关于黑龙江省农垦系统移交办社会职能改革的思考

付英彪

摘要：为加快推进黑龙江省农垦系统移交办社会职能改革工作，黑龙江省财政厅组织业务骨干专程赴海南省，考察学习该省农垦系统移交办社会职能改革工作，了解和掌握海南农垦“体制融入地方、管理融入社会、经济融入市场”情况，尤其是办社会职能改革方面的做法和经验。通过学习海南省的成功经验，结合黑龙江省实际情况，谋划黑龙江省农垦改革。

关键词：农垦；社会职能；改革

为加快推进黑龙江省农垦系统移交办社会职能改革工作，黑龙江省财政厅组织业务骨干赴海南省，考察学习该省农垦系统移交办社会职能改革工作，了解和掌握海南农垦“体制融入地方、管理融入社会、经济融入市场”情况，尤其是办社会职能改革方面的做法和经验。

一、海南省农垦基本情况

（一）中央下划海南经费情况。从2008年起，中央将海南农垦管理体制由省部共管调整为海南省全面管理，并相应核定了下划经费，具体包括以下三部分：

1.下划基数。一是中央财政依据海南省农垦总局2008年部门预算，在收入来源方面仅考虑了财政拨款，在支出方面，考虑垦区基本支出（人员经费、公用经费）、项目支出（垦区公检法、教育经费及垦区公益事业）和解决历史遗留问题等三方面因素，2008年12月，财政部核定了海南省农垦下划基数。二是在2009年，从2008年一次性追加给海南省项目预算指标中，将农村税费改革补助调出，纳入下划基数。三是在2013年，经过海南省积极争取，中央财政考虑农垦企业养老金缺口较大，在原下划基数基础上，又增加了一块。

2.补助一次性综合财力。在核定下划基数可以保证经常性支出的基础上，考虑海南农垦由地方管理后将相应增加企业职工和农垦居民的企业职工养老保险、居民医疗保险、最低生活保障等民生支出，加重了海南財政负担，为此，海南省财政部门会同农垦总局向中央财政申请一次性财力补助。考虑上述因素，中央财政安排其一次性综合财力补助，用于帮助解决海南农垦历史遗留问题和改革发展中的问题，分五年到位。

3.专项资金。2008年以来，中央财政除核定其下划基数和一次性财力补助外，每年还通过下达预算指标的方式安排专项资金支持农垦农业产业化、购房补贴等工作。

（二）省对市县教育移交情况。

1.中小学整体移交地方情况。2009年7月至2010年9月，垦区完成了义务教育中小学校移交地方管理工作，目前划转的学校均已融入到相关市县教育体系。2010年9月至2014年1月，垦区完成了省农垦中学、省农垦实验中学、省农垦加来高级中学三所普通高中移交省教育厅管理工作。一是符合条件的成建制整体移交。农垦中小学校的机构、人员、资产和管理职能先由移交双方联合认定后，对符合条件的一并移交给所在市县的地方政府管理。其中：人员由双方认定后分类接收，对未取得教师资格证、超编进校等人员不移交地方，由省农垦总局妥善安置；资产全部无偿划转地方政府；债务不移交地方，由省农垦总局承担偿还责任。二是人员待遇平稳衔接。移交地方后，教师工资、福利待遇等执行接收地区政策标准。原有标准高于地方的，维持其原有保障水平不降低。同时，学生享有与当地公办学校学生平等的受教育权利和教育资助政策。三是日常办学经费按生均标准划入地方基数。移交地方管理的义务教育学校公用经费、校舍维修改造、贫困寄宿生生活补助等资金，按现行政策规定应由市县政府负担部分，核定列入经费移交地方补助基数；非义务教育学校的公用经费，原则上按照属地生均标准核定，列入经费移交地方补助基数。

2.幼儿园教育管理职能移交地方情况。2009年，垦区中小学移交地方时，并未将幼儿园纳入移交范围。2016年1月至2017年4月，垦区将农场所属公办幼儿园的教育职能，移交给市县政府管理。职能移交后，幼儿园仍作为公办性质的国有企业办园，接受所在地教育行政部门的业务指导，但不列为接收地的事业单位管理，办园经费按原有渠道解决。

