供给侧结构性改革背景下的农民工返乡创业问题研究

邵亚奇

摘要：农民工是中国进行新型城镇化建设、统筹城乡发展过程中的特殊群体。目前，中国有2亿多农民工，农民工发展成为进一步推进城镇化的途径之一，也是关键因素之一。通过以供给侧结构性改革为背景，在分析农民工返乡创业的现状和存在问题的基础上提出了合理化的建议。

关键词：供给侧结构性改革；农民工；创业

中图分类号：F323.6 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2017）19-3773-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.19.044

Abstract： Migrant workers are the special groups in the process of new urbanization and urban-rural development. Presently， there are more than 200 million migrant workers in China， migrant workers has became one of the ways to further promote urbanization and one of the key factors. In the background of supply-side reform， some reasonable suggestions were put forward based on analyzing the current situation and existing problems of migrant workers' returning entrepreneurship.

Key words： supply-side reform； migrant workers； entrepreneurship

中国经济发展进入新常态，增长速度回落至6%～7%，受世界经济不景气以及中国人口红利消失的影响，中国制造的成本优势逐渐消失，内忧外患之下中国经济下行压力增大，进一步显现了中国经济结构的不合理。2016年是第十三个五年计划的开始，也是中国供应侧结构性改革的重要时期，面对更加复杂的国内和国际经济形势，中国政府只有统筹城乡发展，实行工业反哺农业战略，促进经济、政治和社会改革，以实现2020年全面建成小康社会的目标。伴随着中国2016年实施的淘汰落后产能，压缩钢铁、煤炭产量的经济结构调整，一部分人势必会下岗失业，而首当其冲的就是进城务工的农民工，城市不再是移徙农民工工作的最佳场所，为了保持正常的生存，他们被迫返回农村地区，寻找就业机会。而这些农民工具有一定的知识和能力，具有较强的创新精神，能够承担起农业现代化发展的重任，然而他们的权益却往往得不到应有的保护。同时，目前从事农业生产的农民大多是年龄偏大、缺乏管理能力、抵抗风险能力差的农民。他们是以家庭承包责任制为基础进行生产经营的，在家庭中具有决策权，对土地的收益有很大的选择处置权。正是这种矛盾导致不能实施好的农业政策，阻碍了农村经济发展。

1 农民工返乡创业现状

1.1 返乡创业步伐加快，渐成气候

根据国务院统计數据，截至2013年超过200万农民工选择返乡创业，占到农民工总数的0.7%。随着政府优惠政策的不断出台，农民工返乡创业步伐逐年加快。但是，由于目前缺乏农民工返乡创业的具体数据，本研究通过农民工整体返乡情况从侧面验证目标群体的趋势。国务院发展研究中心围绕农民工返乡创业于2009年对28个省（自治区）101个县进行调研，返乡创业占农民工回流总量比重逐年攀升，在返乡创业样本中，1990-1999年从4.0%到30.6%，2000年以后占到65.4%，农民工创业占创业总量的比例超过50%。黄振华2011年在对27个省246个村庄调研后撰写了《我国农民工返乡创业调查报告》，根据调研样本得出，农民工返乡创业数量占到样本总数的4.43%，并以此推算2011年全国返乡创业的农民工在1 072万左右。同时得出结论，农民工返乡创业已成为农村地区的一个普遍现象，农民从农村到城市就业，再从就业到创业，这一过渡过程已成为一种新常态。但从另一方面也突出了目前非农就业的农民创业的新趋势和新特点，而且还表明，未来农民工返乡创业问题将越来越突出。按照他的推算，2013年中国返乡创业农民工应该有1 150万左右。而实际返乡创业农民工总量为200万，仅为有意向返乡创业人数的1/5。地方统计数据基本与全国性大样本一致，返乡创业呈上升势头。李文娟2011年对重庆市调研发现，返乡创业农民工占全市农民工总量的1.1%，创办企业占到全市新创企业的14%。尽管规模不大，但是在创业的前期阶段，仍然对全市的纳税、就业有很大贡献。与2010年相比，2009年投资达500万元以上的返乡企业超过18家。2011年成都通过设置“返乡创业园”，成功创办400多家返乡企业，年产值超过4亿元。2008-2009年湖南省超过20万农民工返乡创业，创办8万多家企业，年产值超过30亿元。综合来看，当前返乡创业人数占农民工总数的比重不高，但绝对数量很大。这符合市场经济的规律，返乡创业速度和规模正逐年加大，已经成为不可逆转的历史潮流。

