陕西省文化产业资金供给政策的不足与优化——基于江苏、福建、河北、四川四省的比较

陈蓉，李芳芳，冯竞谊

(1.长安大学 政治与行政学院，陕西 西安 710064;2.中国人民大学 新闻传播学院，北京 100872)

陕西省文化产业资金供给政策的不足与优化
——基于江苏、福建、河北、四川四省的比较

陈蓉1，李芳芳2，冯竞谊1

(1.长安大学 政治与行政学院，陕西 西安 710064;2.中国人民大学 新闻传播学院，北京 100872)

针对陕西省文化产业发展中存在的资金供给政策不足问题，从文化产业政策发展、文化产业GDP占比和拉动增加值的纬度，选取江苏、福建、河北、四川四省作为参照物，通过比较分析的研究方法，总结研究四省文化产业资金类政策供给的成功经验，对陕西省文化产业资金供给政策的优化提出建议。研究认为，陕西省文化产业资金供给政策存在着价值取向的偏向性、资金支持范围狭窄、财政资金投入方式单一、市场化投入方式改革滞后等缺陷；建议增强财政投入力度、建立省市两级文化产业专项资金和扩充财政支持范围、建立“市场化配置+重大项目”的分类资金支持模式、设立文化产业发展引导基金、创新金融机构和金融产品，建立财政与金融工具相结合的文化产业资金投入方式，以推动陕西省文化产业提质升效、变革升级，实现追赶超越。

文化产业政策；财政投入规模；财政投入方式；文化产业专项资金；文化产业引导基金

“十三五”是文化产业发展新的历史机遇期，呈现出诸多新的发展趋势，作为朝阳产业和战略新兴产业，也是转型经济中各级政府竞争的产业载体。文化产业总产出与当年地方文化政策数量、加总的地方文化政策数量、加总的中央文化政策数量负相关，表明文化产业的资金供给政策是国家和地方政府推动文化产业发展贯穿始终的重要政策工具[1]。2012年起地方政府制定的文化产业政策明显增加，显著超过中央颁布的政策数量，甚至在某些领域地方政府政策创新引领着国家文化产业政策的演进。

从文化政策发展的维度看，陕西省与四川省同处西部地区，都是人口大省和经济大省，拥有相似的区位环境，同样丰富的自然资源和人文资源，同期提出建设文化强省的战略，并出台一系列政策推进文化发展，在规模和影响力方面，陕西省与四川省有着较大的差距。从文化产业GDP占比和增加值的维度看，福建省和河北省近年来文化产业发展迅速，排名跃升为全国前10名，陕西排名为第15位。因此，总结研究苏、闽、冀、川四省的文化产业资金类政策供给经验，对推动陕西省文化产业变革升级、提质升效，实现追赶超越具有重要的借鉴意义。

随着文化产业发展和文化政策实践的深入，学术界开始对文化产业政策供给展开学术研究。自2006年以来，相关研究呈现上升趋势。截至2017年6月30日，在中国知网的跨库检索中以“主题”作为检索条件输入“文化产业政策比较”为检索词的跨库检索结果为602条。从时间维度上看，自2003年首次出现相关研究，自2007年开始提升至40余篇，至2014年达到65篇，后至2017年逐年下降。从内容维度上看，一是较多关注欧美发达国家与地区以及日本等新兴文化国家的文化产业政策比较[2]；二是对北京、上海、广东、台湾等文化发达地区文化产业政策的比较分析，选取内陆省份为研究对象的比较研究鲜有涉及；三是从微观视角涉及动漫、文化产业园区、自贸区的政策比较分析，对专注于文化产业资金供给类政策的比较与借鉴的研究较少。因此，本文拟结合文化产业发达的江苏省以及近年来发展迅猛的川、闽、冀三省的比较研究，总结四省文化产业资金供给类政策的特色与成功经验，对照评析陕西省文化产业资金供给类政策供给之缺失，并在此基础上对政策供给之优化提出设计思路和对策建议。

一、四省文化产业资金供给政策分析

为推动本地区文化产业的发展，苏、闽、冀、川四省均重视文化产业的资金投入类政策设计与供给，主要采用财政直接投入和财政与金融相结合的政策工具，改革市场化投入方式，引入社会资本、充分利用金融杠杆撬动文化产业发展[3]。