（三）省对市县医疗机构移交及经费划转情况。

1.省农垦直属三家医院移交情况。2016年省农垦总医院移交海南医学院管理，省农垦三亚医院移交省卫生计生委管理，省农垦那大医院移交儋州市政府管理。具体做法：一是按现状成建制整体移交。机构、编制、人员、资产和债务等按现状，由省农垦总局成建制整体移交。二是身份、待遇不变。移交后，移交人员的身份性质、级别、专业技术职称、聘用岗位等级保持不变，工资和福利待遇按照有关政策标准执行。三是财政资金的划转。从2016年起，省农垦总局停止安排和拨付移交三所医院各项资金。省财政按照省农垦总局2015年实际拨付三所医院资金数额扣减省农垦总局财政预算基数划转给属地政府。

2.农场医院、防疫站、卫生所移交情况。2016年，全省各国有农场医院、防疫站和卫生所均按现状成建制移交属地市县政府管理。移交后的机构性质不变，人员身份不变。人员移交方面：在册在岗人员，原则上要随着国营农场医疗卫生机构移交地方管理；在岗不在册的非专业技术聘用人员原则上不列入移交范围，在岗不在册的专业技术聘用人员由属地市县政府根据用人单位的岗位需求情况，结合有关规定具体制定处理办法；在册不在岗以及自动离职人员不列入移交范围。资产移交方面：以2015年7月22日为人员、资产登记造册的基准时间，截至正式移交之日止，全省农场医院、防疫站、卫生所的国有资产（包括土地、房屋设备、债权债务等），从农场剥离后按照当时的现状无偿划转产权，一次性整体移交给属地市县政府管理。经费拨付方面：正式移交后，农垦补贴和公共卫生补助经费由农垦划转属地政府拨付。

（四）农垦土地相关收入弥补养老保险缺口情况。海南省农垦企业养老保险移交市县管理以来，缴费职工人数逐年减少，退休人员不断增多，基金收不抵支日趋严重。为确保离退休人员养老金按时足额发放，增强养老保险基金可持续运行能力，海南省制定了《海南省人民政府办公厅关于印发海南省城镇从业人员基本养老保险省级统筹调剂金管理暂行办法的通知》（琼府办〔2017〕66号），明确农垦土地相关收入作为省级统筹调剂金来源，省农垦投资控股集团有限公司取得的相关土地净收益，按一定比例缴入省级统筹调剂金，用于弥补各市县养老保险基金收支缺口。endprint

（五）“居”的情况。2016年，海南省创造性地提出通过设“居”这一基层社会治理方式加快推进农垦社会职能移交，完成了东昌等83个“居”设立工作，实现垦区农场设“居”全覆盖。省财政每年拨付资金支持各市县承接农场社会管理职能。

农场社会管理属地化改革主要目的是实现“政企分开”、“社企分离”。但农场所承担的社会管理和公共服务职能如何从企业中剥离，尽管探索多年，仍未得到彻底的解决。在省委、省政府的高度重视和正确领导下，特别是在省委副书记、省深化海南农垦管理体制改革领导小组组长李军同志的有力指导下，经过东昌、蓝洋等农场改革试点探索，海南省采取了有别于当前城市和农村传统意义上村（居）委会群众自治模式，创造性地提出设“居”为社会治理单元的社区治理新模式。

“居”作为社会治理的单元，是管理区域范畴。为便于管理和服务，按农场人口规模、区域范围，原则上一个农场划定一个居，规模较大、人口较多，且相对独立的农场分场可单独划定一个居。在居的管辖范围内，形成一个在党的领导下集居民自治、社会管理和公共服务为一体的基层社会治理体系。

二、对黑龙江省推进农垦改革的启示

（一）明确划转经费测算的基本原则。

一是在省编制和人社部门明确农垦人员编制和身份的基础上，为确保市县能接得住，省级财政统一明确测算划转经费的基本规则，接收市县与农垦对接后按规则测算经费后，由省级财政部门会同行业主管部门进行合规合理性审核。二是按接收教育、卫生等社会职能所在市县同类机构的支出标准测算下划经费，并将其做为基数。同时，考虑下划后工资、津补贴调整及养老、医保及其他必要支出等还将增加市县支出，申请采取“基数加增长”的方式核定移交办社会职能所需经费。

在基数测算方面，包括三个部分： 1.人员经费（工资福利支出和对个人及家庭補助支出），按定岗定编人数，本着“就高不就低”原则，按所在市县同类人员的工资、医疗保险、养老保险、住房公积金、提租补助等标准核定。2.商品服务支出，按定员定额标准和相关人数确定。3.项目经费，按所在市县同类单位前五年平均水平确定。

