坚持一统筹四统一扎实推进省级涉农资金管理改革试点

庞学孟　郑新建　史素枝

摘要：《财政部和国家发改委关于开展省级涉农资金管理改革试点工作通知》财农〔2015〕147号），目的是深入推进涉农资金管理体制机制改革，提高资金使用管理效益。河南省积极探索，创新机制，扎实推进涉农资金统筹整合。

关键词：涉农资金；管理；改革

根据《中共中央 国务院关于加大改革创新力度 加快农业现代化建设若干意见》（中发〔2015〕1号）、《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》（国发〔2015〕35号）有关精神及国务院关于改进和加强涉农资金管理的决策部署，财政部和国家发展改革委选择个别省份，开展涉农资金管理改革试点。河南省扎实推进涉农资金管理改革试点工作，创新机制，完善办法，强化涉农资金统筹整合，提高涉农资金使用效益，取得了初步成效。

一、坚持目标导向，着力强化制度设计

开展涉农资金管理改革试点，目的是深入推进涉农资金管理体制机制改革创新，提升支农工作质量和政策成效，促进提高资金使用管理效益。河南省是全国重要的粮食主产区，保障国家粮食安全是河南省必须承担的政治责任。多年来，为支持粮食生产特别是高标准粮田建设，各级政府从不同渠道投入了大量涉农资金，对于改善河南省农业生产基础设施条件、促进粮食连年丰收发挥了重要作用。但是，各部门项目规划编制、资金分配使用要求各异，项目建设内容、标准不统一、审批不统一等，导致项目资金安排使用“碎片化”和交叉重复等问题，难以产生聚合效应。对各项支农政策进行梳理完善，统筹整合相关政策和资金，进一步增强支农政策的针对性和指向性，既是河南省粮食生产的实际需要，也是现阶段加快农业农村发展的需要。为推进各层面涉农项目资金统筹整合，省政府出台的《河南省省级涉农资金管理改革试点实施方案》对改革试点目标和原则提出明确要求，即，以完善涉农资金管理体制机制为目标，将不同渠道、不同层级安排的相关涉农资金统筹整合支持高标准粮田建设，积极探索，着力建立权责清晰、上下联通、简洁高效的涉农资金管理模式；坚持先行试点，逐步推进，以县为主，适当放权，鼓励创新，体现激励为基本原则开展改革试点。根据确定的目标原则，河南省在9个省直管县以高标准粮田建设为平台，对农田水利建设、土地整治、新增千亿斤粮食工程、农业综合开发、农业科技推广等6项中央和省级安排的专项资金进行统筹整合，整合的项目资金涉及发改、水利、国土、农业、林业、财政等部门，有效推进跨部门涉农项目资金的统筹整合。

二、坚持问题导向，着力资金使用管理体制机制创新

为推进各层面涉农项目资金统筹整合，解决涉农资金投入部门多、职能交叉、上下级责任不清等问题，建立“一统筹、四统一”涉农资金整合使用新机制。一统筹，即，统筹下达资金，省财政厅会同省发改委等相关部门联合发文，将省级统筹整合的相关涉农资金统一“切块”下达试点县，由试点县结合本县实际，统筹安排。四统一：一是统一资金管理办法，为保障统筹整合资金统一使用管理，打破部门分别管理模式，制定印发了《河南省省级涉农资金管理改革试点资金管理办法》，《办法》要求：在预算编制环节，被纳入省级统筹整合试点范围的专项资金，其统筹整合的资金按照“统一名称、统一科目”作为部门参与分配项目列入相应部门预算，并于每年11月底前，将下年度省级统筹整合的总资金规模，统一按“因素法”提前切块下达试点县。二是统一编制规划，试点县政府根据省级统筹整合“切块”下达的资金和县本级统筹整合的资金规模，统一编制本县高标准粮田项目规划，逐项细化“田、土、水、林、路”等建设内容，统一项目建设标准，着力解决各类项目建设规划不衔接、建设内容和标准不统一等问题。三是统一组织实施，试点县政府指定一个职能部门为项目实施责任主体，细化明确相关部门在规划编制、资金筹措、资金使用监管、工程建设、质量控制、项目验收、绩效评价等方面的工作职责，分工合作，确保工程达到预期目标。四是统一验收管护，项目完工后，试点县政府建立健全竣工项目后期管护体制机制，加强项目后期管护，确保建成项目长期发挥使用效益。