1.2 返乡创业者面临多重压力

创业作为一种市场行为具有高风险特性，每位创业者在创业初期应当清醒地认识到自己所面临的困境与风险。这种未雨绸缪的意识一方面能让创业者在创业过程中规避风险，另一方面也消磨了部分有志创业者的意志。这是农民工创业的内在压力，来源于对创业行为的恐惧以及对企业未来发展的迷茫。恐惧直接导致创业计划无法付诸实践，后者会导致企业发展缓慢甚至畸形夭折。农民工返乡创业还面临着众多外部压力。首先，来自社会的舆论压力。尽管现在社会对农民工返乡创业基本认同，但在现实生活中，农民工返乡创业，大多数人比较谨慎，同时他们又对返乡创业抱有很大期许，这种纠结的态度增加了返乡农民工的心理压力，只许成功不能失败的信念成为一种心理负担。其次，来自自创企业的发展压力[1]。这部分压力源头众多：创业者受自身的能力限制，在企业遇到困境时无法及时地拿出有效方案；对市场规律把握不准，对企业未来的发展方向没有清醒的认识，容易追求短期利益而忽略企业的可持续性；企业资金筹集困难，政府的优惠政策落实情况大打折扣，银行贷款依然困难重重；企业经营模式落后，在市场经济下没有竞争优势；由于专业人才匮乏，政府培训滞后等原因，一时无法实现企业转型。这都阻碍了企业的良好运行，严重的会导致企业破产，所以企业发展压力是农民工面临的主要压力，或者说是实质性压力。

1.3 行业选择多样化，经营形式集中化

农民工个人经历差异、返乡区域资源禀赋差异以及创业思路的不同，使得返乡创业涉及领域广泛，呈现多样化的特点。在特色农业、养殖业、大型种植业、农产品加工、农村旅游、运输、建筑业、矿产开采、餐饮服务等领域都有涉及。国务院发展研究中心数据显示，以40岁为分界点，40岁以下返乡创业者选择非农领域创业比重明显大于农业领域，且年龄越小选择非农领域创业的比重越大。40岁以上返乡创业者选择农业领域远远超过非农领域。在创业经营形式上，农民工选择较为集中，创业规模普遍不大。国务院发展研究中心调研表明，农民工在创业时，选择个体经营的比重占到68%，私营企业的比重占到20.8%，另外还包括股份制、租赁经营、承包等形式。在另一项调研中，有学者得出现在的农民工与第一代农民工在创业形式上差别较大的结论。“80后”的农民工中有约50%的人选择个体工商户的形式，和“80后”农民工相比，只有14%的“70后”农民工选择个体工商户的形式，他们的创业形式主要是种植业、养殖业和制造业为主。现在的农民工选择个体商户形式创业原因主要有两个：一是创业基本选择非农领域，除了大型加工业，需要员工数量有限。二是企业规模普遍不大，以小微企业为主。超过70%的企业启动资金不足5万元，雇佣劳动力10人以下企业占70%，年产值10万元以下企业过半。农民工返乡创业犹如星星之火，虽然起步较低，但发展迅速，对经济社会发展贡献越来越大。

