关于环保垂直管理制度改革的思考与建议

胡双南

摘要：实行省以下环保机构监测监察垂直管理制度改革，是对地方环境保护管理体制的一项根本性改革。对于推动环境管理转型、补齐生态环境短板，具有十分重要的意义。实施垂直管理制度改革，需要严格落实对地方政府及其相关部门的主体责任，改变环境质量考核模式，改进环保机构环境问题治理方式，推动环保督察制度化、常态化。

关键词：省以下环保机构；监测；监察；垂直管理；制度改革

2015年10月，党的十八届五中全会提出了“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”。2016年9月，中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（以下简称《意见》）。本文就环保垂直管理制度改革的思考与建议进行探讨。

一、落实对地方政府及其相关部门的主体责任，改变环境质量考核模式

（一）强化地方党委和政府及其相关部门的环境保护责任

地方党委和政府对生态环境负总责，要明确相关部门环保责任，制定责任清单，解决各部门职能交叉不清的问题。将生态环境保护纳入年度考核，对在生态环境方面造成严重破坏负有责任的干部，实行“责任终身追究制度”，不得提拔使用或者转任重要职务，纪委问责或者追究党纪政纪责任。制订《环境保护工作责任规定》，落实地方党委政府环境保护主体责任、落实有关部门单位监督管理责任，落实公民、企事业单位和其他生产经营者环境保护责任。

（二）推行“谁考核、谁监测”、“谁出数据谁负责、谁签字谁负责”模式

改变环境质量考核模式，推行“谁考核、谁监测”、“谁出数据谁负责、谁签字谁负责”模式。以前的环境质量“考核谁，谁监测”考核模式，是被考核单位自己监测，因为环境质量考核纳入单位年度考核，影响党政领导及单位绩效考核，监测数据往往主动或者被动的变“好看”，数据失真。《“十三五”環境监测质量管理工作方案》中要求加快环境空气、地表水、土壤、近岸海域等环境质量监测事权上收，推行“谁考核、谁监测”模式，保障用于评价、考核的环境监测数据不受行政干预。同时《关于深化环境监测改革，提高环境监测数据质量的意见》中要求建立“谁出数据谁负责、谁签字谁负责”的责任追溯制度，倒逼监测单位和负责人守法，保证监测数据的准确性和权威性。

二、改进环保机构环境问题治理方式

（一）加大跨流域、区域监测执法

在以往的体制下，环保部门是按照行政区域划分的，环境问题往往是各管一段。垂直管理制度改革后，省级环保部门的调控力量就会明显加大，省级环保部门可以探索按流域设置环境执法和行政监管机构，有利于打破行政区的束缚而根据生态系统的整体性进行综合统筹。要根据《意见》要求，积极探索按流域设置环境监管和行政执法机构、跨地区环保机构，有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量。牵头建立健全区域协作机制，推行跨区域跨流域环境污染联防联控，加强跨区域流域联合监测、联合执法、交叉执法。

（二）专项解决重大环境污染问题

现在的有些重大环境污染问题，不是一个市、县环保机构就能解决的，也不是短时间、小资金就能够解决的，这就需要在遇到重大环境问题时，不能只是属地管理原则，属地管理原则的处理方式就只能是拖着，因为属地部门既没有足够的治理能力，也无法争取到充裕的治理资金，在属地部门解决不了的时候，可以申请省级环保部门甚至环保部参与解决，省级环保部门应将这个纳入年度工作任务，确定这些上报的年度市县部门解决不了的重大污染问题，专项解决，制定治理方案，公开治理进展。只有这样的工作机制，只有在更高层面部门主动参与下，更多的技术支撑和财政支持，这些重大环境污染问题才不会扩大，才不会成为历史遗留问题，悬而未决。

三、环保督察制度化、常态化

（一）环保督察制度化

2015年7月，中央全面深化改革领导小组第十四会议审议通过了《环境保护督察方案（试行）》，建立环保督察工作机制是建设生态文明的重要抓手，对严格落实环境保护主体责任、完善领导干部目标责任考核制度、追究领导责任和监管责任，具有重要意义。2015年8月17日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，2015年11月9日，中共中央办公厅、国务院办公厅通过《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，2016年12月22日，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《生态文明建设目标评价考核办法》，这些政策的出台，使得环保督察有法可依，有据可循，为环保督察提供了制度保障。

（二）环保督察常态化

从2016年1月到2017年10月，中央环保督察实现了全国覆盖，取得了优秀的成绩，解决了一批群众反应强烈的环境问题，对环保违法行为进行了有力的打击，同时也让各级党委、政府和各部门越来越清晰的认识到自身的环保职责。以中央环保督察为契机，开展省级环保督察，制订省级环境保护督察方案，通过向市或跨市县区域派驻等形式实施环保督察，重点督察四方面内容：1、党委、政府对国家和省环境决策部署贯彻落实情况；2、中央环保督察组反馈问题整改情况；3、突出环境问题及处理情况；4、环境保护责任主体落实情况。中央环保督察和省级环保督察相辅相成，使环保督察常态化。

四、 结语：

生态环境关乎民生福祉、关乎民心向背。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设和生态环境保护工作，把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局。实行省以下环保机构监测监察垂直管理制度改革既是“十三五”时期环保体制改革的重要内容，又是落实生态文明建设和绿色发展要求的新举措，意义重大。只有严格落实对地方政府及其相关部门的主体责任，开展真实有效的环境监察监测，加大跨流域、区域监测执法，专项解决重大环境污染问题，制度化、常态化的开展环保督察工作，实行省以下环保机构监测监察垂直管理制度改革才能高效运行，为坚持绿色发展、建设天蓝地绿水净的美丽中国提供制度保障。

参考文献：

[1] 吴舜泽.环保垂管制度设计是系统综合解决方案[N].中国环境报.2016-9-28（03）.

[2] 陈华勋.关于环保垂直管理制度改革的思考[N].中国环境报.2016-12-28（03）.endprint