风险行政决策正当性的信息基础及其实现

2017-11-13 22:16黄泽萱

暨南学报(哲学社会科学版) 2017年6期

关键词：正当性规制决策

黄泽萱

(中山大学法学院，广东广州 510275)

风险行政决策正当性的信息基础及其实现

黄泽萱

(中山大学法学院，广东广州 510275)

风险行政决策相比其他行政决策，因其对象的不确定性、决策结果与公众的生命健康息息相关、决策关涉的“科学—价值”矛盾形态复杂，而容易引发社会争论和正当性质疑。要促进风险决策的正当性，增加作为决策基础的风险信息的生产和收集是值得重视的一条新路径。风险信息能够促进对风险的认识，增强行政决策的权威性和说服力，并促进风险沟通交流。但由于风险信息的生产和收集并非易事，我国的政府一元收集模式无法应对风险规制任务带来的信息需求，因此应当按照多元治理模式建立一个政府、市场与社会多元协作、互补的风险信息收集的法律机制，从而促进风险行政决策的正当性。

风险行政决策；风险信息；多元治理；正当性

一、作为行政决策基础的风险信息

每一个生活在“风险社会”中的人都面临着环境恶化、食物中毒、核污染、恐怖袭击等威胁，因此从生活方式的选择、住所的选择到职业的选择等，都必定包含着风险的计算与利弊的衡量。而作为承担促进公益责任的政府，面对作为整体的风险社会，则担负着建构一个降低风险、促进安全的规制框架，并在每一个公共政策中进行风险决策的政治责任。是否批准转基因产品的上市，在哪里建核电站和垃圾焚烧厂，如何制定环境标准与产品风险标识标准等等，这些行政决策包含着对风险内容、风险发生可能性以及社会对风险后果的承受力的判断。这种判断相比传统行政决策更为困难，因为“曾经靠那些将手段和目标，或者原因和结果联系起来的固定的可计算的标准提纲，随着‘世界风险社会’的到来而归于无效。”风险决策因对象的不确定性、决策结果与公众的生命健康息息相关、决策关涉的“科学—价值”矛盾形态复杂，而相比其他决策，更容易引发社会争论和正当性质疑。

正当性可以分为正式的、法律的(formal，legal)正当和社会的、经验的(social，empirical)正当。前者是指一个权威体系的合法性，其成立和存在是否具有正当的法律基础，其运作和发展是否是在一个权威的法律框架内进行。后者是从被权威所统治的对象的视角，指代他们建立在深刻的共同利益或强烈相似情感基础上对权威的实际忠诚度。传统的行政法理论主要关注前者，要求权力应当具有合法来源并规范运行，而获得正式的、法律的正当性似乎也就可以获得社会的、经验的正当性。十八届四中全会提出要健全依法决策机制，将行政决策权纳入法治政府建设之框架中，便是对决策权提出正式的、法律的正当性要求；而在风险社会背景下，如何促使形态更为复杂的风险行政决策实现科学、民主、有责、正当，是建设法治政府与和谐社会的一个核心议题与难题，其中之困难，便在于风险社会背景下运行的决策权，无法仅通过权力来源或程序规范而获得公众的认可，获得社会的、经验的正当。

风险决策的对象是风险，而风险不但具有内容和结果的不确定性，还因其社会建构性而产生差别极大的风险感知和风险态度。因此，即使决策权力来源正当和程序规范，也无法保证实现风险政策能够实现绝对安全，更无法保障决策结果获得社会认同。此外，风险决策不仅涉及公众的经济利益，更是涉及最基本的生命安全和健康。政府的一个风险判断，可能会在某一天夺去无数人的生命。这使得公众对行政决策具有更高的正当性期待，不仅要求决策具有正式的、法律的正当性外衣，更要求行政决策的内容具有更强的依据和说服力，能够获得公众的认同和支持。因此，风险决策权无法再在传统的行政权正当性框架中运行，而需要重新寻觅正当性获取途径。风险信息是获得社会的、经验的正当性的一条值得重视的路径。