1.4 个体差异、区域差异明显

返乡创业作为一种风险与机遇并存的市场行为，必须符合市场规律。在创业人员、创业地点的选择上要更有利于创业行为的开展，有利于企业的稳定与发展。综观现阶段的返乡创业情况，有两个明显的差异化表现：一是创业人员性别比例差异大，二是东中西部返乡创业数量差异大。国务院发展研究中心数据显示，男性占到返乡创业总数的90.9%，女性只占9.1%。《深圳新生代农民工生存状况调查报告》结论相同，在38.2%希望自主创业的农民工中，其中绝大多数为男性。刘珍玉通过调查得出：男性占58.6%，女性只占41.4%，20～25岁的在地域分布上，东、中、西部地区差别明显。东部地区经济比较发达，创业环境更为优越，所以返乡创业最早集中出现在东部地区。国务院发展研究中心课题组样本显示，1990年以前返乡创业人数中，东部占本地区4.9%，中西部占比2.3%；2000年以后，东部地区比例为6.8%，落后于中西部地区的7.2%，说明2000年以后中西部地区返乡创业数量大幅上升。这主要是农民工加入到返乡创业的大潮中来。最新调查显示，中西部返乡创业率明显高于东部地区。“西部地区的总体创业率最高，达到7.0%；中部地区的创业率为5.2%；东部地区最低，只有1.0%。从返乡创业率来看，同样是西部地区最高，达到35.4%；中部地区的返乡创业率达到了24.2%；东部地区相对较低，仅为11.3%。”究其原因，首先近年来国家实施西部开发战略，中西部地区创业环境显著改善；其次，当前生活水平普遍提升，部分农民工意识到远离家乡打工的选择成本要高于返乡创业；再次，中西部地区资源丰富，而东部人口压力、土地压力大，返乡创业的选择领域广。

2 农民工返乡创业困境

2.1 金融体制改革滞后，融资困难

调查显示，有70%的创业农民工认为资金困难是返乡创业的首要困难，只有不足25%的企业有贷款，贷款额仅几万元，超过10万元以上的只有一小部分。农民工返乡创业，特别是创办规模型企业，最重要的一个问题就是缺乏资金。融资困难主要体现在两方面，一是银行贷款手续繁琐，贷款利息较高，增加了创业风险，而且政策性的贷款和财政專项支持很少。虽然各地政府纷纷响应中央政府对农民工返乡创业的支持。但是具体的配套政策和措施还有待解决，关于财政扶持更是没有发展起来。二是由于农民的房屋没有产权证，土地不能用作抵押，除土地、住宅外，农民基本上没有其他财产可以作为抵押品。

2.2 面临用地限制问题

有很大一部分返乡创业的农民工最初是租用旧厂房或是普通民房，还有使用自有房屋进行生产和经营。但是这不利于日常的有效管理。当企业扩大生产经营规模，土地利用限制将成为农民工开办企业的重大问题。一些农民工在选择创业项目上，会倾向于技术含量较低的农业生产项目，用自己的农业技术进行大规模种植和机械化生产，但用地限制成为他们发展大规模农场的主要障碍，要克服这个问题，不仅需要资金投入，更多的需要政府支持。

2.3 缺乏合理的管理服务，企业办事难

一些回乡创业的农民工认为当前的创业环境不够宽松，税费负担较重，而且政府相关部门的效率不高，审批程序麻烦，政策落实不到位，并且存在乱收费现象。归根到底，农民工返乡创业的起步阶段，政府还没有针对返乡农民工创业问题量身打造一套合理的服务管理系统。对农民工这个特殊群体没有形成完善的管理系统。政府内部对创业支持的热情不高，也让农民工感受到了创业的种种压力。另外，基础设施建设服务不能满足企业发展的需要。目前很多地方在水、电、路、通信等基础和配套设施建设方面普遍滞后，这些因素无形中增加了企业的投资附加成本，减少了企业的利润空间，弱化了企业市场竞争力。此外，农民工创业的社会环境差，一方面是社会治安不好，影响企业的财产安全；另一方面是生活环境差，人员不稳定，各种娱乐文化场所较少，员工多是流动性大的农民工，他们更愿意到经济发达地区务工。

