款保证保险两种贷款保险及三种组合保险。国元农业保险公司立足安徽,以农业保险产品服务新农村建设,但从目前公司产品来看,缺少目标价格保险、设施农业保险等特色农业保险、高保障农业保险产品和农业产业链的保险业务,详见表1。

表1 国元农业保险公司农业保险

资料来源： 国元农业保险股份有限公司。

5.扶贫绩效不精准

农业保险在脱贫攻坚中的作用不可否定并且已有部分成效,但是从扶贫总体情况来看其绩效还有待提高。①防控农民因灾致贫与返贫方面农业保险作用一般,注重农业风险损失赔偿,保障功能有限。以国元农业保险股份有限公司河南省种植保险条款为例,每亩保险金额为487元,水稻不同生长时期最高赔偿标准不同,仅成熟期按保额赔偿,若发生灾害,农民能够获得的赔偿有限,甚至无法弥补生产时人力物力的投入。②农业保险公司经营效益不高,普遍亏损,经营难以持续。由于农业周期性和季节性的特点,一旦发生农业巨灾,损失严重,保险公司一般难以承受。农民收入水平低,农险保费一般较低,保险公司不仅收入少还承担巨大的损失风险,详见表2。

表2 2008—2015年安徽省农业保险赔付情况

数据来源： 2007—2016中国保险年鉴及国研网数据库。

由表2可以看出,2010年安徽农业保险赔付率高达78.98%,而保费收入只占地区生产总值的0.100 922%。2013-2015年农业保险赔付率平均水平为60.59%,保费收入占地区生产总值比例为0.091 893%,赔付率较高,保费收入低。

四、 精准扶贫下农业保险的改革与创新

1.对接保险信息与建档立卡信息

由于贫困农户被非贫困农户排挤,贫困群体的识别存在目标偏离的现象。精准识别贫困人口确保对象精准,能大大提高扶贫资金利用效率。农业保险扶贫可借助精准扶贫识别机制,重点扶持连片特困地区,特别是建档立卡的贫困地区和人口,帮助农业保险扶贫资金、扶贫项目准确投入贫困农户。这需要政策上保险信息与建档立卡信息有效对接,技术上政府扶贫信息与保险机构快速共享,帮助保险机构更加精准识别保险扶贫对象,保证保险扶贫项目在充分掌握贫困人口致贫原因、脱贫需求后,对扶贫对象采用不同的扶贫方式。扶贫对象没有脱贫后持续发展能力的,提供弥补损失、偏重保障的民生保险服务;对于有发展能力的对象,提供产业脱贫、小额信贷等保险扶贫资源。

2.加强保险机构与扶贫政策的配合

创设保险扶贫政策,完善保险支持保障措施和服务机制是精准扶贫对扶贫政策提出的新要求。结合农业保险与扶贫政策协调配合情况较差的现状,扶贫资源配置离不开政府与市场机制有机结合,农业保险的发展必须与扶贫政策协调配合,整合资源,促进自身改革创新,为扶贫贡献力量。

保险应作为扶贫规划的一部分共同构成各地扶贫办的政策体系,享受在政策、资金及数据等方面的支持。①结合财政补贴、扶贫资金、社会捐赠等途径降低农户实际支付的保费,坚持政府引导、市场运作,使扶贫农业保险真正惠及贫困农户。②结合建档立卡信息对农业保险等给予保费补贴,注重扶贫项目精准性,提高扶贫资金使用效率。③保险扶贫资源的精准配置离不开对各地区贫困原因及脱贫需求的考量,这需要通过政府统筹安排,解决市场机制无法解决的问题,并结合地区特色制定不同的扶贫策略,有计划地将扶贫资源分配在基础设施、技术、教育等领域。对于缺少保险基础设施的,则加大保险机构网点建设及人员聘用,帮助贫困人口健全保险服务。

3.落实保险机构助推脱贫攻坚主体责任

保险机构作为助推脱贫攻坚的主体,要强化主体责任,将资源向贫困地区和贫困人群倾斜。同时要维持好保险机构自身利益和社会责任之间的关系,构建扶贫支持机制如资源分配、业绩评估考核等,从基层机构抓起为保险扶贫提供动力。加大贫困地区分支机构网点建设,持续推进乡、村两级保险服务网点建设,使“面对面”服务贫困户成为可能。

保险机构作为提供农业保险产品的主体,应满足农户多层次、多方面的保险需求,肩负产品设计和保险服务重任。研发时必须充分考虑扶贫地区农业发展特点、农户需求等因素,立足实际研发合适的产品。同时向扶贫对象宣传农业保险知识,讲解保险产品,从知识层面上扶助农民脱贫,满足扶贫对象需要。扶贫工作的开展离不开专业人才,保险扶持贫困地区离不开保险人才和技术的投入。保险机构可从员工属地化及增加福利两方面入手。首先在贫困地区吸收就业,着重培养贫困地区保险专业人才。其次增加贫困地区分支机构员工福利,留下愿意服务贫困地区的专业人才。

4.差异化监管贫困地区农业保险机构

精准扶贫根据不同地区的特色和需求采取扶贫策略,在瞄准扶贫对象的基础上配置资源,满足多种类多层次的需求。仅仅依靠市场机制无法在其尚不完善的贫困地区实现扶贫资源的统筹调配,需要政府在一定程度上统筹安排,在扶贫资源、社会救济、基础设施等方面差异化监管贫困地区。

对贫困地区保险试点、产品审批以及费率监管方面不同于一般化保险监管,作为差异化监管主体的保监会应做到:对特困地区、边疆地区以及少数民族地区的保险机构优先审批,积极支持扶贫保险业务机构网点的开办;差异监管保险审批工作,贫困地区保险项目优于非贫困地区审批、备案,鼓励研发和推广保障高、覆盖风险多的产品,鼓励保险资金进入。

[1] 付正,宋蔓蔓,徐佳怡. 农业保险实现精准扶贫的路径分析:以保定市为例[J]. 河北企业, 2017(3):60-61.

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DevelopmentPredicamentandInnovationofAgriculturalInsurancefromPerspectiveofPrecisePovertyAlleviation

ZhengJun,WangQimin

(Financial School, Anhui University of Finance And Economics, Bengbu 233030, China)

From accurate perspective for poverty alleviation,China’s agricultural insurance is not accurate, such as poverty alleviation object, policy of poverty alleviation, poverty alleviation project and service. Based on the theory of target for poverty alleviation and “six precision” thought, it is found that China should focus on poverty alleviation object, policy, insurance products and services. However, it is necessary should the insurance institutes that undertake responsibility to be supervised strictly but differently. It may promote agricultural insurance precise function for poverty alleviation effectively.

agricultural insurance; precise poverty alleviation; predicament; reform

2017-05-03

安徽省哲社规划项目(AHSKQ2015D28); 安徽省高校优秀青年人才基金重点项目(gxyqZD2016091)。

郑 军(1976-),男,重庆人,安徽财经大学教授,博士。

2095-5464(2017)05-0560-06

DF 438.4

A

【责任编辑祝颖】