风险信息是指可以用以描述、分析和预测风险的属性和危害后果的数据、资讯、知识等具有内涵的符号，其种类繁多、内容复杂，主要可以分为以下四类。基础社会信息：展现社会状况和人们身体、生存状态的信息，例如出生率、死亡率、患病信息、每年车祸个案数量、公众生活习惯、商品消费量等等；自然环境信息：通过各种监测手段而获得的描述自然环境状况的信息，包括各种环境介质(空气、水、土壤)的质量，森林覆盖率、各种自然灾害发生数量、规模等；科学研究信息：专业科学研究而获得的科学知识和判断，跨越生物、地理、病理、工业等研究领域，例如传染病如何通过各种介质传播、化学物质对环境和身体健康的影响、自然灾害的预防手段等；生产行为信息：展现市场主体在进行商业活动行为的事实信息，例如一个企业或工厂的生产流程、财务状况、排污情况等等。作为决策基础的风险信息，它对于风险决策正当性的价值体现在如下三方面：

首先，风险信息是认识风险的基础。决策是一种理性的活动过程，是建立在对客观的把握和目标的确定之上对方案的理性选择。这一过程始于对风险的认识，获取风险信息是行政决策的一个前置性、基础性的规范要求。而风险的最大特征是其不确定性，包括危害后果是否会发生的不确定，也包括伤害后果的不确定。不确定性使得人类无法一击即中地规制风险，而只能通过信息的累积而提高计算精准度，增加风险认识。

其次，风险信息能够赋予风险决策科学性和说服力。决策正当性既来自于规范合法性——权力的规范来源和程序合法性，也来自于决策内容的说服力和接受度。后者既要求决策具有充分的事实依据，也要求决策者能够给出确定的规制工具选择方案和理由，更要求决策者能够给出关于备选方案的精准效果预测。信息基础足够牢靠，建立于其上的规制政策才具有科学性和说服力；建立在信息缺失和信息错误基础上的决策，即使主体合法、程序规范、责任明确，也难以保障决策质量，难以获得各方认同。因此信息通过提供“证据”来说服公众，使决策因获得科学性和说服力而获取正当性。

最后，风险信息能够促进风险沟通的达成。建立于概率至上的风险规制体系，没有绝对正确的答案和绝对安全的选择。零风险的不可达性，要求我们通过风险沟通，得出一个各方能够妥协的“风险可接受水平”。而信息是这种沟通的基础与前提条件，能够补强因风险不确定性带来的沟通困难。如果风险信息缺失、片面或错误，则沟通各方会因无法深入了解风险的内容、性质和后果而产生更大的分歧，阻碍妥协方案的达成和决策的做出。

二、风险行政决策的信息收集难题

风险信息是风险决策获取正当性的重要途径，决策正当性受到质疑，往往在于基础信息不足或不明，或者不同主体对信息的理解和认识不同，而引发公众对决策内容的不满或正当性的质疑。在近年一些影响较大的风险决策中，对决策结果的争论，往往根源于对某一基础性风险信息的争论,例如修订《环境空气质量标准》是否应纳入PM2.5指标，关键在于PM2.5的损害性数据和我国现阶段的监测能力数据；是否批准金箔作为食品添加剂，关键在于金箔的安全食用量是多少等等。若争论可通过风险信息的前期收集而避免，为何政府不在风险信息绝对充足、可靠、无争议的情况下再进行决策？这是由于风险信息的生产和收集并非易事。

第一，风险信息种类繁多，不同类别的信息只能由不同人进行收集。例如企业污染物排放信息，主要依靠企业进行收集，或者需要企业配合才可获得；风险危害性的信息，只能由科学家通过研究产生；而对于生活中各种需要防范的风险，需要规制者建立各种排查、监测系统进行信息收集。以需要企业配合的最佳可得技术为例。该技术的评价过程由技术调查、技术筛选、技术评价三个阶段组成，而技术调查是技术筛选和技术评价的首要步骤，只有通过调研得到某行业或重点污染源污染防治技术经济性能、技术性能、运行管理性能以及环境性能等方面数据，才能采用适当的技术评价指标，筛选和评价出污染防治最佳可得技术。

第二，风险信息收集对科学知识、专业仪器和信息技术的依赖性极强。风险信息与专业知识的联系紧密，且收集方式并不再简单依赖于人为统计或实地考察，很多信息(例如企业排污数据)需要有专业的仪器进行收集，还需要有专业技术对其进行整合和解读。而专业仪器的使用需要依赖懂得操作规范、掌握科学知识和受行业道德束缚的专家。知识带来的隔阂和专业仪器的运用可能带来数据不准确和数据造假等问题。