2.4 区域资源分散，返乡创业的社会支持率不高

农民工返乡创业处于起步阶段，还没有形成一个系统的社会支持网络，没有彻底激发农民工返乡的热情。另外，区域资源分散，例如土地资源，没有形成一个专门负责的行业协会，而且创业的信息渠道不畅通，农民工不了解当下创业的形势以及自己的竞争优势和劣势。

2.5 农民工创业缺乏指导和技能

大部分返乡创业的农民工，不具备创业的技能、知识和素养。缺乏企业管理经验。这也是农民工创业时无法避免的难题[2]。在解决资金、土地问题以及得到政府和社会的支持后，外部条件得到满足。农民工自身的经营成为了创业环节的重中之重。很多农民工考虑到自身条件不足，放弃返乡创业。还有一部分农民工在开始创业之后，面临了本身无法解决的管理和技术性问题，创业压力巨大[3]。

3 供给侧结构性改革背景下的农民工返乡创业之路

习近平总书记指出，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革。“供给侧结构性改革”不仅是一种实践方法，也是一种思维方式。在破解农民工返乡创业的困局时，借鉴和运用“供给侧结构性改革”思维，因地制宜、精准定位、降低成本、补齐短板，推动农民工创业的发展[4]。

3.1 集合农村金融主体各自优势，发挥金融在推动农民工创业的动力作用

农村金融发展需要内生于涉农金融机构，发挥各类涉农金融机构的规模优势、地缘优势和业务优势，形成金融支农合力，最终打造政策性、商业性和合作性并存的农村金融市场格局，力争在2020年底全面消除金融机构空白乡镇，在具备条件的行政村推动实现基础金融服务“村村通”的农村金融发展战略目标。首先，重新界定农发行、国发行等政策性银行的职能，确定扶贫金融的政策性导向，创新支农融资模式，加大中长期“三农”信贷投放力度，成为金融引领农村消费的风向标。其次，农村信用社应发挥贴近乡镇的业务优势以及群众基础，在防范风险条件下，简化贷款手续，加强对消费信貸的支持，真正成为金融支持农民工的主力军。再次，调整各类商业银行经营策略，发挥规模优势，适当下放贷款审批权限，做到权责利相统一，充分调动基层行开拓农村消费市场的积极性，研发出适合“三农”的金融产品和服务。最后，邮政储蓄银行可以发挥地缘优势，通过建立资金回流机制，引导邮政储蓄资金以适当形式回流农村，扩展其在农村地区储蓄、汇兑和支付服务等业务，为农民工提供安全快捷的结算服务。除此之外，针对民间融资行为，在完善金融监管和风险防控机制的前提下，引导和鼓励社会资本进入农村金融市场，出台相关的激励政策，鼓励开办小额农贷业务，增加对农村金融市场的资金供给。

3.2 进一步健全农村土地管理制度体系建设

落实农村土地“三权分置”，实现农业资源优化配置的目标， 必须要确认农村土地的各项权利和权属，明晰各项权能，科学界定。从当前中国各地的实践来看，人们要从制度体系建设着手，进一步健全农村土地管理制度体系建设，总的说来，要做好以下几个方面的工作：一是要明晰、确认农村土地权属，建立起权责明确、产权清晰的农村土地管理制度体系。从当前来说，就是要确保圆满完成农村土地承包经营权的确权登记和颁证工作。在具体操作过程中，各地要严格按照相关政策文件要求，从扎实有效推进 “三权分置”出发，严把进度关，高质量、严要求，准确把握农村土地之间的权属关系，科学设置权能，确保农民权益，真正让农民放心、定心地流转自己的土地，也为农民工返乡创业用地提供方便。二是要建好农村土地经营权交易体制，确保程序规范、流转顺畅。要在目前现有土地交易市场的基础上，进一步完善县市农村土地交易市场、乡镇农村土地流转中心、村土地流转服务站点建设，健全农村土地流转服务体系，确保实现农村土地流转交易市场全覆盖。进一步规范农村土地流转经营程序，通过在交易市场建立农村土地流转交易信息发布、农村土地流转交易合同备案、农村土地流转价格评估、农村土地流转政策咨询以及农村土地流转纠纷仲裁等服务机制，引导农户广泛参与市场流转土地经营权，最大程度地实现农村土地资源的优化配置。对返乡创业的农民工给予土地政策上的支持，使土地问题得到合理的解决。另外，鼓励农民工规模生产，对申请流转土地创业的农民工给予奖励。

