当前乡镇政府职能转变中的问题及化解路径思考

郭俊杰

新泰市地处鲁中腹地、泰沂山区，是沂蒙革命老区的重要组成部分。全市共21个乡镇（街道），1个省级高新技术开发区。区域面积1946平方公里，人口142.8万，是全国百强、全省30强县市、全省重点建设的15个中等城市之一。既有山区、库区、矿区乡镇，也有平原纯农业乡镇，泰安市“富甲一方”的乡镇（街道）在新泰，经济最不发达的乡镇也在新泰。在这种现实情况下，如何推动乡镇政府职能转变，提高乡镇社会治理能力和服务群众水平，新泰在泰安乃至全省具有一定的典型意义。

一、当前乡镇政府职能转变中存在的矛盾和问题

乡镇是最基层的一级政府，是国家治理的重要基础。加快乡镇政府职能转变，提高乡镇治理能力，必须坚持问题导向，从分析研究具体问题着手。当前，存在的主要矛盾和问题是：

一是体制趋同与功能差异悬殊的矛盾。乡镇的体制设计、上级政府对乡镇的考核管理千篇一律。事实上，乡镇发展差异很大。以新泰为例：据统计，2016年，全市21个乡镇（街道）工商税收收入1亿元以上、人口5万人以上的经济发达镇4个；工商税收收入在2000—7000万元、人口在4—10万人的中等乡镇9个；工商税收收入不足1000万元、人口在3—8万人的经济薄弱乡镇7个；最发达的街道工商税收收入在3亿元、人口16万人，最不发达的工商税收收入220万元、人口3.8万人。这些乡镇（街道）差异很大，但体制机制、人员编制、机构设置、管理权限等行政资源配置并没有太大差别。

二是“小马拉大车”的矛盾。乡镇（街道）是工作的具体执行落实者，但是责权利不对等、事务与财力不匹配等表现尤为突出，用一句话概括就是“有限的权力承担着无限的责任”。上级政府及其部门通过责任书和考核，不断强化属地责任，把大量的职责推给乡镇（街道）。比如，乡镇（街道）签订的责任书有20-30多份。对市里中心工作以及信访维稳、计划生育、征地拆迁、安全生产、节能、环保、减轻农民负担、食品安全等8个方面，施行“一票否决”。但是，现行法律法规规章，一般都将行政执法权赋予县级以上政府主管部门，很少有将行政权力直接赋予乡镇的。据这次梳理权力清单统计，新泰市级行政权力事项共3417项，而每个乡镇只有行政权力83项，3个街道仅有行政权力26项。在实际工作中，市级的这3000多项权力中的绝大多数是通过乡镇（街道）来落实的。“上面千条线，下面一根针”，这是典型写照。

三是条块分割与统筹协调的矛盾。据统计，至2016年底，全市共有9个部门在乡镇（街道、开发区）设有派驻机构，平均每个机构3.9人，有些机构仅有两三个人。到村（居），市里各个部门还要求设置各种各类的“员”。由于这些机构的干部管理权限在市级部门，乡镇（街道）很难将这些人员“捏”在一起，导致条块分割、“两张皮”的问题普遍存在，难以形成工作合力，导致了“看得见的管不着，管得着的看不见”。

二、已经进行的探索和主要做法

对乡镇政府的职权，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条原则规定了7项职权，其第7条是个兜底条款：“办理上级人民政府交办的其他事项。”这应是乡镇政府“无限责任”的法律来源。在这个法条未修改的情况下，如何化解这些矛盾和问题，助推乡镇政府职能转变，近年来新泰市做了以下三个方面的工作：

一是编制“清单”，制定“三定”规定，对乡镇（街道）、部门履职进行“双向规范”。制定编写乡镇（街道）“三定”规定，配合乡镇权力清单，进一步理清权责边界，推动乡镇行政管理法制化、规范化、科学化。同时，以省市县三级政府部门“三定”修订为契机，对县级政府各部门职责调整情形统一进行梳理，坚持职责界定到位不越位，对涉及县乡两级政府行使的事权进行界定，杜绝部门以考核乡镇等形式将事权变相转嫁乡镇承担。按照“谁批准，谁监管”的原则，加强对政府部门履职评估，督促各部门按照“三定”规定，履职尽责，防止履职越位、错位、不到位。