第三，信息收集可能是一项成本极高的“无底洞”。相关风险信息量大面广，而信息是否有价值是难以准确预计的。是否收集某种信息、收集到哪个程度，信息在多大程度上有助于决策的做出，这些都无答案。无论是以公益为目的的政府还是以逐利为目标的市场主体都可能缺少动力进行收集。如2008年的三聚氰胺食品安全事件中，负责检测香港食物安全中心曾基于成本问题，拒绝公布所有奶制品的三聚氰胺含量，而仅公布不合格产品列表，香港民众对此表示不理解与谴责，殊不知要对所有数据进行科学规范的统计、管理、公开、澄清，使其在公布之后不会产生误解或引发恐慌，是需要巨大成本的。

第四，许多信息的原始形态是数据，数据需要被开发、被整理才能产生具有行动指导意义的信息和知识。散乱、内涵不清的原始数据即使公开，也无益于指导风险决策。因此风险信息的收集环节，包含着一个对无意义的数据进行整合加工至有意义的信息乃至知识的环节。这意味着信息收集环节可能是一个需要多道程序、需要涉及不同主体的多次加工环节，这无疑让信息收集更为困难。

基于风险信息的这些属性，风险规制活动长期处于信息赤字带来的决策困境——这几乎是所有政府所面临的困局。我国同样没有一个与风险决策配套的成熟的信息收集机制，例如我们对于许多环境风险要素都没有开展系统的监测，包括对土壤、底泥、固体废弃物、大气颗粒物、生物体等诸多环境要素中的有害物质，对汽车尾气监测和社区、居民住宅、企业环境的质量监测，对农产品基地、土壤污染的实地监测、调查与评估，以及无公害农副产品的监测。此外，许多风险种类都没有开展基础性研究，例如有毒有害微量有机污染、各种新型污染物如抗生素、内分泌干扰物等。我国化学品环境风险防控“十二五”规划中指出：“相对于化学品环境管理需求，我国目前存在化学品生产和使用种类、数量、行业、地域分布信息不清，重大环境风险源种类、数量、规模和分布不清，多数化学物质环境危害性不清，有毒有害化学污染物质的排放数量和污染情况不清，化学物质转移状况不清，受影响的生态物种和人群分布情况不清等问题。”

除了信息不足，信息造假问题同样严重。虚假数据等于没有数据，甚至比没有数据危害更大。虚假数据会误导规制者，基于虚假数据所设计的政策将无法有效发挥规制风险的作用。数据造假一般会发生在有利益纠葛的领域，例如学术成果和环境监测数据。2015年3月，英国大型医疗科学学术文献出版商BioMedCentral因同行评审涉嫌造假撤销了43篇论文，其中41篇是来自中国内地作者。2014年环保部曾查出19家企业脱硫数据造假。造假手段包括在采样间歇偷排超标污水、调整仪器和参数、设置不同排污管道等等，环保公司、地方政府都可能是同谋。

信息不足和信息造假是风险行政决策所面临的信息困境。要促进风险决策的正当性，则必须思考如何建立一个能够有效促进信息收集、惩治信息造假的法律框架，以协助风险决策的正当性追求。

三、风险信息有效收集的实现模式

(一)一元政府模式的“力不从心”

要获取信息作为风险行政决策的基础，需要政府建立各种风险信息生产、收集机制。鉴于政府是社会风险规制的核心责任主体，以及风险信息的公共物品属性，一直以来，风险信息的收集任务都被视为政府的责任。但实践中，政府有限的人力物力资源、行政条块分割的结构、公共资源消耗的有责性、公职人员的能力有限性、公众对政府的不信任等，导致政府自身难以应对上述风险信息特性所带来的收集任务。纵观我国的风险规制体系，尽管陆续建立了一些信息收集法律制度，但在技术方面，无论是用于生产科学知识的学术实验室，还是用于环境监测、食品检测、灾害预警的技术方面都远落后于发达国家。在相关制度方面，信息收集需要通过建立基础信息研究机制、环境信息监测机制、企业信息收集机制、信息整合机制等不同法律机制实现，但许多法律机制尚未建立，有些刚刚处于试验阶段，还有一些机制运行效率低，无法产生有效信息，一些机制形同虚设。例如在我国的环境监测网络中，部门环境监测网络、区域环境监测网络和专业环境监测网络存在相互交叉冲突、监测站管理模式混乱等情况，同一水要素，环保部门、水利部门、海洋部门、气象部门和卫生部门之前的监测存在交叉和冲突。又如《突发事件应对法》所建立的突发事件信息员制度，在实践中存在包括队伍建设进展不平衡、信息员能力素质不高、信息员队伍管理难度大、管理经费无法保障等问题。

