我国法治政府建设的几个关键问题——基于2013-2015年法治政府评估的数据分析

王敬波

(中国政法大学法治政府研究院)

我国法治政府建设的几个关键问题

——基于2013-2015年法治政府评估的数据分析

王敬波

(中国政法大学法治政府研究院)

党的十八大提出要在2020年基本建成法治政府，2015年12月，中共中央、国务院发布《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》，进一步明确法治政府的目标和标准，指明了法治政府建设的重点。习近平同志说：“依法治国是我国宪法确定的治理国家的基本方略，而能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政，各级政府能不能依法行政。”他强调：“我们要增强依法执政意识，坚持以法治的理念、法治的体制、法治的程序开展工作，改进党的领导方式和执政方式，推进依法执政制度化、规范化、程序化。执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式，各级政府必须依法全面履行职能，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，健全依法决策机制，完善执法程序，严格执法责任，做到严格规范公正文明执法。”

我国目前法治政府建设现状如何，是决定未来发展方向的基础。中国政法大学法治政府研究院从2013年至2015年连续三年对100个重要城市(4个直辖市、27个省府市、23个国务院批准的较大市和46个其他市)，以国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》、2008年发布的《关于加强市县政府依法行政的决定》为依据，将其中对于政府推进法治建设的任务转化为评估指标，分别从机构职能、依法行政的组织领导、政府制度建设、行政决策、行政执法、政府信息公开、监督与问责、社会矛盾化解与行政争议解决8个方面进行评估，并通过开展公众满意度调查的方式进行社会评价。通过对三年的评估结果进行综合分析，发现我国目前法治政府建设呈现以下特点：第一，我国地方政府整体法治水平不高，2013年评估的53个较大市的平均得分率为62.96%；2014年将被评估城市增加到100个，平均得分率降至59.7%，有一半多的城市被评为不及格；2015年平均得分率刚刚及格，为61.73%，仍有三分之一城市不及格。第二，被评估的地区之间得分差异巨大，区域间发展不平衡现象非常明显。总体来看，东部城市好于中西部，西部城市法治水平相对较低；经济发展与法治政府建设成果之间显示出一定程度的正相关。第三，各层级政府之间差异比较明显，市级政府总体表现好于职能部门和区县政府，可见法治政府的难点在部门和基层政府。第四，地方法治政府建设存在形式重于实质的状态。指标体系中凡是考察制度建设的指标得分普遍高于考察制度具体实施的指标，我国推动法治政府的制度体系不断完善，但制度实施的效果不佳。第五，社会调查的指标显示：公众对于地方政府法治水平的评价整体较低，约三成公众反映政府职责不清，遇到问题投诉无门，政府不作为导致违法行为查处不力。评估在一定程度上显示我国地方法治政府建设的短板，这些应成为下一步重点推进的领域。

一、厘清政府权责边界，促使全面履责

随着政府权力清单、责任清单制度的推行，各级政府及其职能部门的权责日益清晰，公开程度不断提高。2013年只有13个地方政府网站上公开政府各部门的职责方案，2014年增加到17个地方政府，2015年增至46个城市，但是仍有超过一半的地方政府部门没有公开职能信息。全面履行职责是法治政府的基本要求。现实中，“为官不为”的现象为社会广为诟病，在立法、执法、监督、纠纷解决等领域都有不同程度的存在。例如，行政立法中的不作为就是该制定的法规和规章却不制定；或者在立法的过程中面对立法的难题和各方争议焦点时，不是积极解决问题，而是遇到困难绕着走。行政执法中的“选择性执法”使得法律得不到统一实施，造成事实上的不公平。在法治政府评估中，设置的社会调查问卷中有一道问题是：“当地行政机关查处违法行为(比如，违章停车、随意摆摊、噪声扰民、井盖丢失、财物丢失等)的效果怎样？”该项指标的平均得分在社会公众满意度调查的10个题目中得分一直较低。2014年为12.41分，得分率为62.06%。2015年平均分下降为11.62分，平均得分率为58.12%，其中，得分低于平均分的城市有45个，有62个城市的平均得分在12分以下。大部分城市中，社会公众对当地行政机关查处违法行为的效果满意度平均得分率不足60%，社会对于行政机关查处违法行为的效果很不满意。行政复议机关的不作为直接导致行政复议案件数量少，维持率高。根据2013年全国人大常委会执法检查报告显示，在执法检查的15个省份1 407个县中，2011年和2012年，分别有306个县和277个县行政复议案件数量为0，有的县甚至从《行政复议法》实施以来没有办过一起行政复议案件。但这些县每年信访数量少的三四百件，多的达到上千件。