(一)形成“综合性+精准投入”的文化产业专项资金体系

为提高财政资金投入的有效性和针对性，除苏、闽二省制定了总括性专项资金管理办法，涉及文化产业专项资金的支持范围、申报程序和监督管理，给予文化产业综合性资金扶持政策之外，四省均针对本地区文化产业优先发展的次序，针对本地区主导或扶持性产业，分门别类地设立和制定专项性资金管理办法，以满足本地区产业结构的优化和调整的战略需要。如江苏省专项性资金投入政策涉及广告业、广播电视覆盖、体育产业、新闻出版广播影视、文化宣传、知识产权和电影事业发展等7个细分行业的专项性资金扶持政策。福建省涉及重点支持旅游业、电影事业、实体书店、宣传文化等4个单项支持领域[4]。河北省出台4个专项资金政策，涉及舞台艺术精品、省级宣传文化、文艺精品扶持奖励和省级体育彩票公益金支持体育发展。四川省出台财政创新驱动发展、电影事业发展、音乐产业等3个单项扶持政策，表1是苏、闽、冀、川四省文化产业专项资金政策概览。

表1四省文化产业专项资金政策概览

(二)资金投入方式的多元化和市场化

十八届三中全会明确建设一个统一开放、竞争有序的市场体系，让市场在资源配置中发挥决定性作用，同样适用于文化领域。近年来江苏、福建、四川省密集出台的文化产业政策均围绕如何发挥市场配置资源的决定性作用而展开，突出表现在资金投入方式的市场化改革，旨在激发“创意力”和创新能力以及引入社会资本参与产业运作，主要采取以下途径。

1.引入市场化运作模式，设立文化产业发展引导基金

中央政府在2014年提出“由补变投”产业专项资金运行新思路，引导基金逐渐成为地方政府盘活财政存量资金的重要渠道。政府引导基金是由政府设立且按市场化方式运作的政策性基金，其通过市场化的有偿方式运作，最大限度地发挥政府资金的示范作用和乘数效应，其实施效果远高于财政资金的直接投入，在此基础上，还能带动银行信贷进入，是政府培育新型战略产业的重要手段。同时，政府引导基金以市场机制筛选项目并有偿运作，实现引导基金循环使用、可持续运转，提高政府性资金投资质量和效率[5]。

2012年以来，广东、重庆、山东、河南、河北、辽宁、海南、安徽、江苏和湖南等省份积极整合财政资金，设立产业引导基金。江苏省和河北省分别于2014年和2016年制定专门应用于文化产业的引导资金管理办法，明确引导基金的设立、支持范围、运作方式、资金使用与管理、绩效考核，引导资金采取补贴、贴息、奖励等方式支持文化产业项目，并积极探索设立文化产业投资基金，以股权(债权)投资等方式支持，最大限度地发挥财政资金的引导和杠杆作用[6]。如江苏省2015年9月设立首家采用有限合伙制方式运行的省级综合性政府股权基金，截至2016年9月，财政累计实缴出资93.92亿元，基金总规模达450多亿元，撬动社会资本350亿，财政资金投入被杠杆放大4倍。

同时，江苏、福建、四川省应对产业融合的新趋势，制定新兴综合性政策工具助推文化产业发展，促进文化产业结构调整和转型升级。

2.鼓励和引导文化与金融的互动结合

传统文化产业资金供给类政策主要为税收优惠、建立专项资助扶持资金、拓展投融资渠道、建立公共服务平台等形式。文化金融的深入合作与对接，就是要求转变财政投入的单一化模式，引导和撬动金融资金支持文化产业发展，在这一领域江苏省和四川省的表现尤为突出。

江苏省制定《关于促进文化金融发展的指导意见》等系列政策，重点打造文化创意产业孵化器，鼓励省级科技金融专营(特色)机构、省级文化金融特色机构加大对文化科技企业的信贷支持，创新金融产品。中国人民银行南京分行对实验区内金融机构实行差异化考核制，如不良贷款容忍度由5%提升至20%，对创新文化金融产品优先审批。苏州市安排2 000万元作为风险补偿专项资金，对文化企业贷款所产生的损失进行补偿，为文化企业承担有限代偿责任[7]。