(二)多元收集模式的可行性分析

政府在风险信息收集方面的力不从心其实是风险社会的背景下规制对象与规制能力之间矛盾的一个缩影。政府维护社会秩序的核心角色正在受到风险的不确定性、后果的普遍性和严重性、风险认知的差异性以及责任模糊性等时代新属性的冲击，规制失灵和价值冲突导致国家风险规制体系和政府的规制政策受到不断的质疑和挑战。除了风险规制领域，这一矛盾和冲突的状况普遍存在于其他各个社会治理领域之中。治理理论的出现便是对这种社会矛盾的回应性尝试，通过认可多元利益主体分别具有自身在知识、信息、资源、能力等方面的优势，而提倡将不同主体纳入社会公共事务，实现任务的协作、权威的分享与责任的共担。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这里的“治理”与以前的“管理”的区别在于：由政府作为单一主体的“管理”模式具有主客之分，是一个由政府管理、控制其他主体的单向过程。而“治理”往往指代多元治理、合作治理或协同治理，强调的是政府与其他主体之间的合作协同关系，既共同分享权力，也共同承担责任。

现有的治理理论更多强调多元主体对决策过程的参与，但实际上，在决策的基础准备阶段——风险信息的收集阶段，市场和社会都可以扮演一个更重要的角色。政府向市场和社会赋权，同时市场和社会也为政府分担信息收集任务，而其可行性在于：一方面，从风险信息的角度看，即使风险信息是一种准公共物品，但随着20世纪60年代新自由主义学派的兴起，公共物品由私人供给的可能性被证明是可能的，而政府是否一定是公共物品的最佳供给者也受到质疑，由私人提供公共物品的可行性和效率被实践所证实。另一方面，从参与主体的角度看，鉴于社会各种主体都分享着同样的风险社会背景，每一个主体从根源上讲都具有参与风险应对的责任和动力，也具有自身在获取信息的能力和资源等方面的优势。这种责任和优势使得建立一个多元信息收集的法律框架颇具可能性，让不同主体在协作与分工的基础上实现“拾遗补阙”和相互配合补。

四、多元模式下的任务分工与法律机制设计

根据风险信息的属性，政府、市场主体和社会主体都是具有参与可能和自身优势的供给主体，但各自存在的劣势也需要克服。“尽管有不完善的政府，不完善的市场和不完善的社会，但我们是在完善的多中心治理模式中做出选择。”风险信息的多元收集模式，要求通过法律机制的设计，赋予不同主体不同的法律责任，挖掘不同主体的信息收集潜能，形成相互配合、相互补充的合力。

(一)政府模式

在多元模式下，政府依然作为信息供给主体在整个信息收集法律机制中扮演核心角色，但偏重发挥需求导向控制与生产效率控制的功能，将可能转移给市场和社会的任务加以转移，负担无法转移的部分，并对市场和社会的信息加以质量把关和促进整合开发。

第一，建立灵活开放的政府信息收集法律机制。

政府应当完善基础性的信息收集法律机制，建立包括自然环境监测机制、风险行为监测机制、产品安全检测机制、风险基础研究机制、社会环境数据统计机制等制度。但区别于封闭独立的收集模式，相关的法律制度应当围绕需求和效率两大原则展开。其一，以需求为导向。需要什么信息才生产什么信息，可以避免需要的信息没有，而不需要的信息过多。例如在基础科研领域，对研究的国家资助应当采取一种以政策需要为导向的资助筛选机制，建立研究机构、研究人员与政府机关和执法人员之间的信息交流互动机制。其二，通过向信息享有者购买信息或将生产任务外包而提高效率。借鉴一些欧美国家的政府购买信息的市场体系，可通过招标的方式选择合作伙伴并签订行政合同，由政府以付费的方式向企业或其他信息生产者直接购买有关环境质量方面的数据。对于无法直接购买的信息，则可通过项目外包的方式由市场完成。我国有过零星尝试，例如2011 年山东省环境保护厅在全省范围内开展的建设项目竣工环境保护验收监测社会化的试点工作，以及城市环境空气质量自动监测站“转让—经营”模式试点工作。试点工作的经验应当经过总结完善后逐步推广。