十八届四中全会决定中明确提出“坚决纠正不作为”。习近平同志指出：“要以建设法治政府为目标，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推进各级政府事权规范化、法律化。”

(一)深化简政放权，厘定政府权责边界。促使政府全面履行职责的前提条件是政府权责边界清晰。虽然本届政府持续大力推进简政放权，行政审批制度改革取得重要成效，但是总体上看，政府职能错位、越位、缺位现象仍然比较严重。习近平同志强调：“要最大限度减少政府对微观事务的管理。对保留的审批事项，要推行权力清单制度，公开审批流程，提高审批透明度，压缩自由裁量权。对审批权力集中的部门和岗位要分解权力、定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。”

各地政府在完成权力清单、责任清单梳理后，在政府网站专门设立政府部门职能公开版块，全面公布各级政府及其职能部门的职责、负责机构和联系方式，方便公民直接查询部门职能、负责机构和联系方式。政府职能的公开不能只是一些大而空的罗列，而要考虑到公民在现实生活中的需求，方便公民在遇到问题时及时、准确确定负责部门。

(二)建立政府—社会的双向反馈机制。政府的服务需要回应社会的需求，加强以“公民需求”为导向的政府服务功能建设。政府应当通过社会调查等形式，加强政民互动，在电子政务云平台的建设中,提供更多的情景式服务入口，提升为民众服务的精准度和行政效率。建立政府对于公众诉求和建议的反馈机制。政府管理效果如何，民众最有发言权。政府应当设立联系公众、吸收公众意见和建议的统一平台，对于公众提出的建议和意见及时移交相应的机关，规定回应期限，并针对公众投诉进行分析、汇总，作为绩效评价的依据之一，调动公众参与治理的积极性。同时，政府要发布年度报告，向社会公开针对政府职能部门反馈和回应公众诉求的情况，促进政府部门积极作为。

(三)精细政府绩效考核标准。现行的政府绩效考核精细化程度低，通过设置机关履责率、单个公务员年工作量为标准的考核指标，并将单位履责情况和个人年平均完成工作数量和质量，包括人均行政审批量、行政检查量、行政处罚量等，并以此作为绩效考核的依据之一，以此促进政府职能的履行。

二、提高行政立法和规范性文件质量

“良法”是善治的基础。习近平同志多次强调，要把提高立法质量放在首位。在建设“法治浙江”过程中，习近平强调：“地方立法工作要为发展服务、要有地方特色、要维护人民根本利益、要体现时代性。在关于新时期立法工作的论述中，他指出，不是什么法都能治国，也不是什么法都能治好国；人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决的问题。”

(一)改革立法体制和机制。现行部门立法体制，事实上就给部门不作为留有了很多的空间，包括减少本部门的职责，逃避本部门的责任，固化本部门的权力。部门立法的体制充分反映的就是部门的利益，而部门利益不打破，乱作为和不作为的现象就会在体制上获得固化，甚至合法化的机会。立法体制的弊端是阻碍立法质量的因素之一。解决部门立法体制带来的部门利益问题，需要改革立法体制，引入政府和社会共同参与的立法机制。打破部门立法的体制，更多地发挥人大和第三方在立法当中的作用，是减少部门利益的一个重要举措。现实中有部分法律条款沉睡百年，从来就没有用过。这种“僵尸性”的立法，实际上是资源的浪费。立法制定出来以后到底有没有效果，需要通过评估来判断。为提高立法的科学性，需要运用社会分析、经济分析等多种路径的立法评估，包括立法前评估和立法后评估。

(二)提高政府规范性文件的质量。2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》规定：“县级以上地方人民政府对本级政府及其部门的规范性文件，要逐步实行统一登记、统一编号、统一发布。”但是根据2014年评估情况看，被评估的100个城市中有60个得0分。2015年的评估显示，仍然有58个城市没有推行该制度。从中央提出要求建立规范性文件“三统一”制度五年后，还有近六成地方政府没有建立该制度，这意味着行政规范性文件“三统一制度”作为中央顶层设计的制度措施，并未在地方层面得到真正的全面落地与实施。“规范性文件清理制度”的落实情况同样不容乐观。2014年评估的平均得分率仅为69%，有31个城市得0分，说明近四成的城市没有开展该项工作。2015年的情况虽然有所进步，但是部分开展了规范性文件清理工作的地方政府没有公开清理结果。即便对于已经建立该制度的地方政府，也只是在政府层级，职能部门和区县政府的情况更差。健全规范性文件程序建设是提高质量、避免乱发文件的关键。加强制度建设，严控行政规范性文件的质量和数量。重点加强对行政规范性文件的备案审查，对于违宪违法的文件一律不予登记；对于针对性不够、操作性不强的文件一律发回修改；对于缺乏立法必要性或有重复规定的文件不予制定。对行政规范性文件进行动态管理，定期开展清理。在政府及其部门的网站上开辟行政规范性文件的专栏，编制并公布现行有效行政规范性文件目录，其中影响公众权益的规范性文件应全部公开，未经公开的，不得作为行为依据。

