供给侧改革视角下的土地制度问题探析

樊丽如　李富忠

摘要：结合供给侧改革和土地制度改革的主要内容，针对现行土地制度存在的缺陷，并借鉴部分省市试点经验，从土地供应制度、土地收储制度、土地用途管制等方面进行探讨，提出了供给侧改革视角下土地制度改革的路径选择。

关键词：供给侧改革；土地制度；路径选择

中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2017）19-3765-03

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.19.042

Abstract： Combining the supply-side reform with land system reform， using experiences of the other provinces as references， the disadvantages of current land system were discussed from the land supply system， land reserve system and land utilization control. Accordingly the path selection for the land system reform from the perspective of supply-side reform was put forward.

Key words： supply-side reform； land system； path selection

面对当前人地矛盾以及土地供需矛盾，提高土地资源供给体系的质量和效率，把握供给侧改革的机遇，有助于推进中国土地制度改革，促进经济社会的可持续发展。土地作为基本的生产要素，同时也是经济发展的空间载体，是供给侧结构性改革的重要推手。2016年中央一号文件中提出“农业供给侧结构性改革”，其中土地制度改革是其关键的落脚点之一[1]。因此，积极探索与创新土地制度，把握土地规划、储备、利用等环节，从土地制度层面助力供给侧改革，释放土地要素红利亟待实践。在供给侧改革的背景下，分析现行土地制度与供给侧改革相脱节的地方，从土地制度与政策改革方面探析实现土地资源要素高效配置的途径，对推动供给侧结构性改革具有重大现实意义。

1 土地供给侧改革概述

1.1 供给侧改革

供给侧改革就是在新常态下，使得经济增长保持平稳态势，经过不断调整优化结构，建立新模式、新组织和新格局，激发多元主体的活力，通过供给侧发力，降低企业交易成本，提高供给质量。在适度调整需求的同时，增加供给的有效性，协调供给与需求之间的矛盾，使供给结构与不断变动的需求实现良性互动，以达到“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”的目的[2]。

1.2 供给侧改革与土地改革

供给侧改革的焦点是增加有效供给，致力于提升供给质量，从而增强全要素生产率，最终促进社会经济发展。供给侧改革与土地改革相辅相成：一方面，供给侧改革需要土地制度改革作为支撑，土地要素在供给侧改革中具有重要作用，亟需优化供应结构，重新配置土地资源，提升供给的质量及效率，增强土地资源承载力；另一方面，供给侧改革能够助力土地改革，通过转方式、调结构、降成本等，本身也能增加土地有效供给、提高土地供给效率，实现市场在土地资源配置中的决定作用。

1.3 土地供给侧改革的主要目标

土地供给侧改革，就是从供给端发力，寻求土地供应的新模式，优化用地结构，通过土地制度改革来释放政策红利，最终推动经济转型升级健康发展。具体来说，土地供给侧改革的目标汇总为以下几点。第一，破除政府供地的垄断局面，更好地促进土地要素在市场上自由流动，提升土地资源配置效率，满足多元化的用地需求。第二，调整用地结构，适应产业融合趋势，提高供地的兼容性，保障符合产业导向的项目落地，同时清理无效、低效供给。第三，降低企业拿地的成本，促进土地要素自由流动，激发创新企业发展的活力。

2 现行土地制度存在的问题

结合中国供给侧结构性改革的主要目标，目前在土地制度层面存在以下问题。

2.1 土地供给与产业目标脱节，供应方式不灵敏

现行的土地供应制度使得土地供给与产业目标脱节，供应方式缺乏灵活性。第一，从供应方式上来说，现行土地供应制度一般采用行政划拨、出让、租赁等。各地在土地出让时，大部分均按照最高年限出让，如工业用地50年，科教文卫用地50年，商业旅游用地40年，其他用地50年等，该出让年限超出了企业的生命周期[3]，其中工业用地出让年限过长，造成工业用地利用效率低下、土地閑置浪费；同时低效用地退出较难，进而导致企业拿地成本较高，最终致使工业用地的利用效率低下，造成用地闲置。另外，“挂牌”出让方式政府获益虽高，但是竞争激烈，企业拿地成本较高，在一定程度上使得一些符合产业导向项目的准入门槛较高。不乏有新业态企业因资金不足而拿不到地，相反缺乏创新能力的产业项目拿到地，由此造成土地利用效率低下，产业结构无法调整升级。第二，从供应结构上来说，土地供应计划与产业目标脱节，存在低端产业供地多，新兴产业供地较少的情况。无法达到产业目标与土地供应协调配合的效果，阻碍了地区经济的健康发展。