在增长比例测算方面，按农垦系统同行业财务决算实际支出（人员、公用及项目经费）前五年递增率确定。

（二）教育移交测算方法及划转意见。

1.中小学校成建制移交地方管理。农垦中小学的机构、人员、社保、资产和管理职能整体移交给所在市县政府管理。移交地方后，学校纳入地方政府管理的同类公办学校序列，继续承担原有教育职能。

一是经费测算基本方法。在职人员经费：依据现行标准核拨，对移交双方共同认定属于移交范围的在职教师，基本工资、政策性津补贴、绩效工资、社会保险等执行属地同类学校政策标准，原有标准高于地方的，应确保原保障水平不降低。安排翘尾增量补助，考虑到未来工资上调及职级晋升等增支因素，拟按接收地同类学校近5年教师工资的平均增幅，安排翘尾增量补助。公用经费，根据中小学校在校学生人数，按照国家和省规定的普通小学、普通初中、普通高中年生均公用经费财政拨款标准分别为860元、1060元、1600元（高中不含学费收入），以及中央、省、市县分担比例划转地方承担部分。其他经常性项目经费：按照属地同类学校财政拨款安排的经常性项目支出近5年平均水平核定，原有水平高于地方的，维持原基数不变。

二是资产和债务划转意见。资产无偿移交地方。在移交双方共同对学校资产及债务情况清查核实的基础上，对流动资产、长期投资、固定资产、无形资产和在建工程等国有资产，实行成建制无偿划转产权，一次性整体移交属地市县政府管理。债务保留农垦偿还。考虑2008年至2009年中央已基本完成了对国有农场的“普九”债务化解，同时要求坚决制止国有农场义务教育学校新增债务，本着“谁举债、谁偿还”的原则，对移交前发生的债务，由省农垦总局继续承担偿还责任。

三是做好社保接续工作。社会保险关系移交前，省农垦总局要足额结清欠缴的社会保险费，保证移交地方后社会保险关系顺利接续。

2.职业院校及幼儿园按行业办学划归地方教育业务指导。考虑发挥行业办学优势和管理特色，参照海南省经验做法，对农垦系统所属的高等职业院校、中等职业学校、幼儿园，按企办学校（幼儿园）性质划转所在市县政府管理，学校（幼儿园）接受所在地教育行政部门业务指导，经费来源按原有渠道解决。

（三）医疗卫生移交测算方法及划转意见。

1.经费测算基本方法。一是差额补助医院。农垦总局（含所属管局）和属地财政对医院人均补助标准采取“就高”原则，在考虑取消药品加成减少收入因素基础上，按照前五年基本支出增幅测算补助资金。二是定额补助基层医疗卫生机构。拟参照属地基层医疗卫生机构政府兜底补助相关规定，补助经费应保障其正常运转。

具体操作办法：一是差额补助医院经费测算。以医院2016年农垦总局及所属管局补助在职人员总额和农垦各医院在职人员数量为基数，测算出医院人均补助标准。以属地财政对当地医院在职人员投入总额和属地各医院在职人员数量为基数，测算出医院人均财政补助标准。同时考虑实施公立医院综合改革后医院取消药品加成后减少的合理收入（按照2016年药品费的15%测算），以2012至2016年五年间“就高”原则确定补助医院基数的基本支出年均增幅为参考，测算需补助资金额度。二是基层医疗卫生机构经费测算。以2016年属地基层医疗卫生机构支出情况（基本及项目支出）和在职人员数量为基数，测算基层医疗卫生机构人均开支标准。同时以2012至2016年五年间基层医疗卫生机构基本支出的年均增幅为参考，测算出需补助资金额度。

2.资产负债移交。比照海南省的做法，资产和负债由农垦总局整体移交地方。

3.做好社保接续工作。社会保险关系移交前，农垦总局要足额结清欠缴的社会保险费，保证移交地方后社会保险关系顺利接续。

（四）其他。针对黑龙江省农垦总局养老保险入不抵支的严峻形势，一是恳请国家对黑龙江省农垦总局由于赡养比高等原因形成的养老保险缺口给予补助；二是借鉴海南省农垦相关土地净收益的一定比例缴入省级统筹调剂金，用于弥补各市县养老保险基金收支缺口的做法，出台政策要求黑龙江省农垦总局相关土地净收益也拿出一定比例用于弥补农垦系统养老金缺口。

（作者单位：黑龙江省财政厅农业处）

责任编辑：凌玉endprint