二是按照便民利民要求，推行行政审批“三集中三到位”和“最多跑一趟”改革。2016年，新泰市推行了行政审批“三集中三到位”改革，45个部门（单位）分两批进驻政务服务中心、分中心事项544项，新进驻223项，占41%；设立行政审批科39个，刻制行政审批专用章38枚，基本实现了应进尽进。在此基础上，2017年，打造“三集中三到位”升级版，推行“最多跑一趟”改革。据统计，改革前，市级“行政审批类”事项共653项（含子项）。有“最多跑一趟”事项152项（其中“零跑腿”6项，“跑一趟”146项），占23%；“跑二趟”事项374项，“跑三趟”以上127项。如群众全部办完，至少需跑1275趟。改革后，市级“行政审批类”“最多跑一趟”事项达468项（其中“零跑腿”13项，“跑一趟”455项），占72%，占比增加49%；“跑二趟”事項151项，“跑三趟”以上34项（按三趟统计）。如群众全部办完，只需跑859趟，减少416趟，减少33%。同时，推动市直部门（单位）向乡镇（街道）“简政放权”。原则上凡是由乡镇（街道）初审、实质性审查，市直部门（单位）只做形式审批的，办事对象主要是个人的事项，全部通过委托、延伸机构下沉办理等形式下放到乡镇（街道）就近办理。市直部门“放权”与“放钱”相结合，加强事中事后监管，把该管的事管住管好。

三是推动市直部门力量下沉，重心下移。抓住新泰被泰安市委、市政府确定为综合行政执法体制改革试点机遇，在乡镇（街道）设立综合执法中队，规定中队管理体制为条块结合，日常管理以块为主，“市局主建、乡镇主战”，规定派驻乡镇（街道）机构的编制数占总编制数的比例不得低于85%。目前，市综合行政执法局、市市场监督管理局、市交通局执法力量下沉均已达标。同时，在楼德镇设立综合行政执法局，将市综合行政执法局所有权力及医疗卫生、劳动监察等15个领域57类共892项权力，交由楼德镇行使，实现了一支队伍管执法。将综合执法工作纳入基层社会治理体系，充分整合利用现有的社区管理网络、社会治安综合治理网络，推进乡镇（街道、开发区）、社区、村三级网格化管理。2017年3月，全市违法建设治理专项行动启动以来，新成立的市综合行政执法局与乡镇（街道）密切配合，调兵遣将打响了拆违“第一枪”。目前，全市已清理店外经营、占道经营、流动摊点3000多处，拆除过街条幅、广告牌1741余处，拆除违章建筑7133处、建筑面积177万平方米，查处违法采沙63起，居泰安县（市、区）第一位。

三、乡镇“四个平台”建设是化解矛盾的重要改革路径

转变政府职能，提高乡镇（街道）社会治理能力和服务群众水平是个系统工程，“单打独斗”难以奏效。我们通过学习借鉴外地先进经验，认为建设乡镇（街道）“四个平台”，是当前破解“三大矛盾”、弥合县乡“断层”的重要举措；是增强乡镇（街道）管理服务功能，保障“放管服”改革的承接和落实，提升乡镇（街道）社会治理能力和服务群众水平的重要途径。

乡镇（街道）“四个平台”建设，是指按大口子综合管理原则，对乡镇（街道）和部门派驻机构承担的职能相近、职责交叉和协作密切的日常管理服务事务进行归类，完善相关机制，整合工作力量，形成综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四个功能性工作平台；在村（居）、社区对现有各类“单一网格”进行整合集成，变“单一网格”为“全科网格”，实现基层社会治理“一张网”；对市直部门设在村级的各种“员”，按照“一格一长多员”的架构进行整合，补助资金全部拨付到乡镇（街道），由乡镇（街道）实行绩效考核兑现，保证网格员巡查到位、信息传递到位、处置到位。

同时，借助“互联网+”等信息化技术手段，实现县乡联动，保证放下去的权力乡镇（街道）接得住，“看得见的事管得着”，及时处置应对各类事件和群众诉求，从而提高基层治理能力和服务群众能力。

四、创新乡镇（街道）机构编制管理的建议

在机构上，探索建立“N+X”乡镇（街道）机构设置管理模式，在设置N个共性机构的基础上，乡镇（街道）可依据实际“私人订制”，经上级批复设置X个体现各自特点的机构。在编制上，个人编制装入档案，实际使用打破行政、事业编制界限，以事设岗、以岗定编、以绩用人。同时综合考虑职务职级并行、公车改革等政策给事业人员带来的消极影响，进一步提高事业人员福利待遇。落实乡镇（街道）工作人员绩效考核奖励资金，特别是对安全监管、行政执法人员要加大奖励力度，切实解决“钱往基层流、人往基层去、事在基层办”的问题。□作者系新泰市编办主任E：FQJ

关键词：乡镇 政府职能转变 问题 思考endprint