2.2 土地用途管制制度不适应需求结构变化

中国的城市土地用途管制制度严格防止擅自改变土地用途，但是缺乏弹性的土地用途管制制度存在审批环节过多、层次高、程序复杂、周期较长、重复审批等问题。第一，土地用途管制制度过于刚性，其中地块用途的设定未能灵活适应市场需求结构的变化，存量用地难以实现盘活利用，进而阻碍了企业的转型升级[4]。第二，因审批环节过多、层次高、程序复杂，周期较长等现状，部分个体受利益驱使擅自变更土地用途，扰乱了土地市场的交易秩序，造成国有资产流失等。

2.3 土地收储制度限制市场对土地资源的配置作用

现行的土地收储制度中，政府收储的范围过大，无法充分发挥市场对土地资源的配置作用，容易造成企业拿地成本过高，同时也拉大了城乡二元差距。中国土地供给主要是政府先收储再出让，本质是政府对一级土地市场的高度垄断，这种方式存在供需错配、房价上涨、动迁安置费用高等弊端。第一，没有充分发挥市场有效配置土地资源的作用，土地要素无法自由流动，资金实力弱小的企业无法竞拍到土地。第二，土地一级市场被高度垄断，土地供应不足导致地价上涨，助推房价上涨，进而造成土地收储的成本过高，最终企业拿地成本过高。第三，土地收储机构征收集体土地，存在以低价格征收高价格出让、缺乏就业安置等问题，加剧了城乡二元结构的不合理发展。

3 土地供给侧改革下的有益探索

3.1 上海：增加土地有效供给

上海在土地供应方面的主要做法是增加有效供给，增强供给对多元化需求的反应力和适应性。具体做法一是在土地供应方面建立配套的监测、评估以及调查制度；产业与城市融合发展，盘活存量工业用地，与城市更新相挂钩；降低新兴项目的准入门槛，保障创新项目落地。二是在土地用途管制方面，统筹制定市级工业用地指标，给予指标周转空间，发挥区域联动机制，通过财税、信用等手段倒逼闲置土地消化[5]。三是在土地收储方面，建立工业用地储备库，平衡土地收储利益分配，更加精准地促进区域整体转型。

3.2 深圳：探索多元化供地方式

深圳在土地供应方面充分发挥市场在土地资源配置中的决定作用，探索多元化的供地方式。一是个性化供地，试点推行建设用地租赁制度，对于急需的公益、公共用地试行短期租赁，对于国家级、省级的重大项目试行长期租赁。二是差别化供地，对于租赁方式供地的，实行先租后让；对于作价入股方式供地的，建立政府股退出机制。三是致力整合空间资源，统筹海域与陆地资源，注重市场对于海域资源的配置，从而增加土地供应。

3.3 广西：土地绿色审批、调整供应

2016年广西壮族自治区国土资源厅围绕“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务，在土地审批方面，分期组织报批培训，建立报批质量审核系统，对于重大新兴项目通过绿色通道放行；在土地供应方面，以转变土地用途、“多规合一”、用地指标倾斜等手段保障国家支持的新兴产业项目落地，对房地产用地进行调整。

3.4 浙江：建立土地市场应对机制

浙江在土地收储及供应主体方面的主要做法是打破政府对土地一级市场的垄断局面，从时间维度和空间维度建立市场应对机制模型，其中比较有代表性的是杭州市和永康市。从时间维度上来说，确定土地市场的基础供应量及市场运行现状评估，在此基础上测算調节供应量，制定年度供应量；从空间维度上来说，区域维度上初步确定房地产有效需求，在其基础上进行修正，将其转化为土地需求，汇总区域数据最终确定土地供给的区域安排[5]。

3.5 成都：科学供应土地

成都在土地供应方面，一是科学预测城市发展用地需求，精准做好全市用地保障；二是科学分配“已批未征、征而未供、供而未用”的年度用地指标；三是深入研究全市土地供给的总量、结构、区域、时序，积极推动旧城改造；四是对于文化创意、养老、体育等用地进行优先安排[6]。

4 中国土地制度改革的路径选择

总体框架是兼顾土地供给侧改革的目标，应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，探索差别化的供应方式，满足多元化的用地需求；注重产业用地调控，创新复合式土地利用；简化用地审批程序，缩减政府收储范围，实现供应主体多元化；不断提高土地资源配置效率，助力供给侧改革，实现经济社会可持续发展。