第二，加大虚假信息的法律后果，并由政府负责信息质量把关。

信息的收集成本昂贵，应当保障所产出的信息具有更丰富的内容、更可靠的质量和更重要的行为指导意义。但目前政府机制所产出的信息的质量并不高。例如在自然环境监测中，我国地大物博的特点导致环境监测中存在监测领域不广泛、监测项目不深入、监测内容不全面、监测频率过低等问题，这些问题会导致监测数据的代表性差，监测数据无法全面、真实地反映环境状况，无法及时反映环境变化趋势，从而无法指导风险决策的做出，还会出现学术造假和环境监测数据造假这种在人为利益驱动下的造假行为。因此，政府的第二个重要功能应当是对各种信息进行质量把关，促进信息质量的提高，一方面通过解决上文所列举的政府本身的信息机制缺陷，另一方面通过加大法律后果，解决企业信息和学术造假等问题。此外，还可通过提供罚款额度、运用黑名单和信誉体系，必要时增加刑事责任应对企业的造假行为；通过职业禁止和名誉惩罚应对学术造假问题。

第三，重视数据管理、整合和开发，提供信息共享的法律平台。

信息的价值是需要开发的。零散的数据可以通过科学管理、整合而成为更有价值的信息，而这是我国目前较为欠缺的。我国一方面缺少信息整合统计分析系统。例如环境信息管理机构软件硬件落后，无法适应网络化升级，各信息监测机构获得的数据无法共享和整合，如排污申报核定与环境统计采取不同接口、环境保护模范城市创建指标体系与“生态市”创建指标体系采取不同指标，从而形成了一个个信息孤岛。另一方面缺少提升数据价值的深加工。在大量的监测数据生成之后，目前对数据的利用依然是简单地对照有限的控制标准值并得出是否超标的结论。但数据的运用其实可以更广，政府首先应当更好地利用手头已有的信息，将其开发成具有意义的、可为公众服务的信息和知识，例如2014年四川政府上线的“重点监控企业污染源监测信息公开平台”，便是将国家重点监控企业污染源标识在地图上，从而形成可供查询的数据库。其次应当推动信息资源开发利用工作。2004年12月，中央曾颁布《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》，但是相关工作迟迟没有很好地开展。最后，政府应将自己定位为一个信息门户，通过信息共享平台的建立，使市场模式和社会模式产生的信息具有畅通的发布平台和传播渠道。

(二)市场模式

1.市场模式的实现逻辑——法律制度的设计基础

市场主体具有一定的风险信息收集优势，首先，一些信息为市场主体所有。很多信息的收集是经营行为的组成部分，是市场主体为了获得市场竞争优势而主动收集的。2011年，美国麦肯锡公司的报告显示制造业是拥有信息最多的主体。在风险规制领域，市场营利主体作为风险的最主要制造者，为了达到法律或规制要求，为了进行风险控制，都会去主动收集信息。其次，很多信息是生产过程就产生的，如果建立相应的信息收集制度，例如完备的流水账，便可通过记录和监测低成本地收集到产品成本、制作流程、排污化学品种类和数量等信息。最后，很多专业技术人员都任职于市场营利组织中，与受聘于政府的研究、监测机构，或依靠政府的研究资金进行研究活动的其他专家一样，具有进行信息生产的专业优势。

但风险信息的有效供给无法完全依赖于市场主体的自愿行为，因为：第一，市场主体是利益追求者，而信息收集是需要成本的，如果收益不明或收益小于成本，市场主体不会去主动收集信息。第二，市场主体的行为即使具有外部性，也不一定要承担责任，例如化妆品中的化学物质，出事的可能性很小，出事了之后又很难找到源头，当生产商不用负责时，则无动力进行严谨的风险研究。第三，信息的公共物品属性会被别人搭便车。第四，市场主体重视市场形象，有时候“没有消息就是好消息”，若无相关的风险信息，消费者反而会觉得是安全的，而一旦进行信息收集，反而可能产生负面信息，因而不愿记录对自己不利的信息。