四川省于2015～2016年先后出台3个专项财政与金融相结合的互动类政策，以财政奖励、财政贴息、贷款风险补贴以及融资保等风险分担与补偿机制，鼓励银行向小微企业和新兴产业增加信贷量；以股权(债券)融资成本补贴鼓励股权交易所、证券承销等中介机构为文化企业的股权转让和发行债券提供融资服务，鼓励社会资本股权投资文化企业，对文化创意产业贷款实施资产证券化，并对扶持的范围、标准、额度、级别均有清晰的界定[8]。

二、陕西省文化产业资金供给政策的现状与不足

自2012年以来，陕西省围绕建设“文化强省”的战略目标，根据自身区位优势和特色，以产业结构与布局和市场要素扶持类政策为主要支撑，陆续出台《陕西省人民政府关于支持文化大发展大繁荣若干财税政策的意见》(陕政发〔2012〕34号)、《关于实施项目带动战略促进文化产业发展的意见》(陕政发〔2013〕38号)、《知识产权专项资金管理办法》《省级文化产业发展专项资金管理暂行办法》和《省级中小企业发展专项资金管理办法》，为陕西省文化产业发展提供重要的资金支持。

(一)陕西省文化产业资金供给政策体系

1.形成综合的财政补助类政策体系

陕政发〔2012〕34号文明确提出，2012年省财政安排5亿元文化发展基金，每年对文化建设的投入增幅不低于财政经常性收入的增幅，且逐年增加，再设立知识产权专项资金、省级中小企业发展专项资金、电影事业发展专项资金，形成综合类的财政补助类政策体系[9]。

2.形成对接融资需求的金融支持政策体系

2009年，《陕西省人民政府办公厅关于金融支持陕西文化产业做大做强的指导意见》出台，探索文化金融相结合的方法和路径，形成以陕政发〔2012〕34号文、陕政发〔2013〕38号文、陕财办教〔2013〕51号文为主体的金融支持政策，以财政奖励、风险补助、担保补助和贴息为主要形式，鼓励银行为中小文化企业提供贷款，并于2012年设立文化产业投资基金、2016年设立陕西广电文化产业股权投资基金投入文化企业和重点项目。

(二)陕西省文化产业资金供给政策的不足

1.政策取向具有偏向性

陕西省资金投入政策存在着所有制偏好，比较偏向实力雄厚的大型文化企业、高科技文化企业[10]。省级文化产业专项资金对重点文化产业(文化创意、影视制作、演艺创作、出版发行和动漫等)和骨干(成长性好、竞争力强)文化企业的资金投入力度较大，但对作为主导门类的文化制造业、中小企业特别是民营中小微文化企业的资金扶持极其有限。调查数据显示，2011～2015年陕西省文化产业专项资金约89%投向国有企事业文化单位和重大文化项目，而占比和增加值占比在60%左右甚至更高的民营、小微企业项目的资助率低下，仅占专项资金的10%左右。从每个项目平均获得财政数额来看，国有企业为594.84万元，民营企业为32.92万元，国有企业是民营企业的18倍之多，民营文化企业享受金融优惠的幅度较小。这种政策导向的偏向性，使得经济规模小的中小型文化企业缺乏创新动力，处于产业链的中低端，存在明显的高端原创不足、终端营销能力不强的产业链缺陷，缺乏精品和知名品牌[11]，从而导致不同行业、主体(大型文化企业和中、小、微型文化企业)和地区间文化发展的差异逐步加大，表2是2011～2015年陕西省文化产业专项资金分配表。

表22011～2015年陕西省文化产业专项资金分配表

2.财政投入规模小且支持范围狭窄

尽管陕政发〔2012〕34号文规定设立5亿元规模的专项资金，但截至2016年，陕西省文化产业专项资金规模仅为3.9亿，支持范围除对接中央产业支持重点之外，尚缺乏专门针对新兴业态、文化金融、文化宣传、文化创意、文化科技等重点行业门类的专项资金扶持，亦未能结合本地资源和区域特色的资金扶持政策，而且，两部政策措施即将到期，亟需制定新的资金供给政策。

3.资金投入市场化改革滞后

2014年中央政府倡导财政资金的投入由直接为主转变为间接为主，鼓励采用奖励、资助、项目补助、贷款贴息、股权投资等综合手段。而陕西省财政支持文化产业的实现形式以资本金注入、项目补助等直接投入占总投入的85%以上，产业基金、贷款贴息、风险补偿、担保补贴等间接投入较少，缺乏财政投入与各类金融工具相结合的综合利用方式，缺乏风险分摊与补偿机制，缺乏引导和鼓励信贷、上市融资以及吸引社会资本投入文化产业的举措，既有的政策条件过高、标准模糊，难以有效吸引金融机构和社会资本对文化产业的资金投入[12]。