三、优化行政决策机制

长期以来，行政决策中行政首长个人的影响力过度，使得很多行政决策带有政绩工程的影响，由于行政决策失误造成的损失巨大。行政决策的科学化、民主化的关键在于领导干部这个“关键少数”。习近平同志在省部级主要领导干部专题研讨班上的讲话，要求“领导干部要把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式，做到在法治之下，而不是法治之外，更不是法治之上想问题、作决策、办事情”。评估显示，各地关于行政决策的制度体系不断完善，但是实施效果不佳。《纲要》提出“重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证”，虽然很多地方都制定关于合法性审查的制度，但是重大决策合法性审查机制的实施情况并不好，其平均得分率在2014年的评估中为38.4%，在2015年的评估中为31.7%，有84个城市得分在及格线之下。虽然有些决策中会执行专家论证和公众参与等程序，但是常常流于形式，甚至只是装点门面。评估中社会调查问卷中的问题：“当地政府在重大决策时，比如，城市改造、启动重大项目等，听取老百姓的意见和建议的情况怎样？”从2013年至2015年三年的评估中，该指标的得分都是社会公众满意度调查10个题目中得分最低的指标。2014年该项指标的平均分为11.23分，平均得分率为56.13%。2015年该项指标的平均得分为10.36分，平均得分率为51.79%。其中，得分低于平均分的城市有85个，占被评估城市的85%。

(一)进一步细化行政决策程序。很多地方都规定了重大决策未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交集体讨论、作出行政决策，但对这两项制度的适用范围和操作程序又往往缺少详细的规定。具体哪些事项应当经过合法性审查、如何审查、审查有无时限、审查意见效力如何、集体讨论依什么程序进行，这些基础问题很多都未作出明确的规定。应根据地方实际情况因地制宜地对现有的重大决策风险评估、专家论证、公众参与等制度进行细化，建立专家库并明确专家遴选规则和程序，保障风险评估的独立性，增强决策程序的可操作性，为合法、科学、民主决策提供强有力的制度保障。

(二)利用互联网技术，拓宽公众参与渠道。公众参与可以提高行政决策民主程度，但是如何提高公众参与的效率则是一个难题。在公众参与的多种形式中，听证制度受到的关注和质疑最多。一方面，决策结果是涨价的听证会多于决策降价的听证会，造成公众的一种误认。实践中也确实存在听证部门在遴选听证参加人、确定听证主持人、听证程序等方面存在不规范的做法。另一方面，人们对于听证会的法律地位还存在一些误解，如有人认为政府只能依据听证会的意见作出决策，将听证等同于决策。听证会在中国现实的境遇，在一定程度上反映了中国公众参与的状况，虽充满希望，却略显尴尬。政府要使政策制定更加科学合理、贴近民心，需要借助大量的数据和信息支撑以不断地改进政策制定过程和优化决策水平。听证会运行成本较高、效率较低的特点阻碍其大范围广泛采用。互联网为大数据的汇集提供可能，借助网络平台开展的听证会可以有效提高听证的效率和参与程度，进而提高决策的科学性和民主性。改革传统的听证会等公众参与方式，开展网络听证等新型公众参与方式。互联网为大数据的汇集提供可能，借助网络平台开展的听证会可以有效提高听证的效率和参与程度，进而提高决策的科学性和民主性。实践中重大决策公众参与信息反馈机制不畅通，决策主体缺少对公众应有的回应。项目组在评估的过程中发现，公告公示、召开听证会、设置专栏听取意见的情况很多，但是对公众的意见予以公开回应、反馈的情形很少。这一方面会打击公众的积极性，公众参与的热情将慢慢消退；另一方面决策主体对公众意见的吸收情况无法得到及时的监督，容易使听取公众意见机制走向形式化和虚无化。

(三)建立行政决策和人大决策的衔接机制。科学界定和厘清政府决策和人大决策事项范围，改变行政决策“一统天下”的格局，对于重大公共事务，尤其是“邻避抗争”等社会争议焦点问题，需要适时启动人大决策，通过人大的民主机制提高决策的社会接受度，减少执行阻碍。