美国1976年的《有毒物质控制法》中设计的风险信息收集制度提供了一个失败的例子。该法规定，如果私人营利主体要使用某一种化学物质，只需提供化学物质的简单信息。而只有当美国环保署有证据表明该物质有不合理风险时，才能要求其补充信息。该制度预设所有化学物质是安全的，导致市场主体没有动力自愿深入研究，而环保署不能直接强制要求提供信息，只能先证明风险的存在，才能要求私人营利主体提供信息。最终该制度没有达到增加风险信息供给的预设目标，在此后的近30年中，美国环保署仅对不足200种物质发出补充研究的要求。而剩余的75000种化学物质并没有获得复检。

因此，促进市场主体进行信息收集的法律制度要考虑市场主体的行为动机，施加其收集动力。一种是将信息收集与市场主体的逐利动机挂钩，另一种是通过法律后果的施加而强制要求市场主体提供信息。

2.市场模式的运作方式

(1)逐利性模式

只有当收益大于成本投入时，市场主体才具有信息生产收集的动力。因此在设计市场风险信息生产收集的法律制度时，应当利用这种逐利天性、挖掘信息收集的获利潜能。例如欧盟在化学品注册制度中的安全举证责任倒置模式。

欧盟的《化学品注册、评估、许可和限制法》(

Registration

Evaluation

Authorization

and

Restriction

Chemicals

)是欧洲联盟关于进入欧盟市场的所有化学品强制要求注册、评估和许可并实施安全监控的法律。根据该法，所有在欧盟境内生产或者进口到欧盟境内大于1吨/年的化学物质的企业都需要对其生产或进口的化学物质向欧盟化学品管理署进行注册。这要求市场主体提交关于物质的识别信息、理化数据、毒理学数据、生态毒理学数据等，作为生产或进口化学物质的前提条件。鉴于信息收集的高成本和注册程序的复杂化，该法建立了一个物质信息交流论坛制度，让所有想要注册同一种化学物质的生产商、进口商和数据持有人会形成一个物质信息交论坛，从而将各方力量结合起来，最终形成一份注册卷宗。所有参与论坛的成员必须找到彼此，并开诚布公地交流、共享数据、以公平公开的方式分摊费用，最复杂的决策需经民主一致同意确定。我国2010年的《新化学物质环境管理办法》基本上复制了欧盟的这种申报模式，但并未建立类似的物质信息交论坛供新化学物质注册者进行信息交流和合作，并平摊信息生产的成本。

(2)强制性模式

当市场无法提供动力时，就只能通过法律强制要求来实现。这并不是一种最优选择，因为规制者的干预会增加经营者成本，引起反对，因此只有在风险信息的价值较高、争议较少时才能使用。此外，私人营利主体的营利动机会驱使它寻求成本最低的信息生产方式，包括造假。因此应当考虑私人营利者的盈利动机会如何影响生产的信息质量。强制模式着重解决信息成本施加于市场主体后的市场反应，以及如何保证由市场生产的信息质量。美国有毒物质报告制度的建立与实施困难体现了这一模式的可行性与应注意的事项。

美国鉴于在1984年位于印度博帕尔的联合炭化物公司发生氰化物泄漏事件中，官方因对有毒物质的掌握信息不足而导致应急失败，而于1986年制定通过了《应急计划与社区知情权法》(

Emergency

Planning

and

Community

Right

Know

Act

)，建立了一个有毒物质报告制度。该制度要求相关企业必须每年向美国环保署和所在的州提交一份排放表格，报告与特定有毒物质有关的各种原始数据。环保署将这些表格录入数据库，将所有数据向公众公开，但这种强制汇报的制度必定会面临抵制和规避。该制度在实施中就存在汇报不足、数据造假等问题，迫使环保署采取各种手段应对，例如通过详细指引和全国巡查，增加法律后果而提高回报率；通过加大抽查力度和开发排查软件提高数据质量；以及利用公众参与发挥监督作用等等。根据该制度的实施启示，如果通过法律规定强制性地将信息收集任务施加在市场主体身上，必须做好如何应对阻力和如何保证信息质量的问题。为应对实施阻力，政府可在前期通过补贴和奖励等方式弥补市场主体的生产成本，并通过黑名单与白名单的方式增加市场主体的信息收集动力。政府还应当建立信息准确性排查和抽检的配套机制，并鼓励公众参与其中发挥监督作用，特别是风险源附近的公众和社区组织。

(三)社会模式

在信息收集的社会模式中，个体公民和社会组织是两个核心行动者，其模式主要是志愿者在社会公益组织的组织和培训下，参与风险信息和数据的调查统计并无偿公开。这种公众参与模式如今被包含在酷炫的