尽管陕西省2015年出台《综合性改进财政支持产业发展方式的意见》(〔2015〕59号)，但仅涉及产业发展专项资金的预算管理，尚缺乏行之有效的市场化投入配套政策。2013年《陕西省创业投资引导基金管理暂行办法》、2015年《陕西省新兴产业创业投资基金管理办法》和2016年《陕省产业发展基金管理实施细则》均属于综合性产业基金管理办法，其设立与运作、监管模式对文化产业的针对性和操作性尚待加强。

三、优化陕西省文化产业资金供给政策的建议

(一)增强财政资助力度

第一，增加财政资金投入规模，按照不低于全省GDP 5%的规模设立文化产业专项资金，并建立财政投入的长效机制，以每年15%的速度递增，争取2020年达到5亿元。同时，为明确协调民营文化企业政策与国有文化企业政策实施过程中的优先次序以及专项资金的公平投放，应明确不少于30%的比例投入中、小、微型民营文化企业。

第二，建立省市两级文化产业专项资金，明确省市两级专项资金的支持重点。其中，省级专项资金重点用于省级以上文化产业园区基地、省级重点文化产业项目、省级文化产业投融资平台以及重大招商引资项目、上市奖补、品牌打造。市级专项资金主要扶持本地特色文化产业项目、文化产业招商引资、规模以上文化企业、文化企业孵化器加速器，以及文化产业小额贷款、担保等融资渠道建设。

(二)扩充资金支持范围

陕西省应适时更新已到期或者即将到期的财政政策，结合地域文化资源和行业特色，设立细分产业门类的专项资金，制定针对性的细分产业门类的资金投入政策。一是根据增加值占比高、产业基础、发展潜力等综合指标，重点扶持具有影响力的创意设计、印刷复制、会展服务、电影电视、工艺美术、出版产业等龙头企业；二是鼓励各市政府、省级文化产业园区打造文化产业众创空间、孵化器、加速器，通过对物业费、公共技术和服务平台建设费、运营费等提供财政补贴，并对入选国家“成长型”小微企业提供配套财政奖励；三是由于陕西省新型业态发展滞后占比偏低，文化产业结构偏于传统，应将数字出版、新媒体、动漫游戏、网络视听、文博创意等新兴业态的重点项目纳入升级项目库予以资金扶持；四是以重大项目为依托，重点支持在印刷设备、文物复仿制、广播电视节目制作及发行设备、文化旅游、陶瓷制品中具有发展前景和导向意义、自主创新的、拥有自主知识产权的项目[7]；五是重点支持主动融入“一带一路”国家发展战略、区域性影响力高的文化企业或项目。

(三)建立“市场化配置+重大项目”的分类资金支持模式

2016年8月财政部首次在文化产业领域实行“市场化配置+重大项目”双驱动模式，根据不同行业的不同特点，采取财政分类支持的模式，最大化财政扶持的政策效用。陕西省可借鉴该模式进行分类支持。一是投资性强、市场化程度高、资本密集型的文化产业(如动漫、影视制作、版权发行等)，在财政资金的“集中使用、大规模再分配”基础上，多采用市场化筹资方式，吸引和撬动社会资金，提高财政资金的使用效益；二是对就业人员吸纳量大，规模效应较明显以及产业关联性和扩散性强的文化产业(如文化用品、设备及相关文化产品的生产销售行业、休闲旅游业、广告会展业等)[8]，以资金直接投入为保障，优化其就业保障、社会稳定的效用；三是对于文化创作、表演、保护机构和团体的社会效用大于经济效益的行业，政府应在保障其基本运营经费的基础上，鼓励这些单位通过自主经营，创出特色，吸引社会资金投入，并以税收减免的形式鼓励企业、个人对这类产业的投资或捐赠[8]；四是对于创意性强且风险性高的项目，社会资金进入的顾虑和门槛较高，财政则可以采取补贴初创期及成果购买的形式进行扶持[8]。