3.3 实施激励措施，完善政策环境

政府应抓住供给侧结构性改革的机遇，根据农村地区的自然禀赋和社会环境的差异，促进农副产品加工业以及劳动密集型产业有序地从城市转移到农村，并围绕农业和非农产业的发展，健全社会化服务行业的发展，重新谋划中国产业的布局和结构，发挥农民工的优势，并对新的符合条件的乡镇企业实施金融贷款优惠、税收优惠，建立产品销售的电子商务平台，提供技术支持，提高产业的发展层次，发展农村非农经济。需要特别强调的是，本次产业转移要区别于过去，要放在中国经济结构改革、提升结构层次的大环境中，预防盲目转移，因此政府要站在战略的高度，统一谋划城乡的产业分工，使城市经济定位于依托科技支撑的高端设计、服务行业的发展，农村经济定位于以科技为基础的制造业、农业服务经济的发展模式，使城乡各自充分发展自身的优势，实现中国经济健康持续快速发展的目标。其次，政府应着力提高农村地区的公共服务水平，特别是社会保障水平，保障返乡农民工的基本生活质量。长期以来中国实施城市优先发展战略，农村的基础设施、生态环境、交通条件、村容村貌、便民设施等方面远远落后于城镇的发展水平。政府要加强对农村的财政投入，改善农村的发展环境，建设四通八达的交通网络和发达的承载产品供求信息的平台，特别是农民的社会保障水平，应该吸取城镇职工养老保险的设计思路，将农业生产的粮食进行经济估价，确定一个平均水平，将这个平均水平设置为最低的养老保险级别，各级别之间设计一个合理的级差，形成多层次的保障能力。改善农民的收入结构，鼓励农民返乡创业，并以此为突破口，提高农民的医疗保险、生育保险的保障水平。提高农村的教育质量，加强便民设施建设，改善农村的生态环境，使农村吸引更多返乡创业者。第三，上边的两条措施要有效果，需要一定的时间，但是中国农业现代化的任务紧迫。2020年全面建成小康社会的目标要完成，人才的聚集应该处于经济发展的基础地位，对农村经济发展具有很强的先导力量和牵引力量。因此政府要突破常规，加大农村政策的改革力度，用配套的政策协同优惠，降低并消除城乡人才流动的惯性力量。为此，要加大对农业生产中使用农业机械的现金补助，对于经营土地面积达3 hm2以上的农民工进行补贴，对在当地实现非农就业的有知识、有能力、有技术的农民工，政府可以继续额外补贴；农民工进行自主创业并符合经济发展要求的，要给予免费的技术指导和优惠的金融贷款利率等，从而让农民工看到实在的政策照顾，对农村的发展充满希望，愿意回到农村，并为农村经济的发展多做贡献[5]。