三、坚持“放管服”有机结合，着力增强改革实效

一是以省为主，建立支持保障机制，注重“放活”。省级层面“管总额、不管项目，管监督、不管实施”，强调“放得下”，突出加大对试点县的支持力度。省级相关部门除按中央政策规定执行外，赋予试点县在项目规划编制、项目确定、资金使用、项目实施等方面自主权，“放活”涉农项目资金管理方式。积极鼓励试点县结合当地实际，大胆突破，对涉农资金管理体制机制进行创新，凡纳入统筹整合范围的项目资金，对试点县安排资金规模增幅原则上高于全省同类资金的平均幅度。二是以县为主，建立资金整合使用管理平臺，实现“一个龙头放水”，强调“接得住、管得好”。实行“资金使用、项目审批、政府采购、项目建设管理等”责任到县，统筹协调相关职能部门各司其职、各负其责，制定相应的统筹整合资金使用流程，统一项目建设管理制度措施，探索创新突破，建立分工协作、密切配合的推进机制，不折不扣抓好落实，确保统筹整合取得成效。三是加强监督管理，注重“放活”不“放任”。省级建立协同监管机制，试点县将统筹整合资金使用方案及管理办法向省级相关部门备案，并接受相关部门指导、监督和管理等。为确保“放而不乱”，在省政府统一领导下，省级组织专门督导组，对统筹整合相关涉农资金支持高标准粮田建设进行督导，杜绝涉农资金整合违规违纪行为发生；省高标准粮田建设办公室会同省级相关部门对试点县项目实施和管护情况进行考评验收和检查，验收和检查结果作为以后年度资金安排的重要依据。省审计部门重在对支持鼓励试点县创新举措，推动统筹整合相关制度机制完善情况进行专项审计，发现在涉农资金统筹整合中存在弄虚作假、挪用资金的，按照有关规定严肃追究责任。通过加强监督检查，强化监管和问责，形成资金使用的良性循环，构建更加科学合理的管控体系。四是建立协调机制，着力政策引导。为确保顺利推进试点工作，省级成立由省财政厅和省发改委牵头，省农业厅、水利厅、国土资源厅、林业厅为成员的厅际联席会议制度，负责贯彻落实中央政策，完善制度措施，加强与中央相关部委的沟通协调，积极争取在项目确定、资金安排使用等方面下放权限或授权，协调解决改革试点中的重大事项。试点期间，召开多次推进会，及时总结经验，提供相互交流平台，对试点中遇到的问题和难点，积极协调解决。endprint

四、成效

一是创新了资金管理新机制。通过对多个层面、不同部门目标接近、投向类同、管理方式相近的涉农专项资金统筹整合，打破了各自为政的“条块”限制，有效解决了各部门项目安排分散、资金使用“撒胡椒面”问题，达到“集中引水”，财政涉农资金配置效益明显提高。试点县整合涉农资金的积极性和主动性大大增强，实现了“要我整合”到“我要整合”的转变，整合力度不断加大。如，整合规模最大的兰考县，2016年统筹整合涉农项目77项，整合资金61364万元（其中，整合高标准粮田建设资金21842万元），涉及财政、发改、国土、交通、水利、农业、林业、扶贫开发等8个部门，集中建设、提升高标准粮田面积15万亩。汝州市除统筹整合水利、发改、国土、农业综合开发等项目资金外，还将“沉睡”近3年的土地整治资金10205万元盘活，纳入统筹整合范围。

二是有效促进了支农工作的提质增效。实行“规划编制、项目确定和审批、项目组织实施、资金使用、项目验收管护等”责任到县，由县级自主开展，有效促进了省级部门从繁杂的项目审核、审批、实施转变为政策、决策责任归位和监督管理责任落实；有力推动了资金管理使用由“分类专项”改为“一个专项”，项目招标由“分部门招标”改为“分项目区域集中招标”，项目建设由部门“单独管理”改为部门“联动管理”；绩效评价改“专项考核”为“综合考核”，改部门“单独考评”为部门”联动考评”，使县级由原来的“跑项目、争资金”转变为“注重机制创新、制度建设、监督检查、跟踪问效”等管理工作上来。

三是有力推动了“放管服”改革。对涉农资金统筹整合顶层授权、省级放权、注重政策设计，充分赋予县级开展涉农资金统筹整合使用管理权，大胆突破，探索创新，让权利瘦身、市场强身、群众受益，有力推动了简政放权、放管结合、优化服务，推进了政府与社会主体、农民间关系的理顺，形成了工作合力。如，兰考县对项目实施和资金使用做到事前有预算评审、事中有跟踪审计、事后有绩效评价，并定期邀请县人大代表、政协委员和退休老干部及社会各界人士参与监督，形成多元化项目监督检查体制。永城市将统筹整合的部分资金用于高产农田建设提升项目技术推广，以河南省农科院为技术依托单位，市政府与农科院签订合作协议，市农业局主要负责项目区建设和技术方案落实，省农科院对高标准粮田建设示范区进行种植、病虫害、水肥一体化等方面的技术指导，对种粮大户、农业合作组织及农民开展技术培训服务等，有力推动了基层政府与科研院所、社会组织、农民之间关系的密切对接，提高了涉农资金使用效益。

四是凸顯了整合效益，促进了农业农村经济发展。通过统筹整合涉农资金集中投入、统一建设，项目区农业生产条件和生态环境得到了改善，农田基础设施得到了加强，农业综合生产能力不断提高，农民收入持续增长，实现了建设高标准、运行高科技、产出高效益、收入高增长的“四高”目标，为国家粮食安全做出了应有贡献。 开展试点以来，省级统筹整合6部门专项资金173398万元，其中，中央资金109578万元 ，省级资金63820万元。9个试点县统筹整合试点涉农资金246729万元，其中，整合中央137744万元、省级73006万元，县级35979万元，预计支持建成、提升高标准粮田面积约131万亩，实现粮食产量约124450万公斤。凸显了项目投资集约化、建设管理一体化、资金效益最大化。

（作者单位：河南省财政厅，第一作者系河南省财政厅副厅长）

责任编辑：凌玉endprint