(四)引入市场化运作模式，设立专门的文化产业政府引导基金

中央政府在2014年提出“由补变投”产业专项资金运行新思路，陕西省在地方财力许可的条件下，应强化资金投入方式的市场化改革，尽可能以转移支付的各种形式去细化和延展中央政策，设立文化产业政府引导基金，并制定相应的引导基金管理办法，规范其投入重点、设立规模、运营形式和绩效评估，明确政府引导基金实行目录制或负面清单管理，明确界定其应重点支持高新技术应用的新型文化产业，如文化创意、数字出版、移动多媒体、动漫游戏等。该办法还应结合陕西省文化产业发展的实际情况，对引导基金的资金来源作出明确规划，以现有文化产业专项资金为依托，以每年不低于财政专项资金的50%设立覆盖多领域、多层次的引导子基金，通过基金专业化的运作和改革基金管理模式，发挥财政资金的引导和杠杆作用，拓宽文化产业资金来源，力争2020年基金规模达到100亿元。

(五)强化财政与金融工具的互动与结合

陕西省文化产业资金供给类政策以往的关注点在于财税优惠和财政资金的直接投入，陕西省应借鉴江苏省、四川省财政金融互补的经验，利用财政资金的杠杆效应撬动社会资本进入文化产业领域，创设文化金融合作实验区，引导金融机构创新符合“轻资产”型文化企业融资需求的金融产品，强化财政资金与金融工具的互动与结合。一是建立贴息和风险补偿机制，对向中小文化企业提供商标权、专利权、版权等知识产权质押贷款或保险产品的金融机构，连续3年按项目当年新增贷款利息和提供保险额度的30%～50%给予利息和保费补贴[13]。二是在文化金融合作实验区试点文化产业链融资模式，积极开展对上下游企业的供应链融资，促进产业链整合。三是在文化金融合作实验地区，允许条件成熟的商业银行逐步涵盖借壳上市、定向增发、并购上市、投贷联动、联合私募股权基金等投资机构的准投行业务以及股权融资的综合金融服务方案。

四、结语

“十三五”是陕西省文化产业发展新的历史机遇期，其繁荣依赖于生产要素在市场的相互配合、相互促进，陕西省已建立“市场主体+人才+平台+技术+资金”的生产要素类扶持政策体系。从整体来讲，资金供给类政策不仅能为文化产业注入充足的资金，亦有利于形成文化资源的“聚集”，对文化产业的提升拉动效应显著[14]。为此，陕西省应适当加大对文化产业专项资金的投入规模，加速资金投入的市场化改革，发挥政府财政性资金的撬动和杠杆作用，加大向社会资本的开放程度，建立财政与金融相结合的市场化新型政策性工具，提高财政资金投入的效率，加速推动陕西省经济结构优化升级，文化产业发展成为支柱性产业，实现文化产业的追赶超越发展。

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TheshortageandoptimizationofthefundsupplypolicyofculturalindustryinShaanxi——Based on the comparison of Jiangsu, Fujian, Hebei and Sichuan

CHEN Rong1, LI Fang-fang2,Feng Jing-yi1

(1.School of Politics and Administration，Chang’an University，Xi’an 710064， Shaanxi， China;2.School of Journalism and Communication，Renmin University of China， Beijing 100872, China)

According to the problem of shortage of the fund supply policy in the development of cultural industry in Shaanxi, Jiangsu, Fujian, Hebei and Sichuan were selected as reference to summarize and study the successful experiences of the fund supply policy of cultural industry in these four provinces so as to put forward some suggestions to optimize the fund supply policy of cultural industry in Shaanxi from the perspectives of the development of cultural industry policy, cultural industry GDP share and pulling added value through the research method of comparative analysis. The research shows that the fund supply policy of cultural industry in Shaanxi has the bias of value orientation, the narrow range of fund support, the single input mode of financial fund and the backward reform of market-oriented investment mode; the enhancement of financial investment, the establishment of two cultural industry special funds of provincial and municipal, the expansion of the scope of financial support, the establishment of fund support model of “market allocation + major projects” and guiding fund of cultural industry development, the innovation of financial institutions and financial products and the establishment of cultural industry investment mode of combination of finance and financial instruments are proposed to promote the effectiveness of system and upgrade of changes of cultural industry in Shaanxi, and achieve and pursue beyond.

policy of cultural industry; scale of financial investment; mode of financial investment; special fund of cultural industry; guiding fund of cultural industry

2017-06-10

陕西省社会科学基金项目(2016ZDA11)

陈蓉(1975-)，女，陕西西安人，教授，硕士研究生导师，法学博士。

G124

A

1671-6248(2017)04-0001-08