3.4 实施思想战略，提升创业士气

发挥社会舆论的积极作用，可以有效推进返乡创业的进程。良好的社会舆论既可以促使返乡新生代农民工克服自卑心理，端正人生态度，也降低了各种社会资源的调度难度。为此要从战略高度大力宣传返乡创业，在中央文件、中央高级会议中将返乡创业纳入讨论议题，制定返乡创业的顶层设计；通过党报、主流媒体宣传返乡创业的政策及意义；鼓励学者研究论证相关专题，并认真对待反对声音，从中吸取有利建议；大力宣传优秀返乡企业，宣传致富经验，发挥模范效应。在全社会形成积极进取、有序竞争、和谐共进的创业氛围，激发新生代农民工返乡创业的热情，释放社会的创造潜力。科学理论可以指导实践的过程，作为精神动力可以促进实践的发展。农民工返乡创业经营也需要科学理论的指导。基于中国国情，以中国特色社会主义理论体系为参考，研究符合理论系统要求发展的现实情况。首先要加快返乡创业制度研究。从制度层面为返乡创业提供保障，推进制度创新，将制度设计与全面深化改革相结合。其次要加快返乡的创业理论、返乡企业管理理论研究。中国的企业家理论体系、企业管理理论体系基本上是借鉴于西方，要在此基础上，将农村创业和农村企业管理纳入理论研究范畴，提高返乡企业的成活率。最后要加快基层治理理论研究。保证基层稳定是国家发展的前提，基层善治是基层稳定的必要条件。在基层治理领域，中国已经初步形成了中国特色的治理体系，未来还应将基层企业治理纳入政府关系中，明确政府责任，提高政府对基层企业的治理能力和治理水平。在市场决定资源配置的时代，政府的手不易伸得过长。要加快利好政策的出台，加快保障设施的建设，把观念落实到行动上。政府还应平等对待返乡企业，对中小企业可以给予更多优惠措施，实现整体繁荣而不是一枝独秀。

3.5 持续提高农民工自身创业素质

供给侧结构性改革要求的“降成本、补短板”。提高返乡创业农民工的素质要多管齐下，标本兼治。要明确新生代农民工是矛盾的内因，是解决问题的关键，是治本之基。首先，创业者要主动搜寻各种创业相关的市场信息、政府政策、创业技能知识。将自主学习作为自己生活的一部分，以此提高自己筛选信息、学习理解信息的能力。其次，要主动配合政府行动。对政府陆续制定的扶持政策和规范性法规，要积极学习，深入理解，主动为政府进言献策；对政府开展的创业培训要积极参与，利用创业培训切实提高自身素质。最后，要积极参加各类企业交流会，通过企业之间的交流，开拓自己视野，博采众长、及时补短，树立良好的企业形象。另外，政府要坚持返乡培训政策，不断开拓培训渠道，提高培训质量，力争让每一位返乡创业的新生代农民工都能接受专业的创业知识培训。重视政策落实，重视培训效果反馈，做到有重点、有目的的培训。与此同时，要坚持培养新型农村管理人才。新型农村管理人才将是未来新型城镇化建设和农村现代化发展的关键。所谓新型是指能熟练掌握管理技能，理解国家政策方针，严格遵纪守法，具备创新、学习能力，能深入群众并反映和解决群众关心的问题，符合全面深化改革的总要求。培养新型农村管理人才的意义在于可顺利贯彻国家方针政策，自主开拓农村发展思路，减少改革阻力。对返乡创业而言，新型农村管理人才能为自己创业行为提供科学指导和切实帮助。培养新型农村管理人才要围绕三个主体进行，村民自治组织中的村民领袖、乡镇公务员以及“三支一扶”大学生。坚持定期培训、定期考核、奖励优异、末位淘汰的原则。培训要以提高管理者工作能力为主要目的，通过专家集中授课、网络授课、自主学习等方式进行。考核指标可因地而异、因人而异，不同地区指标内容和指标标准可以不同，村民领袖与其他两个主体的要求可以不同。奖惩制度务必体现公平与效率原则。对村民领袖外的两个主体既要拓宽选拔范围，又要提高选拔标准，保证入围质量。

參考文献：

[1] 李荣荣.我国农民工返乡创业问题及对策研究[J].学理论，2012（19）：113-114.

[2] 吴碧波.农民工返乡创业促进新农村建设的理论和现状及对策[J].农业现代研究，2013，34（1）：59-62.

[3] 费 杰.农民工返乡创业的障碍因素及对策[J].行政与法，2008（9）：48-50.

[4] 张宏升.新农村建设中农民工返乡创业问题思考[J].理论探索，2010（6）：95-98.

[5] 张秀娥，王 冰，张 铮.农民工返乡创业影响因素分析[J].财经问题研究，2012（3）：117-122.