“公民科学”概念之下，但其实它的出现早于有偿的专业科学团队的信息收集活动。现有成功项目包括美国佛蒙特的“河流观察网络”、加拿大在安大略湖进行的“公民环境观察”、英国的“开放式实验室”，以及在全球多地开展的水桶传递队项目等。我国也有类似的实践，例如环保组织达尔问自然求知社于2011年发起的“我为祖国测空气”项目，以及中国水安全公益基金于2015年开展的水质量检测活动。在上述这些项目中，社会组织带领志愿者收集了大量有价值的数据，不但对参与者起到认识风险、了解科学的教育意义，同时，所收集的数据还是政府自身所无法获得的，能够为政府制定相关决策提供支持。

1.社会模式的优势与劣势

风险信息收集的社会机制具有自身的动力。在社会团体方面，利他主义的偏好使得社会团体主动地、自费地进行信息收集是可能的。在公众方面，公众最大的参与动机来源于对切身利益的维护。公众是真正的风险承受者，风险的危害最终由他们承担，因此他们比其他角色更关心规制的进展和成败。公众大多是理性的利益最大化者，当他们无法获得深藏于工业或规制者手中的信息，或这些信息总是晦涩难懂而无法被公众轻易理解消化时，公众就有很大的动机寻找自己所需的简单易懂的信息，包括自己担负起收集信息的成本。但与此同时，由公众和社会组织负责风险信息的收集也存在困难和弱点。

首先，公众与社会组织在面对成本巨大的信息收集时会面临资金问题。但随着公益实践的发展，我国的公益项目资金日趋丰盈。如果可以形成良性循环——项目价值越大，越能吸引来自政府和企业的资本投入，资金投入越大，则项目的选择和运作越有价值，资金也并非有绝对的阻力。来自民间和官方的慈善资金并不短缺，例如阿拉善SEE生态协会，自2005年开始颁发生态奖用以资助环保项目；2008年汶川地震引发公益组织井喷，中国红十字基金会专款资助民间NGO的救灾项目，北京“地球村”的彭州项目获得三百多万元的资助。但项目质量是获取资金的前提条件。

其次，信息收集的能力问题。收集风险信息首先需要理解风险的专业知识，其次需要专业科学仪器，还需要掌握用以操作仪器和理解数据的科学标准。以我国的PM2.5公民自测活动为例，我国多年来对PM2.5或雾霾这一称谓并不熟悉，大部分人将雾霾视同于雾而长期忽视其危害性。2012年前后，因社会对空气质量的强烈关注，而官方的PM2.5数据披露不足，许多人自发进行PM2.5监测，使用的检测仪器多为网上购买的便携监测设备。这些检测设备被专家认为具有“即时性、局部片面性”，因此测量数据不可靠。而且，在公民自测活动中，无论是公民的操作方式还是数据解读方式都是存疑的。专家指出，公民所采用的时均值其实与一般标准所用的年均值或日均值是不一致的，公民将时均值数据直接与一般标准进行对比毫无意义。

最后，公众和组织可能具有非公益性立场。虽然一般观念会简单地基于志愿者和公益组织的公益性而毫不怀疑数据的客观性，参与者自身也必定主张自己的中立立场，但我们不得不考虑参加公益活动的公众往往是某种程度的政治诉求者。能力和设备问题对数据的可信度来说也许是一种客观的障碍，而公众和组织非公益性立场却可能带来主观的扭曲。美国国会曾要求全国生物调查项目不采纳志愿者收集的信息，因为志愿者很可能是“环境盖世太保”，带有环保主义的政治目的，因此所搜集的数据很可能有所偏颇。

2.社会模式的运作方式

为利用社会机制的免费性、中立性和资源充足性，同时尽可能地避免上述不良因素对信息质量的影响，应当避免由公众自发零散地进行信息收集(比如我国公民在PM2.5自测运动后期的零散模式)，而增加其组织性和技术支援。较佳的模式有强合作模式与弱合作模式两种。