四、创新监管方式

习近平同志指出：严格文明公正执法是一个整体，要全面贯彻。文明执法、公正执法要强调，严格执法也要强调，不能畸轻畸重。如果不严格执法，执法司法公信力也难以建立起来。现实生活中出现的很多问题，往往同执法失之于宽、失之于松有很大关系。涉及群众的问题，要准确把握社会心态和群众情绪，充分考虑执法对象的切身感受，规范执法言行，推行人性化执法、柔性执法、阳光执法，不要搞粗暴执法、“委托暴力”那一套。但是，不论怎么做，对违法行为一定要严格尺度、依法处理。现在有一种现象，就是在环境保护、食品安全、劳动保障等领域，行政执法和刑事司法存在某些脱节，一些涉嫌犯罪的案件止步于行政执法环节，法律威慑力不够，健康的经济秩序难以真正建立起来。这里面反映的就是执法不严问题，需要通过加强执法监察、加强行政执法与刑事司法衔接来解决。

(一)创新社会参与监管的方式。运用信息技术开展大范围的社会调查，充分利用公众举报等多种手段的综合应用为行政机关较为准确地判断违法行为的发生、发展规律，并作为配置执法力量的依据之一。政府监管部门可以将公众举报作为行政执法时量罚的依据之一，形成社会共管的格局。

(二)建立统一的执法信息平台。将执法程序完全流程化、信息化，执法依据、证据、裁量基准、决定书等全部执法相关内容都可以一网囊括，执法全过程记录得以实现，并可以通过不同阶段行政程序的信息提示等设置，提高执法效果，减少直至消除程序违法现象。

(三)促进执法标准化建设。以案卷评查、裁量基准等制度为抓手，提高执法标准化程度。全面建立裁量基准制度。各个市政府法制部门应当积极敦促尚未建立裁量基准制度的部门抓紧建立该制度；细化裁量基准制度，以实现最大化规范权力的可能性；政府法制部门要抽检裁量基准的运用情况。

五、充分发挥公开的促进作用

政府信息是行政权力运行的载体，政府信息公开则是政府工作全领域、全口径、全流程的外化表现。政府信息公开的发展促进政府施政理念、管理能力和管理水平的全面提升。政府信息公开既是政府的一次自我革命，也是政府促进社会进步的重要推手。但当前有的政府中怠于履职、推诿塞责的懒政现象造成改革推动难、政策不落地、决策执行难等问题。主动公开重点改革任务、重要政策、重大工程项目的执行措施、实施步骤、责任分工、监督方式，根据工作进展公布所取得的成效、后续举措，不仅有利于吸收公众意见建议，加强和改进工作，而且公开的压力有助于治理不作为、慢作为、乱作为，确保执行到位，增强抓落实的执行力。

(一)主动公开信息需要进一步深化。《政府信息公开条例》规定的应当主动公开的信息仍然存在落实不到位的现象，职能部门信息公开工作普遍落后。例如，《条例》规定的发布信息公开年度报告是政府的基本责任，但是直到2015年评估时，仍然有6个地方政府没有发布信息公开年度报告，还有7个地方政府年度报告发布不及时。再如，政府财政预决算信息是法定主动公开项目，法治政府评估指标中设置了一个考察地方政府职能部门财政预决算信息公开状况的指标，选择地方政府社保局、环保局、教育局、公安局、工商局五个部门进行评估。2013年有18个地方政府完全没有公开信息，得0分。2014年有21个地方政府得0分。2015年得0分的城市降为6个。财政信息公开是信息公开的基础性工作，从评估情况看，《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)实施已经7年，但是地方政府职能部门的信息公开程度仍然很低。应重点推进政府职能部门信息公开工作，进一步明确各职能部门信息公开主管人员，制定部门信息公开指南，设置信息公开栏目，增强主动公开的广度和深度。

(二)打造“互联网+”信息公开平台。政府网站从无到有，现在出现乱的情况，很多政府设置多个网站，微信、微博多种形式并存，但是各个网站及新媒体之间互相不衔接，甚至发布相互矛盾的信息，损害政府权威性。政府应整合信息公开统一业务平台，加强信息发布的衔接。继续加大政府网站建设，重视用户体验，科学合理设计信息栏目，打造“友好型”网站，增强公众获取信息的便捷性。尤其是职能部门网站要进一步提高检索能力，开发支持全文检索、关键词检索及模糊检索等多元检索功能，提高信息公开的便民性。政府应顺应互联网时代潮流，不断拓展信息公开渠道，打造政务微博、微信、开发信息公开APP客户端等平台。