4.1 注重土地供应制度高效供给，土地供应与产业发展目标挂钩

在供地方向上，一方面增加中高端产业用地，推动发展高端制造业及战略性新兴产业。另一方面，处置“僵尸产业”，清理低效闲置用地，对于不符合产业导向的项目严格控制向其供地，由粗放型向紧凑型供应方式转变。在供地方式上，探索差别化的供地方式，如对于新兴产业可以借鉴深圳经验给予政策优惠，即先租后让，有利于弥补新兴产业发展初期规模不大、资金不足的问题，降低其拿地成本。还应重点保障新产业的用地指标，可以单列其用地指标；采用招拍挂方式供地，可以将产业用地发展条件纳入用地发展协议书[5]；工业用地的出让时间应该与企业生命周期相挂钩[7]。在供应对象上，在招拍挂时要考虑地块开发要求，对竞买人能力进行限制，如产业用地要求竞买人具备产业开发创新能力等。

4.2 注重土地用途管制制度弹性供给

一是为规避擅自变更土地用途，可以建立各类用途土地面积动态调整机制。二是建立土地用途变更的快速审批制度，有效规避因为规划调整滞后性而产生的违法用地现象。根据目前审批体制，需要经历多个审批环节并且交叉重复审批偏多，建议加强部门协调，优化审批流程，简化审批环节，提高审批效率，使土地审批向纵深发展。三是要探索土地用途的多重性复合式利用。如加强产业集聚，使开发区用地适当的与零售、餐饮、商服用地混合式利用，进而发挥集聚效应，降低企业用地成本，激发企业活力以及竞争力。四是有效去房地产库存，可以在房地产供应偏多的地区允许未开发的房地产用地改变用途，允许其转变为新兴产业、文体等项目用地。

4.3 注重土地收储制度多元供给，实现收储和供应主体多元化

一方面要把政府收储范围压缩。从荷兰、瑞典、美国、新加坡、法国等发达国家和地区的成功经验看，在房地产市场发展到一定阶段且相对稳定时，土地储备首先要解决的问题是满足保障性住房用地，以及公共设施需求[8]。因此，现阶段中国政府土地收储的范围可以借鉴其成功经验，紧紧围绕这两类用地。另一方面，为了更好地促进土地要素在市场上自由流动，需弱化政府垄断收储及供应的主体地位，拓宽土地收储和供应主体。要培养多元化的市场交易主体，保证土地供应效率。如赋予农村集体建设用地与国有建设用地同权同价的职能，可以在统一的土地市场上平等交易；对于一些旧城改造、城中村改造等项目，允许土地权利人通过转让、自主等方式进行改造；同时，不断完善土地二级市场，探索政府与企业联合收储与供应机制，鼓励土地权利人联合开发或者转让给第三方进行开发。

4.4 “三块地”改革方面借力供给侧

一是土地征收要“降成本”：从根本上缩减征地范围，探索多元化的安置补偿路径，建立征地纠纷调解机制；二是农村集体经营性建设用地入市要“降成本”：明晰产权，明确入市的范围，赋予农村集体经营性建设用地完整职能；三是农村宅基地要“去库存”：探索农村宅基地一户多宅、一宅超限的解决途径，建立宅基地有偿使用与退出机制，赋予农村宅基地抵押等职能，增加农民财产性收益，分享改革红利；四是国家、集体、个人的土地增值收益分配要“补短板”：探索多元化的补偿方式，深入研究三者之间的内部收益分配方式和制度安排，特别是应针对弱势群体“补短板”[9]。

5 结语

土地供给侧改革是供给侧结构性改革的重要一环，在中国土地资源供需矛盾加剧的形势下，更要发挥市场对土地资源的配置作用，不断优化土地供应体系结构，降低企业用地成本，探索弹性化的土地用途管制制度，探索土地收储主体多元化，加强土地制度创新驱动，提高土地供给的质量和效率，促进经济社会可持续发展。

参考文献：

[1] 孔祥智.农业供给侧结构性改革的基本内涵与政策建议[J].改革，2016（2）：104-115.

[2] 王占奎.以供给侧改革促经济增长方式转变[J].中国科技财富，2016（7）：4-5.

[3] 卢为民.供给侧结构性改革与土地管理制度创新[J].国土资源情报，2017（3）：3-11.

[4] 盧为民.推动供给侧结构性改革的土地制度创新路径[J].城市发展研究，2016（6）：66-73.

[5] 王克强，郑 旭，张冰松，等.土地市场供给侧结构性改革研究 ——基于“如何推进土地市场领域的供给侧结构性改革研讨会”的思考[J].中国土地科学，2016，30（12）：3-9，34.

[6] 王永生.围绕供给侧结构改革做好土地管理大文章[J].南方国土资源，2016（7）：18-21.

[7] 陈基伟.完善上海市工业用地供地方式研究[J].科学发展，2013（3）：101-111.

[8] 王家庭，张换兆.土地储备制度的国际考察及其启示[J].城市，2005（6）：23-26.

[9] 黄燕芬，李怡达，夏方舟.土地领域供给侧结构性改革研究——基本内涵、关键问题与核心对策[J].价格理论与践，2016（9）：14-17.