强合作模式：采取公私深度合作的方式，由政府或官方科研组织指引、协助公众完成信息收集，同时认可所获信息的权威性，在行政决策中作为重要参考。这种模式下，由政府确定项目，并提供技术、标准等方面的指导和支持，政府根据自身需求而确定项目，同时可确保公众收集的信息具有质量保障。公众在这种模式中通过参与获得体验、认知，并在最终数据被官方采纳后获得成就感。这种模式的代表项目是英国的露天实验室项目(Open Air Laboratories)，该项目由伦敦大学帝国学院于2007年发起，目前已经形成一个包含15个机构的全国性公民科学网络——十所大学、一个自然历史博物馆、一个教育机构、一个生物记录机构、一个公园联合会以及政府环保部。这些机构都可以发起全民性调研项目，在科普的同时为官方和科学家收集信息。

弱合作模式：由具有专业技术能力的社会组织负责引导、组织公众开展有价值的项目，最终将收集的数据以及相关的政策建议提交给政府，分享给社会。这种模式的代表可参见四川省绿色江河环境保护促进会的活动。该协会长期关注长江上游地区的自然生态保护，其项目方式是进行科学考察并提出政策建议，每一个政策建议都会附上详细的、水平极高的、数据极丰富的调研报告。例如“青藏公路、青藏铁路沿线藏羚羊种群数量调查”项目花费4年，参与的志愿者多达100多名，收集的数据达2000多组，范围包括长江源头地区青藏铁路、公路沿线100公里，最后志愿者在收集到的藏羚羊分布、迁徙和数量情况的基础上形成了野生动物调查报告，就如何加强野生动物保护向政府和社会提出了建议。这种模式下，政府没有直接参与，项目的确定由社会组织根据自身定位和关注而确定，项目成果仅作为决策建议，无法保证是否获得官方重视和采纳。相比零散而背景各异的志愿者，由具有专业技术能力的社会组织领导志愿者展开风险信息收集，也可以在一定程度上保障项目的价值性和数据的准确性，且保持与政府的距离有利于避免政府受议程偏好所限，能够为政府提供来自社会的不同视角。

五、结语

在风险社会背景下，风险行政规制给行政法带来了一系列挑战，其中一个重大挑战便是如何实现风险决策的正当性问题。大到影响一方生存环境的核电站建设，小到某个食品添加剂的标准制定，政府公共规制逐渐替代了过往由个人和市场自行消解风险的责任自负与侵权救济模式，所有的风险事项都需要政府通过行政决策定夺，而这种家长式的规制模式也让政府背负了无尽的责任，任何一个风险决策都可能面临来自各方的挑剔和反对。而风险决策所需要高度依赖的风险信息基础无疑是政府决策频繁陷入正当性质疑的弱项——信息不充分削弱了决策的说服力，最终影响了决策的正当性。一个权威的法治框架并无法增加风险行政决策的说服力，而探讨如何加强基础风险信息收集才是对这个问题的有力回应，而这便是本文所试图勾勒的一条获取正当性的新路径——信息路径。

但信息路径的实现并非易事，这既源于风险信息自身属性带来的收集难题，也源于政府一元收集模式的力不从心。治理理论的提出实际上是一个超越单一国家行政网络的替代性规制方案的寻觅过程，让我们重新思考市场和社会可以做些什么，重新确立新的权力与责任性路线，最终指向“有组织的集体行动”。我们期许一个更为灵活的政府，以及更有作为的市场和社会。在风险信息的收集方面，市场和社会的潜能日益凸显。因此，如果能够超越传统风险规制中公私角色的责任分配，对如何进行风险信息收集的任务进行重新安排，则政府无须再是那个苦苦应对风险信息收集任务的孤单身影，而是作为信息收集法律框架的建构者和指挥者，然而市场主体和社会主体在这个法律框架下贡献自身在风险信息收集方面的能力，并通过这种贡献实现决策参与和责任共享。毕竟，在人类与技术风险相生相克的现代化进程中，“一个主体多元、合作互补、复合的全球化风险治理体系，成为势所必然的发展选择”。

[责任编辑李晶晶责任校对王治国]

2017-02-28

黄泽萱(1986—)，女，广东潮州人，中山大学法学院副研究员，主要从事风险规制、地方法治研究。

国家社会科学青年项目《风险行政法视角下的行政决策研究》(批准号：16CFX018)。

1000-5072(2017)06-0049-09

风险行政决策正当性的信息基础及其实现

一、作为行政决策基础的风险信息

二、风险行政决策的信息收集难题

三、风险信息有效收集的实现模式

四、多元模式下的任务分工与法律机制设计

五、结 语

五、结语